L’invention de l’impartialité : histoire d’un principe humanitaire, entre raisons juridique, stratégique et algorithmique

Cet article est publié conjointement avec Alternatives Humanitaires. 

Le principe d’impartialité, que l’on réduit souvent à un principe de répartition mathématique, fut à l’origine forgé par le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), alors en quête de légitimité. Or réduire l’impartialité à un principe algorithmique de distribution des ressources, c’est conforter la position de surplomb des organisations déterritorialisées. Telle est la thèse développée par l’auteur dans son dernier livre.

L’impartialité est l’un des principes humanitaires les moins contestés dans le secteur de l’aideMarion Pechayre, "Impartialité et pratiques du triage en milieu humanitaire. Le cas de Médecins Sans Frontières au Pakistan", Le Cahiers du Centre Georges Canguilhem, vol. 6, n°1, 2014, p. 125-142.. Tandis que la signification et les usages d’autres principes – neutralité ou indépendance par exemple – sont ardemment débattus, l’« impartialité » fait en effet l’objet d’un large consensus. Non seulement les grandes organisations humanitaires – des organisations non gouvernementales (ONG) laïques aux ONG religieuses, en passant par les agences américaines ou européennes – endossent toutes ce principe, mais les États-nations comme les bailleurs privés lui donnent même une place à partVoir les signataires du "Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief" (Steering Commitee of Humanitarian Response, 1994). Pour la France : Ministère de l'Europe et des Affaires etrangères, Stratégie humanitaire de la République française 2018-2022, Paris, 2018. . Pourtant, ce principe d’impartialité a subi une étonnante mutation.

Sa définition communément admise – celle du Code de Conduite de 1994Son intitulé exact est "Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les organisations non gouvernementales (ONG) lors des opérations de secours en cas de catastrophe". Pour le consulter et le télécharger : https://www.icrc.org/fr/doc/resources/documents/pulication/p1067.htm (NDLR).– comporte deux phrases. La première dit : « L’aide est apportée sans aucune considération de race, de croyance ou de nationalité du bénéficiaire, et sans discrimination d’aucune sorte. » C’est une clause de non-discrimination. La seconde dit : « Les priorités en matière d’assistance sont déterminées en fonction des seuls besoins. » C’est une clause de proportionnalité des secours. C’est cette clause qui est la plus souvent citée. La formule « en fonction des seuls besoins » (on the basis of need alone) est devenue un mantra pour certaines organisations,James Darcy and Charles-Antoine Hofmann, “According to need? Needs assessment and decision-making in the humanitarian sector”, Humanitarian Policy Group Report, ODI, 2003. notamment le Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU (OCHA) qui a inversé l’ordre des phrases, la clause de non-discrimination devenant une simple conséquence de la proportionnalité des besoinsLa résolution 46/182 de l’Assemblée générale des Nations unies de 1991 (A/RES/46/182) établissant un organisme de coordination internationale de l’aide (futur OCHA) rappelle le principe d’impartialité. OCHA définit l’impartialité d’une façon explicitement inspirée des principes fondamentaux de la Croix-Rouge : “Humanitarian action must be carried out on the basis of need alone [souligné par l’auteur], giving priority to the most urgent cases of distress and making no distinctions on the basis of nationality, race, gender, religious belief, class or political opinions” (OCHA on Message: Humanitarian Principles, 2011)..

Pourtant ces deux phrases ont une logique opposée : la première phrase interdit les discriminations entre les êtres humains. C’est une clause d’égalité : tous les hommes sont égaux. La seconde phrase introduit au contraire de nouvelles discriminations, c’est-à-dire et selon son inventeur – Jean Pictet – lui-même, des inégalités entre les hommes : il faut, pour secourir, différencier.

L’impartialité humanitaire répond à un épineux problème de justice : comment distinguer les discriminations légitimes de celles non légitimes ? La première phrase répond en donnant une liste – non exhaustive – de discriminations illégitimes (« race », « croyance », « nationalité », etc.) quand la seconde phrase ne donne aucun exemple de discrimination légitime. Elle pose seulement une règle générale, la proportionnalité : les priorités sont « déterminées en fonction des seuls besoins ». La version anglaise du Code de Conduite est plus explicite, puisqu’elle affirme que les priorités doivent être calculées en fonction des seuls besoins (aid priorities are calculated on the basis of need alone). La justice humanitaire suppose donc de pouvoir faire un calcul, autrement dit une objectification mathématique des souffrances humaines. C’est là une vision de la justice humanitaire qui n’a plus grand-chose à voir avec celle du XIXe siècle. 

Inter. : Les principes humanitaires ont une histoire

Les « principes » sont omniprésents dans le discours humanitaire, mais on s’intéresse peu à leur histoire. Ils sont souvent considérés comme intemporels : on les rattache vaguement à la Croix-Rouge, souvent sans préciser davantage – et en ajoutant presque toujours qu’ils sont universels. Telle Athéna s’échappant du front de Zeus, les principes humanitaires semblent sortir tout habillés du front d’Henri DunantOu descendre directement de l’espace, comme dans l’iconographie futuriste de l’Harvard Humanitarian Academy, https://hhi.harvard.edu/elearning/humanitarian-principles.

Cette vision enchantée des principes humanitaires est pourtant dangereuse : elle en fait des réalités anhistoriques et donc indiscutables. Car ces principes « universels » sont en réalité le résultat de conflits bien réels. En cela, ils répondent à des intérêts que l’on peut localiser et dater.

En 1863-1864, quand la Croix-Rouge fut créée, ses fondateurs discutèrent de ses orientations générales, mentionnant le volontariat, l’universalité, la gratuité, la philanthropie, la neutralité, et l’impartialité. Mais il ne s’agissait pas des « principes fondamentaux » tels qu’on les entend aujourd’hui. Ils n’étaient d’ailleurs même pas qualifiés de « principes » puisqu’on parlait tour à tour de « bases », de « propositions » ou d’« idées » qui devaient organiser la Croix-Rouge. Il s’agissait tantôt de principes philosophiques, tantôt de règles de fonctionnement. De nombreuses idées furent débattues quelque temps, comme le « patriotisme », la « pitié » et l’« obéissance » (la subordination des comités de la Croix-Rouge aux autorités militaires) avant d’être rapidement abandonnés. D’autres principes furent encore inventés, souvent en concurrence les uns avec les autres : on compta douze principes (dans les années 1880), puis plus d’une vingtaine (autour de 1900), puis six (en 1920)Je m'appuie ici sur l'excellent article de l'historien et archiviste du CICR Daniel Palmieri "Les principes fondamentaux de la Croix-Rouge : une histoire politique ", CICR, 6 juillet 2015, https://www.icrc.org/fr/document/les-principes-fondamentaux-de-la-croix-rouge-une-histoire-politique. 

L’impartialité fit donc partie des tout premiers principes évoqués par les fondateurs de la Croix-Rouge. Son origine est en général attribuée à la Convention de Genève de 1864En 1864, cinq ans après la bataille de Solferino, une conférence diplomatique réunit à Genève les délégués de seize pays pour signer la Convention de Genève pour l’amélioration du sort des militaires blessés dans les armées en campagne.  , mais cette clause d’« impartialité » était alors très différente de ce que l’on comprend aujourd’hui par ce terme. La convention de 1864 disait en effet à l’article 6 : « Les militaires blessés ou malades seront recueillis et soignés, à quelque nation qu’ils appartiennent. » C’était une clause de non-discrimination. Cela voulait dire : soigne ton ami comme ton ennemi. Rien de plus. Ce n’est que trois quarts de siècle plus tard que sera ajouté le principe de proportionnalité. 
Dans sa thèse de droit publiée en 1955, Jean Pictet, juriste du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), réécrivit « Les principes de la Croix-RougeJean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », in Revue internationale de la Croix-Rouge, 37/441, 1955, p. 559-577 ; « Les principes de la Croix-Rouge (III) », in Revue internationale de la Croix-Rouge, 37/442, 1955, p. 633-640.». Que voulait faire Pictet en inventant la proportionnalité ? Répondre à des questions éthiques, bien sûr, mais aussi défendre les intérêts propres du CICR face aux attaques extérieures. 
Le Mouvement Croix-Rouge réunit alors deux types d’institutions : le CICR d’une part, basé à Genève, et les Sociétés nationales d’autre part (Croix-Rouge française, Croix-Rouge allemande, etc.), ces dernières étant rassemblées dans la « Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge Ligue des Sociétés de la Croix-Rouge qui deviendra la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (FICR).». Or en 1946, les Gouverneurs de la Ligue avaient publié « dix-sept principes fondamentaux » pour réorganiser la Croix-Rouge. Cela constituait une attaque en règle contre le CICR, jusqu’alors considéré comme le gardien des principes humanitaires. Mais depuis 1945, le CICR n’était plus inattaquable, son autorité morale était contestée par les Sociétés nationales, on lui reprochait son attitude ambiguë pendant la Seconde Guerre mondiale. L’URSS l’accusait de n’avoir pas su dénoncer les crimes nazis, la Chine de favoriser Taiwan, l’Allemagne de l’Est de ne pas dénoncer la colonisation en Afrique… Jusqu’alors, la neutralité de la Suisse avait pu justifier la position de surplomb du CICR – ce n’était plus le cas. Face aux soixante-dix Sociétés nationales, le CICR risquait d’être dégradé au rang d’un simple partenaire local parmi de nombreux autres. Isolé, le CICR envisagea même brièvement la possibilité de quitter le mouvement Croix-RougeVoir Daniel Palmieri, « Les principes fondamentaux de la Croix-Rouge… », art. cit.. La thèse de Pictet participait de la contre-attaque du CICR. Doctorant sous la direction de l’ancien président du CICR Max Huber, Pictet insista sur le rôle fondateur du Comité dans l’élaboration de la doctrine humanitaire. Il énuméra sept « principes fondamentaux » (l’humanité, l’égalité, la proportionnalité, l’impartialité, la neutralité, l’indépendance et l’universalité) qu’il distingua des « principes organiques » au nombre de dix (désintéressement, gratuité, volontariat, etc.). Cette formulation justifiait la position spécifique du CICR au sein du mouvement Croix-Rouge – et au sein du mouvement humanitaire en général. Le Comité mena durant plusieurs années un combat moral et juridique pour que les principes de Pictet soient adoptés par tout le mouvement – un objectif qui ne fut atteint qu’en 1965. 
De fait, Pictet « transforma » l’impartialité. Comment s’y prit-il ? Il reprit d’abord la clause traditionnelle en la mettant au goût du jour : « La Croix-Rouge agira sans faveur ni prévention à l’égard de quiconqueJean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (III) », op. cit., p. 633.».  Cette clause de non-discrimination ne posait pas de problème particulier, puisqu’elle se trouvait déjà dans la Convention de 1864, et elle avait déjà une place bien établie dans le droit international de l’époque – elle figurait sous une autre formulation au début de la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, et dans les Conventions de Genève de 1949 prohibant toute discrimination « qui serait basée sur le sexe, la race, la nationalité, la religion, les opinions politiques ou tout autre critère analogueJean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 563.». Mais à cette définition, Pictet en ajouta une seconde, « positive » cette fois-ci, qui expliquait comment l’aide devait être répartie : « L’aide disponible sera répartie d’après l’importance relative des besoins individuels et suivant leur ordre d’urgence  Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 568 ».  

Ce nouveau principe, qu’il baptisa de « proportionnalité », était aussi qualifié de « règle de répartition ». Pictet s’avançait ici sur un terrain fragile. Alors que la non-discrimination était solidement établie en droit, la proportionnalité était plus difficile à justifier. Les Conventions de Genève de 1949 disaient bien qu’il existait, pour les organisations humanitaires, des « distinctions permises », mais sans préciser exactement lesquelles. Elles autorisaient ainsi les distinctions « qui se fondent sur la souffrance, la détresse ou la faiblesse naturelle des personnes protégées Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 570.», mais sans en dire plus sur la manière de reconnaître ces souffrances. Les Conventions de Genève précisaient simplement qu’il pouvait y avoir « une priorité dans l’ordre des soins C’est l’article 12 de la première Convention de 1949 qui établit ce point.». 

Inter. : La logique du triage appliquée à l’humanitaire

C’est la médecine militaire qui fournit à Pictet l’argument décisif pour organiser l’ordre des soins. Les médecins militaires soignaient en effet « d’abord les hommes auxquels un délai serait fatal Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 570». Pictet fit ainsi entrer la technique du triage dans le droit humanitaire. Comme l’ont bien montré les historiens de la médecine, cette technique de classement des patients par ordre de priorité remonte au début du XIXe siècleGuillaume Lachenal, Céline Lefève et Vinh-Kim Nguyen, « Le triage en médecine, une routine d’exception », Les Cahiers du Centre Georges Canguilhem, vol. 6, n° 1, 2014, p. 1-25.. Cette méthode de gestion rationnelle de l’évaluation des soins aux blessés fut généralisée au cours de la Première Guerre mondiale durant laquelle elle devint un objectif de conservation des effectifs militaires, ce qui passait par une hiérarchisation des blessés en catégoriesC’est durant la Première Guerre mondiale que le triage devient une technique incontournable pour les armées. On trie les soldats blessés au départ des ambulances ferroviaires : (1) urgence vitale immédiate (détresse respiratoire, détresse circulatoire), (2) urgence vitale qui peut attendre quelques heures (fractures ouvertes, plaies des racines des membres), (3) cas non urgent, (4) cas trop complexe ou désespéré.. Le triage nouait ainsi ensemble deux intérêts contradictoires : il fallait sauver des vies, mais aussi conserver des effectifs combattants. Il s’agissait d’une question morale d’un côté, et d’une question stratégique de l’autre (qui peut-on transporter ? qui peut-on sauver ? qui peut se rétablir et combattre à nouveau ?). Il ne s’agissait pas de sauver en premier lieu ceux qui souffrent le plus, mais de sauver des vies utiles : une logique utilitariste « populationnelle » d’un côté, centrée sur les besoins du nombre, s’opposait ainsi à une logique « clinique », centrée sur les besoins de l’individu. Pictet expliquait : « Pour la Croix-Rouge, il y a des distinctions qu’il est licite et même nécessaire d’opérer parmi les individus : ce sont celles qui se fondent sur la souffrance Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 569 ».
En faisant entrer le triage dans le langage du droit humanitaire, Pictet rompait sans le dire avec l’héritage de Dunant. Il faisait basculer l’aide humanitaire dans un nouveau cadre d’espace et de temps. Les secours de Dunant agissaient encore dans un espace borné. « Solferino », c’était un champ de bataille situé, un événement historique avec un début et une fin, une catastrophe limitée. Avec Pictet, le monde entier était devenu un champ de bataille potentiel. Les besoins excéderaient toujours les ressources. Le triage n’était plus lié à la nécessité d’un conflit, mais généralisé à toute aide humanitaire. 
Cette montée en globalité permit habilement à Pictet de justifier la position de surplomb du CICR. Certes, il s’agissait d’une organisation localisée, avec ses bâtiments, ses bureaux, ses contraintes matérielles. Mais son action humanitaire pouvait, si on la considérait du point de vue de la « proportionnalité », être présentée comme universelle – « plus » universelle, en tout cas, que toutes les autres organisations. Pictet expliquait ainsi que les États-nations secouraient en priorité leurs ressortissants « nationaux », tandis que les confréries religieuses privilégiaient les « coreligionnaires », les communautés professionnelles les « collègues du même métier », et les partis politiques leurs « sympathisants Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 571 ». Chaque organisation faisait passer un groupe de personnes avant les autres. Mais la solidarité humanitaire, c’est celle qui s’adresse à des inconnus « En fin de compte, on pourrait presque dire, comme s’il s’agissait d’une loi physique, que l’assistance dispensée est inversement proportionnelle au carré de la distance […] dans un continent dépourvu, il n’y aura que des pauvres pour aider les pauvres, alors que dans une région naturellement favorisée, les riches aideront les riches » (Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 572-573).! 

Inter. : Aux origines de la position de surplomb du CICR

Voilà pourquoi le CICR devenait plus légitime que les autres à porter la cause humanitaire et à défendre les vrais principes : n’ayant pas d’attaches, le CICR pouvait être vraiment impartial ! Ce n’était bien sûr pas le cas des Sociétés nationales de la Croix-Rouge, qui assistaient surtout « les personnes de leur nationalité », expliquait Pictet, « ce qui est normal vu le caractère national de ces institutions Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 571». Seul le CICR était vraiment capable de fournir « une aide mesurée seulement à l’ampleur de la détresseIbid., souligné par l’auteur.  ». 
Pictet créa ainsi une homologie structurale entre la position du CICR et le principe de proportionnalité : c’est parce qu’il n’était proche d’aucun groupe en particulier que le CICR pouvait être juste envers tous. Voilà un privilège auquel ni la Ligue de la Croix-Rouge, ni les États, ni même les autres sociétés charitables ne pourraient jamais prétendre. 
La thèse de Pictet fournissait une arme de choix pour que le CICR puisse reconquérir une position dominante dans le champ humanitaire. En 1965 à Vienne, les principes de Pictet furent adoptés – avec quelques modifications – par l’ensemble du Mouvement Croix-Rouge et par les gouvernements des États parties aux Conventions de GenèveLes principes fondamentaux sont alors : humanité, impartialité, neutralité, indépendance, volontariat, unité, universalité. Tandis que certains principes sont passés d’« organiques » à « fondamentaux » (comme le volontariat), d’autres ont été rangés sous un chapeau unique (« égalité » et « proportionnalité » sont maintenant des sous-parties d’« impartialité »). Voir Jean Pictet, « Les principes fondamentaux de la Croix-Rouge : commentaire », CICR, Genève, 1979.. Les résolutions se rapportant aux « principes fondamentaux » acquirent ainsi un caractère obligatoire pour tout le Mouvement Croix-RougeLa notion d’impartialité est aussi stratégique puisque, dans les Conventions de Genève, des droits et des responsabilités spéciales sont conférés aux « organisations humanitaires impartiales » (Article 9 de la Convention de Genève). Dans son commentaire des Conventions de Genève, Pictet explique cette notion d’impartialité : « [le sauveteur] se laisse guider dans son choix par la gravité apparente des blessures, sans distinction entre amis, alliés ou ennemis. L'idéal serait de pouvoir ne tenir compte que des besoins réels dans la répartition des secours » (Jean Pictet, Convention (I) de Genève pour l'amélioration du sort des blessés et des malades dans les forces armées en campagne, 12 août 1949 : Commentaires, CICR, Genève, 1952, p. 120).. Au début des années 1990, une fois la guerre froide terminée, plus rien ne freina la diffusion des principes : l’ONU les cita lorsqu’elle fonda son organisme de coordination internationale (future OCHA), les ONG les adoptèrent en signant le Code de Conduite en 1994, et les États intégrèrent certains de ces principes à leurs dispositifs de réponse d’urgence. Ainsi, tous ces acteurs reprirent de fait à leur compte une définition de l’humanitaire que le CICR avait inventé pour justifier de sa supériorité morale en fonction d’atouts qui lui étaient propres (extra-territorialité, statuts juridiques, position au sein du Mouvement Croix-Rouge, etc.). La mathématisation des besoins humanitaires allait devenir le cheval de Troie d’une position surplombante dans le champ humanitaire. 
En reprenant à leur compte le principe de proportionnalité, ces autres organisations acceptèrent aussi, peut-être sans toutes s’en rendre compte, un passager clandestin : l’objectivation des souffrances humaines. Ce que Pictet n’avait au départ formulé que comme une hypothèse fut largement accepté : l’idée que les souffrances humaines peuvent et doivent être objectivées – et que ce travail d’objectivation est le rôle des agences humanitaires. La question du savoir objectif était très explicite dans l’argumentaire de Pictet, puisque celui-ci visait à adosser l’impartialité – un principe de justice – à l’objectivité – un principe de savoir. La charité traditionnelle, expliquait Pictet, est « myope » : elle privilégie les personnes proches. L’aide humanitaire, au contraire, ne peut être myope. Il lui faut faire « un examen précis et complet des éléments du problème et sur une appréciation exacte des valeurs en cause », car l’impartialité « procède donc de l’objectivité, qui consiste à se déterminer d’après les faits seuls Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (III) », op. cit., p. 635 ». Alors que les êtres humains ont tendance à se sentir solidaires de ceux qu’ils connaissent ou qui leur sont proches, une telle manière d’agir est impossible au CICR. L’impartialité nécessite de « dépersonnaliser » l’action charitableJean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (III) », op. cit., p. 638. Il précise qu’à la différence de la doctrine antérieure, qui a « a confondu le principe lui-même avec la manière de l’appliquer », il distingue « impartialité » et « égalité ». « L’impartialité est une qualité intérieure, une vertu intrinsèque de l’agent ; elle implique de sa part un effort constant pour se dégager des préjugés ; c’est un moyen. L’égalité est au contraire un principe étranger à l’agent » (Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (III) », op. cit., p. 637. Il faut tout savoir, tout connaître, tout voir : « L’observation du principe de proportionnalité suppose une profonde connaissance des misères du monde. Une assistance efficace exige autant d’intelligence que de discernement. Charité implique connaissance. Il faudrait même être omniscient pour pouvoir appliquer le principe dans toute sa rigueur. Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 573 »
C’est la conséquence ultime du déplacement effectué par Pictet : les souffrances décrites par Dunant étaient incarnées, incommensurables et immédiatement perceptibles. Les souffrances décrites par Pictet devinrent universelles, commensurables et invisibles. C’est aux organisations humanitaires qu’il revint de « découvrir » les souffrances cachées« Mais [la Croix-Rouge] ne saurait se borner à répondre aux appels qu’elle reçoit, et dont elle vérifie d’ailleurs le bien-fondé. Il est trop de douleurs muettes, de détresses inexprimées ; il est trop de malheureux que l’ignorance ou la crainte enferment dans un pesant silence. À elle de les découvrir » (Jean Pictet, « Les principes de la Croix-Rouge (II) », op. cit., p. 573 [traduit par l’auteur]).. « On the basis of need alone » fonde la morale humanitaire sur l’objectivité scientifiqueNous renvoyons ici à Joël Glasman, Humanitarianism and the Quantification of Human Needs. Minimal Humanity, London/New York, Routledge, Humanitarian Studies Series, 2020. . Tandis que la morale humanitaire du XIXe siècle était calquée sur l’image du juge ou du clinicien, celle du XXIe siècle est fondée sur celle du scientifique. À l’aune de la « révolution des données » et de « l’humanitarisme fondé sur les preuves », l’objectivité scientifique est à son tour réduite à ses instruments techniques – calcul, quantification, indicateurs – dont la maîtrise est censée assurer aux organisations déterritorialisées une position de supériorité morale. 

Biographie

Joël Glasman

Historien et professeur à l’université de Bayreuth, Allemagne. Son dernier ouvrage analyse l’histoire de la quantification humanitaire (Humanitarianism and the Quantification of Human Needs. Minimal Humanity, London/New York, Routledge, Humanitarian Studies Series, 2020).

Lire également l’entretien avec Joël Glasman dans le précédent numéro de la revue : « Statistiques humanitaires », Alternatives Humanitaires, n° 14, p. 174-176, http://alternatives-humanitaires.org/fr/2020/07/23/statistiques-humanitaires