Usage politique de la famine

Pour les gouvernements, les acteurs de secours et les organisations internationales, la qualification de famine fait l’objet de tensions en raison des enjeux politico-médiatiques, humanitaires, financiers et également émotionnels qu'elle implique. Mais qu’est-ce qu’une famine, sur quels critères et sur la base de quelles données est-elle définie, et par qui ? Qui la déclare et quels sont les usages publics et politiques de ces déclarations ? Voilà quelques questions examinées dans cet article par Michaël Neuman.

Introduction

Souvent discutée, la qualification de famine fait parfois l’objet de controverses animées entre gouvernements, acteurs de secours et organisations internationales, y compris au sein des pays concernés. Elle peut être, simultanément ou tour à tour, infamante pour les gouvernements des États au sein desquels elle est prononcée, une occasion pour les organisations d’aide de déclencher des secours et d’attirer les financements qui les accompagnent ou encore une opportunité pour des pouvoirs de capter une partie des aides qu’elle génère. La famine garde aussi, autant pour le public qu’au sein du « système » humanitaire, une charge émotionnelle particulière, renvoyant aux images d’adultes émaciés et aux plans larges de populations qui meurent de faim, quand la malnutrition se fixe sur l’image du corps de l’enfant. François Jean, politiste de La Fondation Médecins sans frontières, le rappelait il y a près de quarante ans : « Les famines ont fait, au XXe siècle, autant de morts que les conflits entre États. Sait-on, en effet, que la seule famine d’Ukraine et du Caucase du Nord a tué autant de paysans que la Première Guerre mondiale a tué de combattants ? Sait-on également que les victimes du « Grand Bond en avant » sont aussi nombreuses que celles – civiles ou militaires – de la Seconde Guerre mondiale en Europe »https://msf-crash.org/fr/publications/de-lethiopie-la-tchetchenie/chapitre-1-famine? Pour l’ensemble de ces raisons, la déclaration de famine est autant un enjeu pour les organisations de secours que pour les États et les bailleurs de fonds. Alors qu’est-ce qu’une famine, sur quels critères et sur la base de quelles données est-elle définie, et par qui ? Qui déclare une famine et quels sont les usages publics et politiques de ces déclarations ?

Les ambitions difficiles de l’IPC

Depuis 2004, l’indicateur de sévérité des situations d’insécurité alimentaire est l’IPC (Cadre Intégré de Classification de la sécurité alimentaire ou Integrated Food Security Phase Classification), un outil initialement élaboré pour la Somalie par l’Unité d’analyse de la sécurité alimentaire (FSAU) de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO). Alors que jusqu’alors, l’usage du terme « famine » n’était limité ni par une terminologie précise, ni par des critères techniques spécifiques et restait en conséquence marqué par l’ambiguïté, le système international de gestion des crises entendait se doter d’un instrument « objectif ». S’accorder sur les nombres, s’appuyer sur le consensus, c’était se donner les moyens de déclencher les secours, d’agir. Ainsi, dans la perspective de l’IPC, « le terme ‘famine’ n'est pas un terme rhétorique ou émotionnel. Il s'agit plutôt d'une classification scientifique basée sur des normes, des preuves et un consensus technique »https://www.ipcinfo.org/ipcinfo-website/resources/resources-details/en/c/1129202/ (traduction de l’auteur). Pour reprendre les mots de Rony Brauman à propos de la situation alimentaire en Somalie en 2011, « Traduire l’horreur d’une famine en seuil quantitatifs peut sembler choquant. Mais déclarer un état de famine étant une affaire grave, tant sur le plan politique que sur celui de l’aide d’urgence, il est indispensable de s’accorder sur une définition quelque peu objective »https://msf-crash.org/fr/guerre-et-humanitaire/famine-en-somalie-lalerte-lalerte.

Piloté par une vingtaine d’organisations internationales et/ou non-gouvernementales et mis en place dans une trentaine de pays, l’IPC est devenu l’outil le plus couramment utilisé pour mesurer l’insécurité alimentaire des populations, donc pour déterminer l’existence, ou non, d’une famine. C’est un modèle reposant sur le « consensus technique multipartite » basé sur la convergence des preuves. Les données qui servent à son élaboration sont le plus souvent issues des enquêtes de sécurité alimentaire du Programme alimentaire mondial (PAM) et des enquêtes SMART (Standardized Monitoring and Assessment of Relief and Transitions/Surveillance)Initiée en 2002 et communément utilisée par les ONG, les organisations internationales et les États, la méthode d’enquête SMART (Standardized Monitoring and Assessment of Relief and Transitions) intègre le statut nutritionnel et les données de mortalité pour évaluer l’ampleur et la sévérité d’une crise nutritionnelle.destinées à évaluer mortalité et situation nutritionnelle au sein d’une population donnée.

La famine est le niveau le plus critique de l’IPC, qui distingue cinq degrés de sévérité, par région, par zone ou par groupe de populationhttps://fsnau.org/ipc: 1) sécurité alimentaire générale, 2) insécurité alimentaire modérée, 3) crise alimentaire aiguë avec précarité des moyens d’existence, 4) urgence humanitaire, et 5) situation de famine/catastrophe humanitaire. Selon cette classification, il y a famine lorsque : (1) au moins 20 % des ménages sont confrontés à des pénuries alimentaires sévères et possèdent une capacité limitée pour y faire face, (2) la prévalence de la malnutrition aiguë globale excède 30 % et (3) le taux brut de mortalité est supérieur à 2 décès pour 10 000 personnes par jour. De manière synthétique, la famine est définie par « des niveaux d’inanition, de décès, de dénuement et de malnutrition aiguë critiques manifestes »https://www.ipcinfo.org/fileadmin/user_upload/ipcinfo/docs/IPC_FamineFactsheet_French.pdfou qui risquent de le devenir. En outre, dès la phase 3, une population est considérée comme étant en « crise alimentaire », ce qui signifie qu’elle doit mettre en place des mesures d’adaptation pour survivre (vente de cheptel ou de terres, déplacements, etc.)Notons que le seuil de 2 décès pour 10 000 personnes et par jour, est très discutable : il correspond à une doublement du seuil d’urgence standard qui lui-même ne tient pas compte de la baisse de la mortalité observée dans l’ensemble du monde au cours des 30 dernières années.(voir Fabrice Weissman, Mortalité : révisons les seuils d’alerte, 25 juin 2018, URL : https://msf-crash.org/fr/blog/medecine-et-sante-publique/mortalite-revisons-les-seuils-dalerte.. C’est également à partir de la phase 3 que l’outil, dont le but est d’éviter la survenue des famines, est utilisé pour déclencher des opérations de secours. Ce n’est pas l’IPC qui collecte les données, pas lui non plus qui déclare une famine. Ce sont les parties prenantes concernées au niveau du pays qui le font, c’est-à-dire les analystes travaillant pour les États concernés, les ONG, les agences des Nations unies, les partenaires techniques comme le mécanisme d’analyse de la sécurité alimentaire, FewsnetFEWS NET (Famine Early Warning Systems Network) est un site web d'information et d'analyse sur l'insécurité alimentaire créé en 1985 par l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) et le Département d'État américain, à la suite des famines qui ont frappé l'Afrique de l'Est et l'Afrique de l’Ouest. (voir https://fews.net/). En cas de suspicion de famine, une étape supplémentaire est franchie : le comité d'examen de la famine de l'IPC est sollicité. Néanmoins, dans la plupart des cas, au nom du principe de souveraineté des États, c’est le gouvernement du pays concerné qui pilote le dispositif, ce qui n’est évidemment pas sans poser des problèmes, notamment dans les pays en conflit. Car on le pressent rapidement, l’élaboration de ces indicateurs est complexe et fragile : s’il est bien possible de mesurer la famine, cela se révèle toutefois particulièrement compliqué, notamment en temps de guerre. Ainsi les calculs de mortalité supposent-ils la disponibilité de données démographiques de base qui font généralement défaut dans de nombreux pays. L’extrapolation de résultats recueillis à certains moments et en certains lieux est elle-même hasardeuse. Anticiper, comme cela est parfois le cas, l’extension d’une famine en opérant une généralisation à partir de foyers localisés, comme on le ferait « pour la progression d’une maladie contagieuse »https://msf-crash.org/fr/guerre-et-humanitaire/famine-en-somalie-lalerte-lalerteest tout aussi discutable. En outre, quelle que soit leur qualité, les indicateurs peuvent masquer l’écart entre les conclusions auxquels ils aboutissent et la perception des populations qui vivent ces situations. De surcroit, chacun des trois éléments constitutifs d'une situation de famine est une fraction (nombre de personnes affectées/population concernée) dont chacun des termes est entaché de fortes incertitudeshttps://msf-crash.org/fr/dossiers/famines-enjeux-politiques-et-reponses-operationnelles.

Aussi les ambitions scientifiques de l’IPC n’échappent-elles pas aux luttes destinées à influencer les chiffres, à bloquer ou au contraire encourager la diffusion des conclusions des enquêtes sur lesquelles se fonde la détermination de ses phases (de la part des gouvernements, des bailleurs, des organisations de secours elles-mêmes). Du fait des pressions sur les évaluateurs chargés de de la collecte, de l’intimidation à laquelle ils peuvent être exposés, de la pauvreté des données disponibles en matière de population et de mortalité, des déplacements de population, des problèmes d’accès, de délais parfois rédhibitoires entre les temps de la collecte, de l’analyse et de la diffusion, le consensus est, bien souvent, le résultat de compromis douteux. L’anthropologue et ancien praticien humanitaire François Enten décrit ainsi comment certains analystes et bailleurs travaillent avec deux séries de chiffres, les uns publics et officiels, les autres, privés, mais produits à partir des données « véritables »https://www.manchesterhive.com/view/journals/jha/5/1/article-p37.xml. Pour Daniel Maxwell et Peter Hailey, chercheurs spécialistes en sécurité alimentaire, « les données disponibles suggèrent que les chiffres sont souvent gonflés lorsqu'il s'agit d'allouer des ressources, mais qu'ils peuvent être diminués, du moins pour certaines catégories, notamment les populations de la phase 5 de l'IPC »https://www.manchesterhive.com/view/journals/jha/3/1/article-p16.xml. En raison des problèmes politiques posés aux gouvernements et agences internationales par une déclaration de famine, une modalité de négociation consiste à placer une grande partie de la population en phase 4, mais aucune en phase 5. Car les États sont souvent très réticents à utiliser le mot « famine », synonyme d’impéritie gouvernementale (au mieux), ou de crimes (au pire). C’est d’autant plus le cas que la famine – ainsi que son utilisation politique – a pu, historiquement, être la cause de changements de régime, aggravant des crises politiques et sociales existantes. Cela est vrai dès la famine de 1630-31 en Chine qui contribua à la chute de la dynastie Ming, ou pour la grande famine éthiopienne des années 1970 qui provoqua l’effondrement du régime de l’Empereur Haïlé Sélassié. Cet enjeu politique était également perceptible dans la manière dont l’État d’Israël, des années durant et bien avant sa réponse meurtrière aux attaques du Hamas du 7 octobre, entendait soumettre les Palestiniens à l’amaigrissement mais pas à la famine : « C'est comme un rendez-vous chez le diététicien. Les Palestiniens vont maigrir comme il faut mais ils ne mourront pas », expliquait ainsi un conseiller du Premier ministre Ehud Olmert en 2006. « Il n'y aura pas de famine en Palestine, il n'y aura pas de famine en Palestine, Israël ne laissera pas faire », indiquaient pour leur part au début des années 2000 des officiers du COGAT, l’organisme d’administration militaire israélien en charge de la supervision des civils dans les Territoires palestiniens occupéshttps://msf-crash.org/fr/blog/guerre-et-humanitaire/gaza-vivre-et-laisser-maigrir, renforçant cette idée qu’il est un seuil au-delà duquel la malnutrition n'est plus socialement ni politiquement acceptable.

Les usages politiques et communicationnels de la famine

Si le pouvoir politique des famines est si grand, c’est qu’elles sont le résultat de la combinaison de facteurs conjoncturels et de facteurs structurels. De nombreuses études ont démontré que la survenue d’une famine n’est pas le résultat d’une pénurie alimentaire mais de problèmes politiques et sociaux, ou de politiques volontairement discriminatoires, qui affectent la distribution et le partage des denrées alimentaires existantes. Les situations de famine révèlent les faiblesses et échecs des systèmes de solidarité nationalehttps://dictionnaire-droit-humanitaire.org/content/article/2/famine/. Le travail d’Amartya Senhttps://academic.oup.com/book/32827 a également montré que la nature non démocratique d’un régime politique, les inégalités d’accès à la nourriture ainsi que l’existence d’un conflit, étaient des facteurs favorisant la survenue d’une situation de famine, voire son utilisation comme arme de guerre.

Pour leur part, les bailleurs de fonds peuvent être eux-mêmes très réticents à utiliser le langage de la famine, celle-ci pouvant être lue comme le signe d’un échec des politiques de coopération et d’aide au développement ou illustrer les conséquences des restrictions imposées dans le cadre de régimes de sanctions (on peut penser ici à l’embargo contre l’Irak dans les années 1990, à la politique d’assèchement à l’encontre des zones rebelles en Angola au tournant des années 2000, ou plus récemment aux politiques anti-terroristeshttps://www.manchesterhive.com/view/journals/jha/3/1/article-p16.xml). Au contraire, pour les acteurs humanitaires, parler de famine peut être l’occasion de mobiliser médias et bailleurs de fonds pour multiplier les chances de pouvoir agir et intervenir. Il est également arrivé que des gouvernements considèrent ce type de situations comme une aubaine, comme ce fut le cas en l’an 2000 pour le gouvernement éthiopien face à la recrudescence des poches de malnutrition dans l’État de l’Ogaden en Éthiopie. Fabrice Weissman a documenté la manière dont l’État fédéral était ainsi « parvenu à imputer à la communauté internationale le coût socio-économique de ses décisions politiques et « externaliser » le financement de son appareil de domination »https://msf-crash.org/sites/default/files/2017-09/fabrice-weissman-a-qui-sadresse-laide-alimentaire-urgence.pdf.

Parce que « la famine garde son pouvoir de marquer les esprits »Selon les mots de Daniel Maxwell et Peter Hailey (« Famine retains the power to shock”), https://www.manchesterhive.com/view/journals/jha/3/1/article-p16.xml, les groupes politiques, les organisations d’aide, les médias trouvent ainsi des intérêts divers à en faire un usage politique. Comme le résume François Enten, « Le spectre des famines peut ainsi être invoqué par les politiciens ou les acteurs de l'aide pour raviver l'inertie de l'opinion publique et de la communauté internationale, en faisant basculer la situation dans un registre émotionnel en partie alimenté par la mémoire visuelle des crises passées »https://www.manchesterhive.com/view/journals/jha/5/1/article-p37.xml.

Le coup d’État au Niger ayant provoqué en 2010 le renversement du président Tandja illustre lui aussi l’enjeu que la situation alimentaire des populations pouvait représenter pour les pouvoirs. Dans sa contribution au livre Niger 2005 : Une catastrophe si naturelle, le politiste Mamoudou Gazibo, analysant l’espace politique lors de la crise alimentaire dans le pays, rappelait que « qualifier les problèmes, c’est aussi imposer le sens à leur donner, notamment leurs causes et les responsabilités politiques éventuelles à engager ». Au cours de l’été 2005, alors que « les images insoutenables d’enfants affamés et l’urgence de l’aide » apparaissaient dans la presse internationale, « au plan interne, le débat s’est bipolarisé entre l’argument du président Mamadou Tandja selon lequel le Niger était confronté non pas à une famine, mais à une crise alimentaire, et [la version] de son Premier ministre parlant plus volontiers de famine, et en cela, relayé par l’opposition et la société civile. » Pour le président Tandja, la crise était avant tout le fait d’un « léger déficit vivrier » lié à la situation particulière d’un pays sahélien et régulièrement sous la menace des aléas climatiques » ; pour d’autres, notamment au sein de l’opposition et de la presse privée, elle était « aussi le produit de dysfonctionnements politiques internes et [reflétait] l’état des institutions politiques et de la démocratie dans le pays ». Mamoudou Gazibo ajoutait que « la convergence d’un faisceau de phénomènes comme la mémoire historique – la famine de 1974 et le coup d’État qu’elle a permis de justifier –, la dimension symbolique – la famine est révélatrice de la malchance du chef retombant sur ses concitoyens – et la variable personnelle – le président Tandja était l’un des instigateurs du coup d’État de 1974 – explique l’acharnement des uns et des autres à imposer leur interprétation du phénomène »https://msf-crash.org/fr/publications/catastrophes-naturelles/niger-2005-une-catastrophe-si-naturelle-0.

La situation de l’Etat régional du Tigré en Éthiopie, confronté à une guerre meurtrière et des violences génocidaires à partir de la fin de l’année 2020, incarne une des situations de controverses les plus récentes autour de cet enjeu de qualification. Fin décembre 2023, confrontée à la multiplication des décès dans la province, à l’importance de la sous-alimentation et à l’occupation des terres par des milices favorables à Addis-Abeba, l’administration tigréenne déclarait l’état de famine. Le président de la région alla jusqu’à dresser un parallèle avec la famine de 1985, appelant à l’aide autant la « communauté internationale » que les autorités fédérales, accusées d’abandonner volontairement les Tigréens à leur sorthttps://www.lemonde.fr/afrique/article/2024/03/06/en-ethiopie-la-famine-au-tigre-une-bataille-politique_6220478_3212.html. Celles-ci répliquèrent en dénonçant la politisation de la crisehttps://www.france24.com/en/africa/20231230-tigray-authorities-warn-of-looming-famine-in-ethiopia-s-war-scarred-north. Dès 2021, l’IPC avait placé la région du Tigray en phase 5, concluant que 350 000 personnes y étaient en situation de catastrophehttps://www.ipcinfo.org/ipc-country-analysis/details-map/en/c/1154897/?iso3=ETH.

Quelques années auparavant, en mai 2018, le Conseil de sécurité des Nations unies avait adopté une résolution (2417) condamnant l’utilisation de la famine comme méthode de guerrehttps://press.un.org/fr/2018/cs13354.doc.htm. Or ce vote était le produit direct des alertes émises par les organisations humanitaires – dont le Coordonnateur des secours d'urgence des Nations unies – concernant les populations de quatre pays (Nigéria, Soudan du Sud, Yémen et Somalie, pour un total de 20 millions de personnes) faisant simultanément face à un risque de faminehttps://press.un.org/en/2017/sc12748.doc.htm. Ces chiffres, sur lesquels certains médias et organisations internationales se sont appuyés, reposaient principalement sur des extrapolations à partir de poches de famines documentées. Ces alertes à la famine amenèrent néanmoins le Congrès des États-Unis à allouer une enveloppe d’aide supplémentaire de 990 millions de dollars, ce qui n’était pas chose acquise sous la présidence de Donald Trump. Dans leur travail d’analyse de six situations de crises survenues dans les années 2010 (Yémen, Nigéria, Sud Soudan, Somalie, Éthiopie, Kenya), Daniel Maxwell et Peter Hailey ont constaté que le dispositifhttps://www.manchesterhive.com/view/journals/jha/3/1/article-p16.xml, en raison de contraintes affectant la collecte de données autant que des pressions pesant sur leur analyse, était dans l’impossibilité de fournir une information de qualité, laissant place à toutes les distorsions.

C’est cette même logique qui avait conduit certaines organisations de secours à multiplier les déclarations alarmistes – voire fantaisistes – sur la situation nutritionnelle au Yémen à la fin des années 2010. Alors qu’une partie de la population, dans le contexte de la guerre opposant Houthis et coalition armée conduite par l’Arabie saoudite, subissait les conséquences d’une limitation des importations, du contrôle sur les secours par les Houthis et d’une production agricole insuffisante, les alertes faisaient fi des données concernant la situation alimentaire et nutritionnelle de la population, données dont la médiocrité était par ailleurs indiscutable. La stratégie de plaidoyer destinée à accroitre l’attention de la « communauté internationale » sur la situation du pays, à augmenter les fonds disponibles, voire à accélérer la conclusion d’une trêve ou d’un cessez-le-feu, semblait justifier toutes les exagérations. L’exemple yéménite illustre le fait que, comme le suggérait François Enten, les déclarations d’alerte sont le résultat de deux dimensions : une dimension technique, mais également une dimension de communication, qui autant que la première repose sur l’expertise des acteurs qui la déploienthttps://www.manchesterhive.com/view/journals/jha/5/1/article-p37.xml.

En réalité, médias et organisations de secours partagent l’idée que l’émotion est un facteur important dans les stratégies d’alerte précoce ; les discours sensationnalistes (« un enfant meurt toutes les dix minutes »), les chiffres vertigineux (« 85 000 enfants sont morts de faim »), les superlatifs (« la pire crise humanitaire des temps modernes »), les photos d’enfants émaciés censées résumer la situation de la population en général, se succèdent pour provoquer des réponses internationales. Dans ces conditions, l’IPC se révèle n’être plus qu’un élément ténu de la construction de la crise.

À l’heure où ces lignes sont écrites, c’est dans la bande de Gaza que se joue un des derniers épisodes d’utilisation politique – et judiciaire – de la qualification de famine. Le 28 mars 2024, les juges de la Cour internationale de justice (CIJ), observaient que « les Palestiniens de Gaza ne font plus seulement face à un risque de famine, mais que la famine s’installe »https://www.manchesterhive.com/view/journals/jha/5/1/article-p37.xml. Leur décision https://www.icj-cij.org/sites/default/files/case-related/192/192-20240328-ord-01-00-fr.pdf, qui faisait suite à une requête de l’Afrique du Sud mentionnant « une famine génocidaire », appelait Israël « conformément aux obligations lui incombant au titre de la convention sur le génocide, et au vu de la dégradation des conditions de vie auxquelles sont soumis les Palestiniens de Gaza, en particulier de la propagation de la famine et de l’inanition », à assurer la fourniture des services de bases et de l’aide humanitaire. En l’espèce, l’IPC confirmait la catastrophe, plaçant l’intégralité de la bande de Gaza entre les phases 4 et 5https://www.ipcinfo.org/fileadmin/user_upload/ipcinfo/docs/IPC_Gaza_Strip_Acute_Food_Insecurity_Feb_July2024_Special_Brief.pdfpour la période de mars à juillet 2024.

Le point de vue de ceux qui subissent

Si les controverses autour des famines font ainsi constamment appel à leur double dimension politique et technique, une troisième dimension est convoquée par le chercheur Alex de Waal. Pour ce spécialiste des famines et du Soudan, il faut précisément prendre ses distances avec les aspects techniques et les initiatives de plaidoyer des agences pour se pencher sur le ressenti des personnes qui vivent des épisodes de famine et qui cohabitent avec la mémoire de ceux du passé. De Waal fait ainsi de la famine un élément de la mémoire sociale des communautéshttps://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01436597.2023.2219609. Convoquant la mémoire des Darfouris, il établit une distinction entre la faim chronique, les épisodes de malnutrition, d’une part et les famines qui déciment les communautés, d’autre part. Dans de nombreuses sociétés agraires, ces dernières, nous dit-il, portent des noms. Elles sont ces phénomènes qui « éviscèrent » les moyens de subsistance, qui brisent les liens sociaux et perturbent les paysages. C’est alors de la perte d’un mode de vie qu’il s’agit. Regrettant le peu d’attention portée à la manière dont ceux-là mêmes qui subissent ces épisodes destructeurs les décrivent, les qualifient et les traversent, il nous rappelle ainsi l’importance de saisir, au-delà des chiffres, les dimensions sociales de la famine.