La déconfliction : un régime de protection efficace ?

Alors que la déconfliction s’est imposée comme un outil central des relations civilo-militaires dans les zones de conflit, cette notion issue du vocabulaire militaire soulève des interrogations profondes sur son efficacité réelle. Michaël Neuman explore les origines, les usages et les ambiguïtés de ces mécanismes censés protéger les humanitaires, tout en exposant les limites d’une approche qui risque de substituer un dispositif contractuel à des garanties juridiques fondamentales.

« Deconfliction is how friendly forces keep out of each other's way », John R. BoltonIn « Deconfliction », Merriam-Webster Dictionary https://www.merriam-webster.com/dictionary/deconfliction( https://www.merriam-webster.com/dictionary/deconfliction)

Débordement humanitaire d’une notion militaire

Couramment utilisé dans le jargon humanitaire depuis le début des années 2010 pour désigner des dispositifs pratiques de coordination entre acteurs humanitaires et acteurs militaires visant à permettre l'acheminement de l'aide humanitaire sur le long terme, le mot « déconfliction » est d’origine purement militaire : sa première occurrence identifiée par le Oxford English Dictionary date de 1975, dans le journal Aviation Week and Space Technologyhttps://www.csmonitor.com/The-Culture/Verbal-Energy/2015/1022/Feeling-conflicted-about-deconfliction (Cette traduction, ainsi que celles qui suivent sont de l’auteur). La déconfliction y est définie comme la réduction, par une armée, du « risque de collision dans une situation de combat, dans l’espace aérien, en séparant les trajectoires de vol de ses propres aéronefs ou armes aéroportées », l’objectif étant donc de prévenir les ‘tirs amis’ – ou au moins les tirs de ceux qui ne sont pas ennemis. Il a pu être qualifié de « buzzword du moment » par la BBC en 2015 à l’occasion du conflit syrien et en référence à la présence dans le ciel syrien d’avions syriens, russes et américainshttps://www.bbc.com/news/world-34454194. Nous ne trouvons pas d’occurrence du mot dans le vocabulaire humanitaire avant 2008, dans le UN Civil-Military Coordination Officier Field Handbook Version 1.0https://www.refworld.org/reference/manuals/ocha/2008/en/55303, mais il ne s’agissait alors que de rendre compréhensible un terme d’usage courant dans les milieux militaires et d’assurer que les armées transmettront aux organisations civiles de secours les informations nécessaires à la conduite des opérations de ces dernières.

C’est en 2011 que la notion fait véritablement son apparition dans la littérature grise humanitaire, notamment avec le rapport To stay and deliver : Good practice for humanitarians in complex security environments de l’Office des Nations unies chargé des affaires humanitaires (OCHA). Le terme est cette fois défini comme « l'échange d'informations et de conseils de planification entre les acteurs humanitaires et les acteurs militaires afin de prévenir ou de résoudre les conflits entre les deux ensembles d'objectifs, d'éliminer les obstacles à l'action humanitaire et d'éviter les risques pour le personnel humanitaire. Cela peut inclure la négociation de pauses militaires, de cessations temporaires des hostilités ou de cessez-le-feu, ou de couloirs de sécurité pour l'acheminement de l'aide »https://reliefweb.int/report/world/stay-and-deliver-good-practice-humanitarians-complex-security-environments-enar. Le document note également que la « déconfliction » est en réalité pratiquée à chaque épisode de coordination entre civils et militaires, citant des exemples au Pakistan et dans les Territoires palestiniens, y compris lorsque le terme n’est pas employé. De fait, il s’agit de faire en sorte que les militaires respectent leurs engagements vis-à-vis des acteurs de secours avec lesquels ils cohabitent sur le champ de bataille en prenant les mesures de précaution nécessaires durant leurs opérations, en plus d’appliquer les principes de distinction et de proportionnalité, sur lesquels s’appuie le droit international humanitaire (DIH)https://www.icrc.org/fre/assets/files/other/icrc-001-0904.pdf. C’est également en 2011, à l’occasion du conflit en Libye, que le terme fait l’objet d’une mise en pratique concrète. Un porte-parole de l’OTAN explique à cette occasion que ses membres « déconflictent » et s’assurent « que tous les vols et les navires qui arrivent en Libye peuvent exercer leur assistance humanitaire en toute sécurité »https://www.nato.int/cps/en/natolive/opinions_72825.htm.

Il est intéressant de noter que l’armée française rejette le terme, auquel elle préfère celui de « coordination »https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000042649361. Appliqué aux relations civilo-militaires, ce dernier terme, qui véhicule implicitement l’idée d’une certaine proximité, est sans doute moins facilement acceptable par les humanitaires, alors même qu’il est, selon nous, plus proche de la réalité. De façon également notable, « coordination » est aussi, depuis les années 1990, le terme utilisé par les autorités israéliennes pour désigner l’organisation des mouvements des humanitaires (par le Cogat ou « Bureau de coordination des activités gouvernementales dans les territoires palestiniens).

À la suite de l'intervention de l'OTAN en Libye en 2011, les Nations unies ont tenté d'établir un mécanisme plus organisé et formel, appelé génériquement « Humanitarian notification systems for deconfliction », ou HNS4D. Ayant pris son essor dans la foulée des bombardements de structures médicales en Syrie et au Yémen, il apparait aujourd’hui inséparable de la conduite des conflits contemporains, au cours desquels le principe de distinction est largement mis à mal.

La déconfliction en pratique

Concrètement, le terme « déconfliction » désigne des mécanismes spécifiques à chacun des contextes dans lequel il est invoqué. De manière générale, on doit distinguer la « notification » de la « déconfliction » en tant que telle. En réalité, il ne s’agit là de rien d’autre que de ce que le DIH désigne par « neutralisation », soit la reconnaissance du caractère non militaire de l’objet notifié (lieu, mouvement, personne). Comme l’expliquent des chercheurs de Brown University et du US Naval War College, « le processus de notification est mené par les organisations humanitaires qui fournissent des informations sur leur emplacement ou leurs activités, soit directement, soit par l'intermédiaire de tiers, à des acteurs militaires. Il y a ensuite le processus de déconfliction, qui est mené par les acteurs militaires qui intègrent les informations qu'ils reçoivent des humanitaires dans leurs activités de planification »https://watson.brown.edu/chrhs/files/chrhs/imce/research/2022%20HNS4D%20Research%20Paper%20-%20CHRHS%20%26%20HRP.pdf. (Notons que l’organisation norvégienne NRC estimait toutefois récemment que « du fait de la connotation militaire du terme ‘déconfliction’, le terme de ‘notification’ lui est aujourd’hui préféré par les acteurs humanitaires »https://www.nrc.no/globalassets/pdf/reports/protection-of-civilians-and-access/nrc-notifications-explainer.pdf.)

Au Yémen par exemple, OCHA a introduit à partir de 2015 (date du lancement de l’offensive saoudienne destinée à déloger les rebelles houthis du pouvoir), un mécanisme de déconfliction reposant sur la transmission des mouvements humanitaires et des emplacements statiques auprès de la coalition dirigée par l’Arabie saouditehttps://www.unocha.org/publications/report/yemen/deconfliction-mechanism-humanitarian-organisations-operating-yemen-mission-movements. En Ukraine, le mécanisme ne couvre que les mouvements humanitaires ; en Afghanistan, entre 2018 et l’arrivée des Talibans au pouvoir, les humanitaires soumettaient leurs informations à l’armée afghane par le biais d’un portail en ligne.

OCHA prend soin de noter que l'utilisation du mécanisme de déconfliction, qui est un acte volontaire et non obligatoire, ne constitue pas un accord juridiquement contraignant entre les parties concernées et ne garantit pas la sécurité du personnel, des installations ou des sites. En outre, indique l’agence onusienne, si le mécanisme vise effectivement à promouvoir « la sûreté et la sécurité des sites, des activités et du personnel humanitaires, il ne dispense pas les parties belligérantes du respect du droit international humanitaire ».

La déconfliction a été promue par le Conseil de sécurité des Nations unies dans le sillage de sa résolution 2286 sur la protection de la mission médicale en 2016, devenant une modalité ordinaire des relations civilo-militaires sur les terrains de conflit. OCHA a ainsi instauré plus d’une dizaine de mécanismes de déconfliction dans les contextes suivants : Libye (2011), Gaza (2013), Irak (2014), Syrie (2014), Yémen (2015), Ukraine (2015), Soudan du Sud (2017), Afghanistan (2018), Nigéria (2019), Mali (2020), Ukraine (2022). L'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) a pour sa part établi trois mécanismes de déconfliction, en Irak (2014), Syrie (2014) et Somalie (2017).

À Médecins sans frontières, si son usage public reste discret, le terme est en revanche omniprésent dans les documents internes dès lors que des discussions sont envisagées avec des acteurs armés dont on peut craindre des attaques sur des structures médicales soutenues par l’organisation. Il est en outre de plus en plus utilisé sous sa forme verbale « déconflicter ». « Il faut déconflicter », « nous n’avons pas encore déconflicté », entend-on ainsi souvent dans les réunions de travail, ce qui souligne l’ambiguïté de la notion : on ne sait plus ni ce qu’on « déconflicte », ni avec qui.

Les mécanismes de déconfliction sont régulièrement intégrés, indépendamment de ceux établis par les Nations unies, dans la conduite des opérations et des relations avec les parties au conflit. Ainsi au Yémen, les mouvements et emplacements géographiques des bureaux et des structures de soin soutenues par MSF ont été signalés à la coalition, comme le sont à l’armée israélienne aujourd’hui les mouvements des équipes MSF à Gaza. Au nom de l’impératif de sécurisation des personnes et des projets, la participation des organisations humanitaires à des mécanismes de déconfliction semble aujourd’hui incontournable – MSF ne faisant pas exception.

Un mécanisme, des questions

La systématisation de la mise en place de tels dispositifs pose de nombreuses questions.

En premier lieu, les sites dont les coordonnées GPS sont transmises aux belligérants sont censés être déjà protégés par le droit international humanitaire. Alors même que la déconfliction n’est pas censée s’y substituer, dans les faits, elle devient le mécanisme principal par lequel les organisations espèrent assurer la sécurisation des personnes et des projets. Or, avec la déconfliction, la charge de la preuve se trouve inversée : car il revient aux humanitaires de démontrer la nature humanitaire de leur activité, et non plus aux belligérants d’établir la légalité de leur frappe. Ainsi, les mécanismes de déconfliction tendent à remplacer des obligations générales du DIH par des obligations contractuelles plus limitées. Tout ce qui n’est pas notifié devient-il alors une cible légitime ?

D’autre part, la communication de coordonnées GPS a parfois fait l’objet d’un rejet très élevé par ceux-là mêmes qu’elle était censée protéger. Ce fut le cas en Syrie notamment, où de nombreux médecins ont expliqué qu’elle augmentait les dangers plutôt qu’elle ne les atténuait. Ainsi de ce médecin cité dans le New York Times :

Nous avons payé le prix en partageant les coordonnées GPS des structures médicales avec les Nations unies. Et ce que nous avons obtenu dernièrement, franchement, c'est davantage de bombardements […], des bombardements plus précis et plus destructeurs qu'auparavanthttps://www.nytimes.com/2019/12/29/world/middleeast/united-nations-syria-russia.html.

L’inquiétude de ces médecins est indissociable de la question du respect du DIH : que vaut celui-ci dès lors que les belligérants affichent le refus de toute distinction, revendiquent le rasage total d’une zone ou pointent spécifiquement du doigt les structures médicales comme des structures ennemies ?

Une troisième critique émise à l’encontre des mécanismes de déconfliction réside dans la difficulté pour les belligérants, en admettant qu’ils soient de bonne foi, à traiter le volume immense d’informations reçues - concernant la localisation des entrepôts, des cliniques, et les mouvements quotidiens par voie terrestre, aérienne, maritime… - à maintenir à jour en permanence. Un responsable saoudien faisait ainsi mention de la difficile prise en compte de plus de 64 000 sites dans le mécanisme de déconfliction au Yémenhttps://newhumanitarian.medium.com/what-is-humanitarian-deconfliction-cce0d672db3e. Les données transmises par les ONG sont d’autant plus difficiles à traiter qu’elles peuvent être truffées d’inexactitudes, insuffisamment mises à jour, ou que les interfaces de communication ne sont pas toujours claireshttps://gisf.ngo/blogs/when-security-risk-management-and-technology-collide-getting-humanitarian-notification-systems-right/.

Certains pensent malgré tout qu’il est possible de tirer parti du mécanisme. Jan Egeland, secrétaire général de Norwegian Refugee Council et ancien secrétaire général adjoint des Nations unies chargé de l’humanitaire (OCHA), a ainsi affirmé que la déconfliction « peut fonctionner s'il existe un mécanisme très fort, très bruyant, très fiable de suivi des enquêtes et axé sur la responsabilité, de sorte que les hommes qui ont le doigt sur la gâchette comprennent qu'il y aura des conséquences s'ils ne vérifient pas la liste ou s'ils visent même délibérément des lieux déconflictés »https://www.nytimes.com/2019/12/29/world/middleeast/united-nations-syria-russia.html. Il est peu de dire qu’empiriquement, l’hypothèse de Jan Egeland s’est jusqu’à présent fort peu vérifiée.

D’autres se font les avocats de la déconfliction par conviction que la technologie peut être la solution aux problèmes de sécurité et de respect des structures et équipes humanitaires. Quelques semaines après la mort à Gaza de sept membres de l’ONG World Central Kitchen, tués par des obus israéliens le 1^er avril 2024, deux chercheurs du Modern War Institute de West Point soulignaient que la catastrophe aurait pu être évitée en usant d’une technologie plus fiable, destinée à réduire le risque d’erreurs, et qui rendrait le mécanisme de déconfliction plus efficacehttps://mwi.westpoint.edu/could-emerging-technologies-have-helped-to-avoid-the-tragic-killing-of-humanitarian-workers-in-gaza/. Encore faudrait-il pour cela que les frappes soient réellement des erreurs.

En réalité, il est impossible de conclure quant à la question de savoir si les mécanismes de déconfliction accroissent les risques ou les diminuent. Ils sont en tout état de cause devenus incontournables. Alors même qu’ils ne préservent ni des erreurs, ni a fortiori des tirs intentionnels, il semble qu’ils ne peuvent se montrer efficaces que lorsque le rapport de force est favorable aux organisations de secours et que le coût politique d’une attaque à l’encontre des équipes et des structures humanitaires est élevé. Il n’a ainsi d’intérêt que pour les belligérants décidés à respecter la distinction entre cibles légitimes et les autres. À trop recourir au registre de la déconfliction, le risque est grand que les humanitaires s’intoxiquent avec l’idée qu’un mécanisme de coordination bureaucratique puisse leur permettre de faire l’économie de la politique.