Croissance et inquiétudes des organisations humanitaires

Ce texte est une version augmentée du papier paru dans L’Etat du monde 2015, Nouvelles guerres (sous la direction de B. Badie et D. Vidal, Editions La Découverte) sous le titre « Quelle place pour les organisations humanitaires en situation de conflit ? ». 

Alors que le système de l’aide est en pleine expansion, les acteurs humanitaires déplorent une incapacité croissante à porter secours aux victimes des conflits armés, notamment du fait de l’insécurité. Ce discours pessimiste résiste mal à l’examen des faits.

Un secteur en pleine expansion

L’explosion des financements

Selon l’organisation Development Initiatives, 17,9 milliards de dollars ont été mobilisés dans le monde en 2012 au profit de « l’aide humanitaire internationale »DI/GHA, Global Humanitarian Assistance Report 2013, Development Initiatives, London, 2013, p. 5 – définie comme l’aide d’urgence distribuée aux victimes de guerres et de catastrophes naturelles par les agences des Nations unies, les organisations non gouvernementales (ONG), le mouvement Croix Rouge et, le cas échéant, les gouvernements récipiendaires. L’essentiel des fonds (80%) a été consacré au financement de distributions alimentaires, de secours matériels et de services de base (santé, abris, eau et assainissement, etc.), le reste étant alloué à des activités de « protection », « reconstruction », « réduction des risques »Ibid idem, p. 51.

Les deux tiers des financements recensés proviennent des gouvernements de l’OCDE, États-Unis et Union européenne en tête. En valeur constante, l’aide d’urgence des pays occidentaux a en effet quintuplé depuis la fin de la Guerre froide. Passée de moins de 3% à plus de 10% de l’aide publique au développement, elle dépasse désormais les 11 milliards de dollars par an Ibid idem, p. 26 et DI/GHA, Global Humanitarian Assistance Report 2003, Development Initiatives, London, 2003, p. 14.. En 2012, 1,4 milliard de dollars ont également été mobilisés par les États du Golfe, la Turquie et les pays émergents, dont la contribution récente au financement de l’aide humanitaire internationale augmente depuis dix ansDI/GHA, Global Humanitarian Assistance Report 2013, Development Initiatives, London, 2013, p. 26. Plus difficilement quantifiables, les dons récoltés auprès des particuliers, des entreprises ou des fondations ont également connu une croissance très importante depuis les années 1970-1980. Représentant un quart environ des fonds mobilisés pour l’aide humanitaire, les donations privées s’élevaient à 5 milliards de dollars au minimum en 2012Idem.. A ce jour, la crise économique consécutive au krach de 2008 n’a pas eu d’impact sur la collecte de dons privés et publics, même si ces derniers marquent des signes d’essoufflement au niveau de l’Union européenne« €480m EU funding gap threatens vital humanitarian aid projects », The Guardian, Wednesday 19 March 2014..

Le développement des acteurs

L’accroissement des fonds humanitaires a bénéficié en premier lieu aux agences opérationnelles des Nations unies – telles que le Programme alimentaire mondial (PAM), le Haut Commissariat des Nations unies aux réfugiés (HCR) ou le Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF). Dépendant presqu’entièrement des contributions des États, ces agences ont reçu plus de 50% des financements publics internationaux

Idem, pp. 5, 30.. En l’espace d’une vingtaine d’année, le budget « opérations d’urgence » du PAM a été multiplié par six, passant de 500 millions de dollars à la fin des années 1980 à plus de 3 milliards de dollars au début des années 2010 en valeur constanteWFP Executive Board, Annual Performance Report.. Ses effectifs ont presque décuplé, d’environ 1 500 employés permanents en 1995 à 13 000 en 2012. Au total, les agences des Nations unies employaient plus de 85 700 personnes sur les terrains de crise en 2010, soit deux fois plus qu’en 1997Taylor, G. et al, The State of the Humanitarian System 2012 Edition, ALNAP, 2012, p. 32..

Les organisations non gouvernementales sont les autres grands bénéficiaires de la manne humanitaire internationale. Une part croissante des financements alloués aux agences des Nations unies leur est redistribuée sous forme de contrat de sous-traitance. En 2008, le HCR affirmait, par exemple, avoir réalisé 25% de ses dépenses opérationnelles par le biais de 636 ONG dont 162 ONG internationales« UNHCR - Non-Governmental Organizations ».. De plus, les ONG sont devenues les destinataires directes du quart des fonds publics humanitaires et reçoivent plus de 80% des dons récoltés auprès des particuliers d’après Development InitiativesDI/GHA, Global Humanitarian Assistance Report 2013, Development Initiatives, London, 2013, p. 30 & 63..

Le nombre et la taille des ONG se sont accrus en conséquence. En 2012, le Bureau de coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA) recensait plus de 3 200 ONG humanitaires, locales et internationales, dont 144 ONG internationales disposant d’un budget annuel supérieur à 10 millions de dollarsOCHA, World Humanitarian Data and Trends, New York, 2013, p. 11.. Employant au moins 141 400 personnes sur le terrain en 2010, le secteur non gouvernemental est dominé par quelques grosses confédérations d’ONG basées en Europe et aux États-Unis. En 2009, cinq d’entre elles (Médecins Sans Frontières, Catholic Relief International, Oxfam International, Save the Children alliance et World Vision International) totalisaient 38% des dépenses réalisées par le secteurTaylor, G. et al, The State of the Humanitarian System 2012 Edition, ALNAP, 2012, p. 29.. En moyenne le financement des ONG humanitaires est assuré à 43% par les États et les organisations multilatéralesDI/GHA, Private Funding, An Emerging Trend in Humanitarian Donorship, Development Initiatives, London, 2012, p. 6.. Certaines ONG, comme Norwegian People Aid ou Danish Refugee Council, dépendent financièrement à plus de 98% des pouvoirs publics, d’autres à moins de 10% comme Médecins Sans Frontières, dont le budget atteignait 1,2 milliard de dollars en 2012.

Comparé aux autres acteurs de l’aide humanitaire, le mouvement Croix-Rouge a moins profité de la croissance des fonds d’urgence. Le nombre de délégués déployés par le CICR a certes été multiplié par vingt entre 1950 et 1993, année où il dépasse pour la première fois de son histoire le millierArnaud DANDOY et al. (2013) “Humanitarian workers in peril? Deconstructing the myth of the new and growing threat to humanitarian workers”, Global Crime, 2013, 14:4, 341-358.. Depuis, il se maintient grosso modo à ce niveau, le CICR recensant 1 150 expatriés sur le terrain en 2012 et 10 000 employés nationaux. En proie à des difficultés financières depuis la fin des années 1990, le CICR a stabilisé ses dépenses opérationnelles autour de 1 milliard de dollars par an en valeur constanteRapports annuels du CICR. Cf. aussi, « En difficulté financière, le CICR pourrait délocaliser des bureaux genevois », RTS, 7 septembre 2013 et « Défis financiers : la réponse du CICR. Interview avec Yves Daccord, directeur général du CICR », ICRC.org, 27 avril 2011..

L’expansion et l’amélioration technique des secours humanitaires

La croissance financière et institutionnelle du secteur de l’aide s’est accompagnée d’une expansion des opérations de secours, en particulier dans les zones de conflit où se concentrent les trois quarts des financements. En quinze ans, le nombre de personnes assistées par les agences de l’ONU et leurs ONG partenaires a presque doublé. Oscillant entre 30 et 40 millions de personnes dans les années 2000, il dépasse régulièrement les 60 millions de personnes à partir des années 2010 selon OCHAOCHA, World Humanitarian Data and Trends, New York, 2013, p. 2.. Qui plus est, l’aide humanitaire se déploie aujourd’hui à l’intérieur des zones de conflit, et plus seulement à leur périphérie, dans les camps de réfugiés, où se concentrait l’essentiel des secours pendant la Guerre froide.

La valeur moyenne de l’assistance distribuée par personne déplacée ou réfugiée a quant à elle triplé, passant (en valeur constante) de moins de 100 dollars par personne et par an en 1990 à plus de 300 dollars en 2006Human Security Report Project, Human Security Report 2009/2010: The Causes of Peace and The Shrinking Costs of War, Uppsala University, 2010, p. 118.. Très inégale selon les crises, la qualité technique des secours a néanmoins connu des améliorations significatives, en particulier dans le domaine de l’aide alimentaire (qualité nutritionnelle des denrées, capacités logistiques du PAM), du traitement de la malnutrition (développement et usage à large échelle d’aliments thérapeutiques prêts à l’emploi), de la lutte contre les épidémies et les maladies infectieuses, de la chirurgie et de la médecine d’urgence. En revanche, d’autres secteurs, tels que la fourniture d’abris ou l’approvisionnement en eau, reposent principalement sur des technologies datant des années 1980Cf. notamment Jean-Hervé BRADOL et al., L’eau humanitaire est-elle potable ?, Cahiers du Crash, MSF, Paris, 2011..

Selon l’université d’Uppsala, l’expansion des opérations humanitaires est l’une des raisons du déclin de la mortalité indirecte liée aux conflits (du fait de malnutrition ou de maladies)Human Security Report Project, Human Security Report 2009/2010: The Causes of Peace and The Shrinking Costs of War, Uppsala University, 2010, pp. 110-122.. Les enquêtes de santé nationale menées à échéances régulières à travers le monde par l’administration américaine, l’UNICEF et l’Organisation mondiale de la santé (OMS) montrent en effet une diminution des taux de mortalité chez les enfants de moins de

cinq ans dans tous les pays ayant connu des guerres entre 1970 et 2008, sauf dans huit pays (Mozambique, RDC, Rwanda, Soudan, Ouganda, Zimbabwe, Vietnam, Russie).

Les organisations humanitaires victimes de la brutalité des nouveaux conflits et de la politisation de l’action humanitaire ?

Sentiments d’insécurité

Bien que les moyens financiers et humains des organisations humanitaires se soient accrus de manière considérable, de même que la qualité de l’assistance et le nombre de personnes secourues, la grande majorité des acteurs de l’aide fait état d’un « rétrécissement de l’espace humanitaire ». « Le principal problème aujourd’hui est celui de l’accès aux victimes : les autorités ou les factions s’opposent à l’action humanitaire, témoin gênant de leurs exactions, et l’insécurité rend l’intervention de plus en plus périlleuse » déplorait par exemple MSF dès 1992« Populations en danger. Les propositions de MSF », Messages, no 55, décembre 1992.. Ce discours s’est durci au cours des années 2000, notamment après les attentats meurtriers contre le siège des Nations unies et celui du CICR à Bagdad en 2003, considérés comme emblématiques d’une augmentation sans précédent des attaques délibérées à l’encontre des travailleurs humanitaires.

Avec la fin de la Guerre froide, les conflits seraient devenus plus violents expliquent la plupart des organismes d’aide, très influencés par le discours sur les « nouvelles guerres » popularisé par Mary Kaldor et Paul Collier dans les années 1990Sur ce discours et sa critique, cf. Roland MARCHAL, Christine MESSIANT, « Les guerres civiles à l'ère de la globalisation », Critique internationale 1/ 2003 (no 18), p. 91-112.. Privées du cadre idéologique et stratégique de l’affrontement Est-Ouest, les guerres n’obéiraient plus qu’à des logiques de ressentiment ethnique ou religieux et de prédation économique. Leur particularité serait de cibler en priorité les populations civiles et ceux qui leur viennent en aide. « La part des victimes civiles dans les conflits a grimpé de 5% au tournant du vingtième siècle à plus de 90% dans les guerres des années 1990 (…). Même les activités humanitaires qui autrefois étaient à l’abri des attaques sont désormais traitées comme des objectifs militaires légitimes » affirme par exemple l’UNICEF dans un rapport de 1996 abondamment cité sur l’impact des conflits armés sur les enfantsGraça MACHEL, Impact of armed conflict on children, Report of the expert of the Secretary -General, submitted pursuant to General Assembly resolution 48/157, UNICEF, 1996..

Par ailleurs, les acteurs de l’aide seraient également victimes de la « militarisation » et de la « politisation » de l’action humanitaire, en particulier depuis le 11 septembre 2001 et l’intervention des États Unis et de leurs alliés en Afghanistan et en Irak. L’usage d’arguments humanitaires pour justifier des opérations militaires, l’engagement des forces internationales dans des programmes d’assistance aux civils, de même que l’assujettissement des activités humanitaires de l’ONU aux priorités des opérations de maintien de la paix auraient brouillé la ligne de partage entre action politique, militaire et humanitaire. Jetant un doute sur la neutralité et l’indépendance des organismes d’aide, cette confusion expliquerait que les travailleurs humanitaires soient délibérément ciblés par les groupes armés combattant les forces internationales. Le principal défi des organisations humanitaires serait d’éviter toute forme d’instrumentalisation politique afin d’être perçues comme réellement neutres et indépendantes par tous les belligérants.

Une insécurité en hausse ?

Depuis le début des années 2000, plusieurs études ont cherché à mesurer l’augmentation des violences à l’encontre des travailleurs humanitaires. Toutes ont rencontré d’importants obstacles méthodologiques liés aux lacunes des systèmes d’enregistrement des incidents mis en place par les organismes d’aide, à l’imprécision des définitions de cas employées et au manque de données solides sur le nombre de travailleurs humanitaires exposésCf. Koenraad VAN BRABANT, Incident Statistics in Aid Worker Safety and Security Managment : Using and Producing Them, EISF Article Series, 2012. Une première enquête quantitative réalisée en 2000 par la Johns Hopkins School of Hygiene and Public Health révèle une augmentation importante du nombre de morts violentes parmi les casques bleus et le personnel de 32 organismes d’aide entre 1985 et 1998M. SHEIK, « Deaths among humanitarian workers », BMJ 321, no 7254 (15 juillet 2000): 166-168. Elle enregistre un pic entre 1993 et 1996 associé au génocide au Rwanda et à la crise des Grands Lacs, le reste des morts se concentrant principalement en Somalie et en Afghanistan.

Des enquêtes ultérieures réalisées par Humanitarian Outcomes (HO) pour le compte de ministères de la coopération européens et américains recensent trois fois plus d’attaques à l’encontre des travailleurs humanitaires en 2012 qu’en 1997Abby STODDARD et al., Providing Aid in Insecure Environments: Trends in Policy and Operations, London, ODI-HPG, 2006; Abby STODDARD et al., Providing Aid in Insecure Environments: Trends in violence against aid workers and the operational response (2009 Update), HPG Policy Briefs 34, ODI-HPG, avril 2009. La base de donnée constituée pour les deux études a par la suite été mise à jour chaque année par Humanitarian Outcomes. Elle est consultable en ligne sur le site Aid Worker Security Database.. 96 morts par an ont été enregistrés en moyenne entre 2007 et 2011, contre 38 entre 1997 et 2001x. Le nombre de personnes kidnappées a oscillé autour d’une vingtaine par an jusqu’au début des années 2000 avant de quintupler pour atteindre une centaine de personnes par an au tournant des années 2010, la durée de détention variant de dix à vingt jours pour la grande majorité des cas à plus de deux ans pour un petit nombre d’expatriésHumanitarian Outcomes, The Aid Worker Security Report 2013: The New Normal: Coping with the kidnapping threat, Londres, HO, 2013.. Les morts, blessés et kidnappés sont concentrés dans un nombre restreint de contextes. La Somalie, l’Afghanistan, le Pakistan et les deux Soudans réunissaient à eux seuls les trois quarts des incidents et victimes recensés en 2011 par HOHumanitarian Outcomes, Aid Worker Security Report 2012: Host states and their impact on security for humanitarian operations, Londres, HO, 2012..

Prenant en compte l’accroissement du nombre de travailleurs humanitaires exposés, les estimations de l’incidence des attaques laissent entrevoir une situation plus nuancée. Selon HO, le nombre de morts, blessés et kidnappés pour 100 000 travailleurs humanitaires et par an est resté relativement stable entre 1997 et 2012 (entre 50 et 60 victimes pour 100 000 et par an)Abby STODDARD et al., Providing Aid in Insecure Environments: Trends in Policy and Operations, London, ODI-HPG, 2006 et Humanitarian Outcomes, The Aid Worker Security Report 2013: The New Normal: Coping with the kidnapping threat, Londres, HO, 2013. Cette stabilité tient à la diminution du taux d’homicide et à l’augmentation du taux d’enlèvement. Elle masque cependant une grande diversité de situations. Entre 2006 et 2011, les plus hauts taux d’homicides parmi les travailleurs humanitaires s’échelonnaient entre 3/100 000/an pour la République Démocratique du Congo (taux légèrement inférieur au taux d’homicide aux États-Unis), 9/100 000/an pour les deux Soudans, l’Afghanistan et le Pakistan (taux comparable à celui des Seychelles), 17/100 000/an pour la République Centrafricaine, 37/100 000/an pour le Sri Lanka et 58/100 000/an pour la SomalieD’après Humanitarian Outcomes, Aid Worker Security Report 2012: Host states and their impact on security for humanitarian operations, Londres, HO, 2012, p. 4..

Des guerres de plus en plus violentes ?

La relative stabilité du taux d’attaque contre les travailleurs humanitaires est à mettre en parallèle avec la diminution globale de la létalité des conflits, qui contrairement à la croyance commune ne sont pas plus violents que par le passé. Selon la base de données développée par l’université d’Uppsala (la plus citée mais aussi la plus conservatrice), les guerres ayant pour enjeu le contrôle d’un territoire ou des institutions étatiques ont fait cinq fois moins de morts violentes dans les années 2000 que dans les années 1980, et neuf fois moins que dans les années 1950 en moyenne annuelleHuman Security Report Project, Human Security Report 2009/2010: The Causes of Peace and The Shrinking Costs of War, Uppsala University, 2010, p. 121.. Les violences de masse à l’encontre de personnes désarmées seraient également en déclin, à l’exception de la période 1993-1997 marquées par une létalité exceptionnelle au Rwanda et dans les pays voisins.

De même, l’affirmation selon laquelle 90% des victimes de morts violentes sont désormais des civils ne repose sur aucune base empiriqueKelly M. GREENHILL, “Counting the Cost. The Politics of Numbers in Armed Conflict”, in Peter ANDREAS et al. (ed.), Sex, Drugs, and Body Counts. The Politics of Numbers in Global Crime and Conflict, Cornell University Press, Ithaca and London, 2010, pp. 128-132.. Mis en circulation par l’UNICEF en 1996, ce chiffre provient de deux études datant de 1991 estimant le nombre de personnes tuées ou déplacées et le nombre de morts directes et indirectes au cours des guerres récentes. Censé illustrer la brutalité des « nouvelles guerres », le ratio de 90% est un mythe occultant de facto l’ampleur des destructions humaines et matérielles civiles occasionnées par les conquêtes coloniales, la Seconde guerre mondiale, les luttes de libération nationale ou la Guerre froide.

Reste que si la létalité globale des conflits tend à diminuer, ces derniers connaissent des épisodes de violences extrêmes, sources d’une surmortalité aiguë par massacres et privations de biens essentiels à la survie. A l’heure où ces lignes sont écrites, tel est le cas en Syrie, dont les trois quarts du territoire sont touchés par la guerre et où le gouvernement utilise des moyens de destruction massifs incluant le bombardement aérien de zones densément peuplées et le blocus alimentaire de villes assiégées.

Une politisation dangereuse de l’action humanitaire ?

On peut douter que les dangers rencontrés par les acteurs de l’aide en Syrie (et ailleurs) découlent de la « confusion militaro-humanitaire ». Certes, la multiplication des interventions militaires occidentales et des opérations de maintien de la paix dans les conflits a modifié le paysage de l’aide internationale. Subordonnées aux organes politiques de l’ONU, les agences de secours onusiennes ont dû intégrer les dispositifs internationaux de gestion de crise et se mettre au service de « la paix et de la démocratie ». La grande majorité des ONG les ont rejointes, attirées par l’abondance de financements, mais aussi par l’idée de contribuer à l’objectif « qui seul peut se définir comme réellement humanitaire : hâter la fin d’une guerre » et « remplacer au plus vite un régime mortifère par un gouvernement civilisé », selon les termes employés par un humanitaire français pour justifier l’engagement des acteurs de l’aide aux côtés des États-Unis et de l’ONU en Afghanistan en 2001Michael BARRY, « L’humanitaire n’est jamais neutre », Libération, 6 novembre 2001.. Seule une poignée d’organisations défendant une conception plus restrictive de l’action humanitaire, comme le CICR et MSF, ont choisi de se tenir à distance des contingents internationaux, les considérant comme une partie au conflit parmi d’autres.

En choisissant le camp de la « paix libérale », les agences de l’ONU et leurs ONG partenaires se sont mises dans une situation délicate pour négocier l’accès aux populations sous le contrôle de groupes armés opposés aux Nations unies et aux forces occidentales. Reste que les premières attaques délibérées à l’encontre de travailleurs humanitaires après la chute des Talibans en Afghanistan ont d’abord ciblé le CICR (2003) et MSF (2004). Dénoncées à l’époque comme une conséquence de la « confusion militaro-humanitaire », ces attaques n’étaient pourtant pas le résultat d’un tragique malentendu sur les intentions de MSF et du CICR. Elles reflétaient la stratégie de déstabilisation alors poursuivie par les Talibans en déroute. Dès lors que ces derniers ont commencé à reprendre des territoires, ils ont vu dans les travailleurs humanitaires non plus un moyen de publiciser leur pouvoir de nuisance, mais une ressource pour « gagner les cœurs et les esprits » des populations qu’ils entendent gouverner au nom de l’Emirat Islamique d’Afghanistan. Ce changement de stratégie explique que le CICR et MSF soient aujourd’hui en mesure de déployer près de 3 000 travailleurs humanitaires (dont 210 expatriés) en Afghanistan, y compris dans les zones d’implantation des insurgés.

Contrairement à une idée très répandue, l’instrumentalisation politique de l’action humanitaire n’est pas en soi une menace. Elle est au contraire une constante des opérations de secours, dont le déploiement repose sur la recherche d’un compromis acceptable entre les intérêts des belligérants et ceux des acteurs de l’aide, au croisement des objectifs et des contraintes des uns et des autresClaire MAGONE et al., Agir à tout prix ? Négociations humanitaires, l’expérience de Médecins Sans Frontières, Paris, La Découverte, 2011.. Dans cette perspective, ce n’est pas en recherchant une illusoire mise à distance de la politique que les organisations humanitaires pourront agir efficacement pour contenir la létalité des crises ; c’est en nouant des accords de circonstances avec toutes les forces politiques susceptibles de soutenir leur action.

Précisions concernant les sources: voir le pdf