Escortes armées, ni pour ni contre

À la croisée de l’engagement humanitaire auprès des populations vulnérables et des impératifs de sécurité, la question du recours aux escortes armées par les organisations humanitaires soulève des tensions. Chez Médecins Sans Frontières, cette pratique, bien que controversée, a été mise en œuvre dans plusieurs contextes au cours de l’histoire de l’association. Mais peut-on invoquer ce type de protection sans compromettre la neutralité ? L’image de l’ONG et la sécurité même de ses équipes sont-elles menacées par cette proximité avec des acteurs armés ?

Remise en question d’un consensus

Les réponses à ces questions sont généralement positives au sein de MSF - ainsi que du Comité international de la Croix-Rouge (CICR) -, comme on peut le penser intuitivement et le confirmer à la lecture de documents juridiques à ce sujetCf. https://international-review.icrc.org/sites/default/files/reviews-pdf/2021-12/armed-escorts-to-humanitarian-convoys-ihl-914.pdf : « MSF has generally maintained a position that the use of armed escorts for the protection of its operations is not allowed. This is due to the acknowledgement that being visibly identified as “protected” by an escort armed of, associated with, or perceived as a party to the conflict no doubt jeopardises fundamental principles guiding MSF’s humanitarian actions - neutrality and impartiality »Cf. le mémo de l’ILD “Legal Opinion on the Use of Armed Escorts and Its Adverse Effects”..

Il est pourtant possible d’avoir une lecture très différente, fondée sur l’examen du lien entre neutralité, supposée compromise par l’usage d’escortes armées, et sécurité, théoriquement renforcée par le respect des principes. Commençons donc par rappeler que l’idée selon laquelle neutralité et impartialité sont primordiales pour avoir accès à la population n’est pas vérifiée dans les faits. Il importe de préciser qu’il n’y a ici aucun désaccord sur le fait que la neutralité, au sens d’une assistance non partisane, et l’impartialité, au sens d’une action équitable, sont au cœur de la culture humanitaire. On peut y voir la définition même de l’aide humanitaire.

Être reconnu comme neutre et impartial devrait être suffisant pour accéder librement (unhindered access) aux victimes et les secourir sans être ciblé par des forces combattantes. C’est en tout cas le postulat initial du droit international humanitaire (DIH) et donc l’obligation conventionnelle des belligérants, au cœur du discours de promotion du DIH par le CICR, dont c’est l’une de ses raisons d’être. Postulat relayé par de nombreuses organisations d’aide humanitaire, MSF en premier lieu, pour qui ce n’est pourtant pas une raison d’être.

Si cette affirmation a le statut de conjecture raisonnable, puisqu’elle soustrait l’aide humanitaire de la logique de l’affrontement, force est de reconnaître qu’elle n’est pas confirmée par l’examen des réalités de terrain telles que MSF les a vécues au cours de ses cinquante années d’existence. L’expérience collective en matière d’« incidents de sécurité » de MSF – et d’autres organisations humanitaires, y compris le CICR – ne confirme pas l’hypothèse d’un lien entre neutralité et sécurité. Diverses formes de protection armée ont été employées par MSF, sans entraîner de rétorsion par l’autre belligérant ; et aucun incident mortel n’a été identifié comme conséquence d’une rupture de neutralité.

Perspective historique

Le premier débat au sein de l’association sur ce sujet date de 1991, lors de la guerre de Somalie, à l’occasion du recrutement par MSF de gardes armés afin de protéger ses installations et ses mouvements. Le CICR avait d’ailleurs procédé de façon similaire. Cette décision fut l’objet d’âpres discussions, car nous devenions les employeurs d’une force armée, donc potentiellement responsables de tirs mortels, mais aussi à terme dépendants de celle-ci. Sous réserve de recherches plus approfondies, la Somalie demeure le seul terrain où MSF s’est trouvée dans une telle situation.

Jusqu’alors, (et cela dès ses premières opérations en situation de conflit au Kurdistan d’Irak, en Érythrée dans les années 1970, en Afghanistan, en Angola, au Tchad et en Érythrée dans les années 1980) MSF avait recours à l’usage des convois et passages sous protection des forces de guérilla sans se questionner. Il est vrai que nous n’y étions présents que dans les régions contrôlées par l’opposition armée ; non par choix mais par élimination, les autorités officielles n’étant alors guère ouvertes à la présence d’ONG. Loin d’être critiquée, cette pratique était au contraire valorisée comme l’apport des « French doctors » à l’action humanitaire classique. Elle a été réduite au cours des années 1990, non parce qu’elle était problématique mais en raison d’un contexte transformé par la fin de la guerre froide et l’ouverture de pays et régions jusqu’alors fermés aux humanitaires. Dans ce nouveau contexte, nos missions gagnaient en efficacité et en efficience à être menées de manière officielle et ouverte. Rien à voir, donc, avec le respect des principes, qui n’étaient d’ailleurs pas invoqués en l’occurrence.

Le déploiement de contingents armés dits « militaro-humanitaires », à la faveur du nouvel ordre mondial post-guerre froide, amena MSF à se situer dans ce nouveau paysage. Nous entendions nous tenir à distance de ces troupes internationales sous casque bleu, notamment pour rester auprès des exclus de ce nouvel ordre, ceux-ci étant bien souvent en très mauvaise situationLa série « Populations en danger » a été conçue pour analyser ces nouvelles situations d’intervention. Le premier volume est paru en 1992.. Servir les plus atteints, notre objectif, nous amenait à nous distancier de ces forces armées. Notons que le principe d’impartialité aurait pu justifier la position contraire : aider le plus grand nombre nous aurait conduits à nous aligner sur les contingents onusiens. Ainsi, le principe d’impartialité se retrouve dans l’un et l’autre de ces objectifs, tous deux honorables.

C’est cependant au cours de cette période d’essor accéléré de l’assistance humanitaire, marquée par le multilatéralisme sous direction américaine et où s’affirmait la notion de « paix libérale » (le « wilsonisme botté », selon l’expression du politiste Pierre Hassner), qu’ont émergé les catégories d’ONG dunantistes et wilsoniennes, ainsi que les recommandations techniques et éthiques applicables en situation de crise. MSF dans son ensemble s’est rapprochée du CICR, non seulement lors d’opérations communes (Kigali 1994, Ghazni 1996) mais aussi et surtout en se faisant co-promotrice du DIH et des trois principes fondamentaux de la Croix-Rouge. C’est l’ère des Neutral Impartial Independant Humanitarian Agencies, NIIHA’s), dont MSF se considère, derrière le CICR, comme un éminent représentant.

La multiplication d’incidents de sécurité (attaques, assassinats, enlèvements), au tournant du millénaire et par la suite, s’est donc produite dans un contexte de réaffirmation insistante de nos principes. La neutralité gagnait en importance en tant que préalable supposé nécessaire à l’acceptation et à l’immunité théoriquement dues aux NIIAH, donc condition de l’action elle-même. En tenant ce discours, MSF s’éloignait de la réalité, comme nous le rappellent nombre de situations actuelles : Burkina Faso, où MSF passe pour complice des djihadistes, puisque nous revendiquons d’être en contact avec tout belligérant ; Haïti, où MSF est critiquée pour être le service sanitaire des gangs, pour la seule raison que nous admettons tout malade ou blessé dans nos installations ; Afghanistan, où toutes les ONG œuvraient sous l’autorité du MOH lié aux forces de l’OTAN, et collaboraient de fait avec les forces d’occupation.

Au-delà de la question des escortes armées : négocier sa sécurité et intérêt du DIH

Ce bref historique de l’essor du principe de neutralité à MSF est destiné à rappeler d’une part qu’il ne s’est imposé que dans la seconde moitié de l’existence de l’organisation, et d’autre part que son imposition ne se déduit pas de l’analyse des conditions de sécurité de terrain et des incidents, mais de l’idée selon laquelle il devrait permettre d’agir. Les livres Agir à tout prix ? Négociations humanitaires : l’expérience de MSFAgir à tout prix? Négociations humanitaires: l'expérience de MSF | msf-crash.orget Secourir sans périr : la sécurité humanitaire à l’ère de la gestion des risquesSecourir sans périr : la sécurité humanitaire à l'ère de la gestion des risques | msf-crash.org, sont composés d’analyses et d’enquêtes, qui montrent que ce ne sont pas nos vertus principielles supposées mais l’intérêt des autorités politiques locales pour le service que nous rendons, qui nous ouvre des portes de pays et la possibilité d’agir. Quant aux dits incidents, rien ne les relie sur le moment ni rétrospectivement à un défaut de (perception de) neutralité.

Dans ces conditions, l’absence d’un « cadre clair, de critères généraux permettant de définir des exceptions [au rejet des escortes armées] »Mémo de l’ILD.n’est pas un manque ou une faiblesse, mais devrait plutôt être vue comme une invitation à considérer chaque situation dans sa singularité en ce qui concerne les enjeux de sécurité. Ce qui vaut dans un certain contexte peut être à exclure dans un autre contexte, les risques peuvent être inacceptables ici, assumables ailleurs. Les perceptions et les rapports de forces varient selon le lieu et le moment ; aucun principe fondamental, sinon celui de tenter de se rendre utile et de rester vivant, ne rend compte de cette variété des risques.

Rappelons-nous par ailleurs que le DIH n’interdit pas le ciblage d’installations et de convois humanitaires, notamment lorsqu’une escorte ou un groupe armé est partie au conflit. En conséquence de quoi les belligérants ne doivent pas imposer la présence de forces militaires aux humanitaires, de même qu’ils doivent distinguer les civils des combattants et plus généralement ne pas infliger de « souffrances excessives ». Mais ce sont en pratique les belligérants qui décident de ce qui est « excessif » et de ce qui relève des nécessités de la guerre.

À quoi sert le DIH ? MSF répond, qu’outre son ambition de civiliser la guerre, il « assure aux acteurs humanitaires comme Médecins Sans Frontières des arguments qui lui permettent de négocier ses actions de secours avec les belligérants »Droit humanitaire (1/5) : définitions, principes et enjeux | Médecins sans frontières. Cet usage pratique est en effet précieux et il ne s’agit pas ici de le contester, mais de le penser en situation concrète.

Il n’est certainement pas superflu de tenter d’encadrer le recours à la protection armée en tant que mesure d’exception. Mais il est nécessaire, lorsque l’on tente d’en évaluer les risques, de prendre en compte la réalité des incidents dramatiques que nous avons connus. Ces deux dernières années, MSF a enregistré une augmentation importante d’incidents sévères, survenus pour l’essentiel à Haïti, au Soudan et en PalestineComment expliquer l’augmentation spectaculaire des incidents de sécurité sévères enregistrés par MSF France ces dernières années ? | msf-crash.org. Dans ces deux derniers pays, il s’agissait d’attaques contre les structures de santé et de bombardements indiscriminés. Là encore, aucun d’entre eux n’est relié à une infraction aux principes de neutralité-impartialité.

Il arrive même au contraire que la revendication de ces principes donne lieu à des menaces, au nom de la supposée complicité avec des « terroristes » ou des « bandits » qu’ils impliquent. En tout état de cause, si le DIH nous aide à nous situer face à nos interlocuteurs, il ne saurait se substituer, selon la formule célèbre de Marx, à « l’analyse concrète d’une situation concrète ».