Pour en finir avec la loi du silence sur les kidnappings de travailleurs humanitaires

Cet article a été publié originellement en anglais dans The Journal of Humanitarian Affairs - mai 2019.

Chaque année, des dizaines de travailleurs humanitaires nationaux et internationaux sont victimes d’enlèvements. A l’instar des gouvernements ou des entreprises privées, la plupart des organisations humanitaires gèrent ces événements dans le plus grand secret. Si par exemple MSF a confirmé publiquement l’enlèvement puis la libération de ses membres kidnappés en 2011 au Kenya et en 2014 en Syrie RTBF, « Les employés de MSF enlevés en Syrie, dont un Belge, ont été libérés », jeudi 15 mai 2014; MSF, « Somalia: Kidnapped MSF staff released after 644 days », 18 juillet 2013, l’association n’a pas mené de campagne d’opinion pour faciliter leur libération. Elle n’a fourni aucune explication officielle sur les circonstances et les auteurs du kidnapping, ni sur, les conditions de détention et les contreparties exigées par les ravisseurs.

Refusant de répondre aux questions des journalistes sur les affaires passées ou en cours, les organisations humanitaires tendent également à maintenir leur propre personnel dans l’ignorance La communication interne régulière de MSF France sur l’activité de la cellule de crise chargée de libérer les quatre membres de l’association toujours détenus en République Démocratique du Congo où ils ont été enlevés en juillet 2013 constitue à cet égard une exception notable..  A défaut de connaître personnellement des cadres impliqués dans la gestion des kidnappings, les travailleurs humanitaires doivent s’en tenir à la version publique de leur organisation (« No Comment ») et aux informations plus ou moins crédibles qui finissent par apparaître dans la presse, évoquant parfois les conditions de détention abominables des otages et le versement de contreparties à des réseaux criminels et politiques Cf. par exemple Margot Kiser, « How Somali pirates and terrorists made bank off two Western hostages », Vocativ, 08/06/13 10:24 ED; Rukmini Callimachi, « The Horror Before the Beheadings », The New York Times, 25 octobre 2014; « Paying Ransoms, Europe Bankrolls Qaeda Terror », 29 July 2014, The New York Times. Au final, les informations essentielles concernant les affaires d’enlèvement restent le monopole des réseaux politico-criminels qui les organisent, des cellules de crises qui les gèrent au sein des organisations humanitaires, des compagnies de sécurité privées qui les conseillent et des services de renseignement qui les observent.

Or l’ignorance dans laquelle sont tenus le public et les travailleurs humanitaires à propos des enlèvements est loin d’être toujours justifiée. Dans bien des cas, le secret constitue un handicap pour la résolution des affaires en cours comme pour la prévention et la gestion des affaires futures.

Affaires en cours

LE NECESSAIRE CONTROLE DE L’INFORMATION

Il va sans dire que la gestion des kidnappings en cours nécessite un certain degré de discrétion. Il s’agit notamment d’éviter la diffusion de renseignements qui pourraient être exploités par de faux intermédiaires prétendant être en contact avec les ravisseurs et leurs captifs. Un minimum de confidentialité est également nécessaire pour contrer les manœuvres de gouvernements opposés à toute négociation avec des organisations cataloguées comme « terroristes ». En outre, les campagnes de mobilisation ou de dénonciation publiques, locales ou internationales, n’ont pas nécessairement un impact positif sur l’issue d’un enlèvement. Publiciser une prise d’otage, c’est chercher à la transformer en enjeu politique et prendre le risque de faire monter les enchères.

Inversement, en donnant plus de valeur marchande et politique aux captifs, les campagnes d’opinion sont parfois un moyen de protéger la vie des otages et de faire pression sur les pouvoirs susceptibles de faciliter leur libération. Des journalistes britanniques ont fait remarquer que l’absence d’information et de mobilisation publique en faveur des deux travailleurs humanitaires David Haines et Allan Henning enlevés en Syrie par l’Etat islamique en 2014 n’a pas empêché leur exécution. Au contraire, le silence de leur organisation et des médias a pu accréditer la thèse du mouvement djihadiste selon laquelle ils étaient des espions – tout en permettant au gouvernement britannique de poursuivre sa ligne intransigeante de non négociation sans être questionné Cf. “The Media Blackout on Hostages Helps ISIS”, The Daily Beast, 2014/09/02. Pour une critique plus générale du black-out sur les enlèvements, cf. Joel Simon, « Is it time to end media blackouts?”, Columbia Journalism Review, Desk and Blogs, Posted on Wednesday Sep 3rd 2014.

Autrement dit, si le contrôle de l’information donnée au public et aux collègues est l’une des dimensions essentielles de la gestion des affaires de kidnapping, ce contrôle n’est pas toujours synonyme de black-out médiatique total.

LE DOGME DU « PAY, DON’T SAY »

La prédilection des organisations humanitaires pour la gestion silencieuse des affaires de kidnapping n’est pas sans lien avec le rôle grandissant des compagnies de sécurité privées dans le conseil et surtout la formation des responsables humanitaires en ce domaine Cf. Michaël Neuman & Fabrice Weissman, “Humanitarian Security in the Age of Risk Management”, in Michael Neuman, Fabrice Weissman (ed.), Saving Lives and Staying Alive, Humanitarian Security in the Age of Risk Management, London, Hurst & Co., 2016, pp. 1-17. On ne compte plus en effet le nombre de jours de formations sur « la gestion de crise de kidnapping » données aux travailleurs humanitaires par d’anciens membres des services de renseignement ou des forces de sécurité reconvertis dans le conseil en sécurité.

La politique préconisée de manière quasi-systématique par ces experts tient en une formule « Pay, don’t say ». Pour les compagnies de sécurité privée « le kidnapping se réduit à une simple négociation commerciale » Selon l’expression de Jeff Green, consultant pour la compagnie Griffin Underwriting interviewé par Dorothée Moisan in Rançons. Enquête sur le business des otages, Paris, Fayard, 2013, p. 94.  exigeant la plus stricte confidentialité. Selon Alain Juillet, ancien Directeur du renseignement de la DGSE et « Senior Advisor » au sein du cabinet Orrick Rambaud Martelet Défis, 2014, n°2, Business en milieu hostile. La protection des entreprises à l’international, Ministère de l’intérieur, p. 11 : « L’expérience américaine et anglaise montre que le recours à des négociateurs privés simplifie l’opération en réduisant la négociation à l’obtention d’un accord sur le montant de la rançon qui est payé généralement par l’assureur. Lorsque le négociateur est l’Etat, les preneurs d’otage savent qu’ils pourront obtenir bien plus qu’une simple rançon en échange de la libération de l’otage (du matériel, des libérations de personnes, des déclarations, ...) Par ailleurs le retentissement médiatique sur ce type d’intervention [impliquant des Etats] expose d’autant plus les salariés qui deviennent ainsi des cibles privilégiées »Dan Johnson, chef des operations de la compagnie de sécurité ASI Global Response spécialisée dans la gestion des enlèvements explique pour sa part : “We believe that kidnap for ransom is entirely a financial negotiation and that we can bring about a resolution financially by coming to an agreed price with the kidnappers”, in Brynna Leslie, “In Harm’s Way”, Canadian Insurance Risk Manager, été 2011 . De fait, résument des négociateurs du RAID et du GIGN « les boites [internationales], sur-assurées, prennent l’habitude de la rançon. C’est toute une vision, tout un système. On ne fait pas de vagues, on paie » Dorothée Moisan in Rançons. Enquête sur le business des otages, Paris, Fayard, 2013.

Conseillées par les mêmes sociétés de sécurité privées, les organisations humanitaires semblent ainsi avoir adopté la politique de « K & R » (« Kidnapping and Ransom ») des grandes compagnies commerciales, reposant sur les principes suivants : règlement des enlèvements par le biais d’une transaction commerciale, police d’assurance pour rembourser la rançon, appel aux experts (généralement proposés par l’assureur), confidentialité totale sur le traitement et l’issue des affaires, négation systématique en public de toute transaction. Conçue pour les entreprises afin qu’elles puissent poursuivre leur « business as usual », cette politique apparaît aujourd’hui comme l’option par défaut de nombreuses organisations humanitaires, quelles que soient les situations.

« FAIRE DES VAGUES »

Or, l’expérience de Médecins Sans Frontières montre que « faire des vagues » est parfois le meilleur moyen d’obtenir la libération de nos collègues sains et saufs, souvent sans contrepartie matérielle. Il n’existe en matière d’enlèvements aucune théorie générale susceptible d’être appliquée à toute situation. Par exemple, si la mise en cause publique de parlementaires russes et daghestanais dans l’enlèvement du chef de mission MSF Suisse Arjan Erkel au Daghestan en 2002 a pu accélérer sa libérationCf. Duncan McLean, "The Shadowy Theatre of Kidnappings. An Account of Arjan Erkel’s Rescue”, in Michael Neuman, Fabrice Weissman (ed.), Saving Lives and Staying Alive, Humanitarian Security in the Age of Risk Management, London, Hurst & Co., 2016, pp. 127-143, les milices congolaises qui détiennent vraisemblablement les quatre membres de MSF enlevés en RDC le 11 juillet 2013 semblent se désintéresser de toute contrepartie et être totalement insensibles aux pressions publiques.

De plus, l’histoire montre que la mission sociale des organisations humanitaires (notamment médicales), les services qu’elles rendent aux populations et aux combattants blessés, leur accès aux médias et leur audience, leur donnent d’autres moyens de pression et de négociation que ceux dont disposent les compagnies commerciales privées. Sur la quinzaine de kidnappings de longue durée gérés par MSF depuis les années 1990, seule une minorité s’est soldée par une transaction commerciale. Du Caucase à la Colombie, MSF a réussi à obtenir la libération de certains collègues par des pressions politiquesEnlevé en Tchétchénie en janvier 2001 par un groupe de combattants islamistes, le chef de mission de la section hollandaise a été libéré au bout de 26 jours avec une lettre d’excuse publiée par ses ravisseurs sur le site kavkaz.org. Cherchant des soutiens sur la scène internationale, l’opposition armée avait profité de sa libération pour annoncer sa décision « d’interdire tout enlèvement de travailleurs humanitaires ». En Colombie, un volontaire MSF détenu pendant six mois par la guérilla de l'Armée révolutionnaire guévariste a été libéré sans condition le 30 janvier 2001 grâce à la médiation de pays tiers impliqués dans les négociations entre groupes armés colombiens et gouvernement. MSF, qui avait officialisé dans les médias l’enlèvement de son collaborateur, avait joué un rôle actif pour encourager les médiateurs à intervenir et convaincre la guérilla et ses alliés de l’intérêt à libérer le volontaire sans condition.. D’autres ont réussi à s’échapperPar exemple, enlevé en juillet 1997 en Tchétchénie, Christophe André, administrateur pour MSF France, a échappé à ses ravisseurs le 20 octobre de la même année. Guy Deslile a fait le récit de sa détention et de son évasion sous forme d’un roman graphique dans S’enfuir, récit d’un otage, Dargaud, 2016. .

Affaires passées

L’OMERTA SUR LES AFFAIRES PASSEES

Le maintien systématique du secret une fois les otages libérés est tout aussi discutable. Selon la plupart des experts en sécuritéLes experts auxquels nous faisons référence et dont nous résumons les arguments sont les spécialistes de la gestion de la sécurité rencontrés à l’occasion de discussion au sein de Médecins Sans Frontières sur la politique de l’association face aux enlèvements., les organisations humanitaires ne sauraient faire état publiquement des enlèvements dont elles ont été victimes sans encourager d’autres ravisseurs à s’en prendre à elles, notamment lorsque le kidnapping s’est soldé par une transaction commerciale. A défaut d’adopter une politique intransigeante et systématique de non-négociation  Cette politique est dans le fait impraticable et inefficace.  Même les gouvernements qui font profession de ne « jamais négocier avec des terroristes » – comme la Russie, les Etats-Unis ou Israël – sont incapables de l’appliquer systématiquement en raison du coût politique qu’elle implique (le sacrifice des otages) et de ses faibles chances de succès à long terme. Pour une revue bibliographique et une réflexion utilisant les modèles mathématiques de la théorie des jeux pour démontrer les faibles chances de succès d’une politique de non négociation, cf. Navin A. Bapat,  « State Bargaining with Transnational Terrorist Groups », International Studies Quarterly, Vol. 50, No. 1 (Mar., 2006), pp. 213-229 et Harvey E. Lapan and Todd Sandler,  “To Bargain or Not To Bargain: That Is The Question”, The American Economic Review, Vol. 78, No. 2, (May, 1988), pp. 16-21., les organisations humanitaires doivent cacher la réalité des transactions ayant conduit à la libération de leurs otages.

Ce « pieux mensonge » serait d’autant plus nécessaire que dévoiler les transactions avec des organisations criminelles ou terroristes pourrait exposer les organisations humanitaires au désaveu des opinions publiques voire à des poursuites pénales de la part des Etats. Enfin, il n’y aurait aucun intérêt à faire des kidnappings un enjeu de controverses publiques. Pirates et autres syndicats du crime n’auraient que faire de leur image ou de pressions politiques. Quant aux groupes djihadistes tels al-Qaida, ils assumeraient ouvertement se financer par l’enlèvement contre rançon. Telles sont les raisons régulièrement invoquées dans les cercles humanitaires et sécuritaires, pour justifier de garder secrètes les affaires passées.

Ces arguments ne sont pas entièrement dénués de fondement. Il serait de toute évidence imprudent de faire la publicité systématique des montants versés pour obtenir la libération d’un otage ou de dévoiler le rôle joué par tel ou tel intermédiaire ayant eu une influence déterminante sur les kidnappeurs par exemple. Reste qu’il suffit à un réseau criminel de savoir qu’une organisation est riche et qu’elle tient à la vie de ses employés pour qu’il la considère comme une cible potentielle. Par ailleurs, les Etats font preuve d’une certaine tolérance à l’égard du viol de leur propre législation criminalisant par exemple le versement de rançon. A l’issue de l’émoi créé par son intransigeance face au sort du journaliste James Foley, exécuté en Syrie par l’Etat islamique le 18 août 2014, l’administration américaine a revu sa politique et expliqué qu’elle ne poursuivrait pas une famille cherchant par tous les moyens à sauver la vie d’un de ses membres aux mains d’une organisation terroriste comme l’Etat islamiqueHostage Review Will Make It Easier for Families to Pay Ransoms. Par conséquent, s’il est légitime de s’exprimer prudemment sur les affaires passées, rien ne justifie de garder le secret le plus total – d’autant plus que ce secret fait obstacle à l’amélioration des politiques de prévention et de gestion du risque de kidnapping.

PLAIDOYER POUR UN MINIMUM DE TRANSPARENCE (ET NON UNE TRANSPARENCE TOTALE)

Directrice de l’association de soutien aux victimes de prises d’otage Hostage UK et chercheuse en sécurité, Rachel Briggs considère que la lutte contre les réseaux pratiquant le kidnapping doit se fixer trois objectifs prioritaires : réduire les opportunités de kidnapping (en limitant notamment la présence de victimes potentielles dans les zones à risque) ; partager les informations et l’expertise accumulées par les personnes et les organisations confrontées au problème ; et augmenter le « coût » des sanctions sociales, politiques et pénales encourues par les ravisseursRachel Briggs, The Kidnapping Business, The Foreign Policy Center, London, 2001. “Rather than simply looking at the issue of ransoms, we should have a constructive debate around the key objectives: taking precautions to reduce the opportunity for kidnapping; ensuring that information and expertise about good practice is accumulated; and increasing the risks for kidnappers”, Rachel Briggs, p. 31. Ces recommandations partent du constat que les politiques  cherchant à  lutter contre le kidnapping en interdisant le versement de rançon se sont toutes soldées par des échecs. “Experience elsewhere has shown that it is practically impossible to stop anyone paying a ransom, even where laws are introduced (…). Because money is fairly easy to transfer, even if one’s assets are frozen, such laws are often almost impossible to police. Instead of stopping the payment of ransoms, they can deter people from reporting the crime, or change the way that the transaction is carried out.” p. 23..

Ces orientations sont à notre sens parfaitement valables pour les organismes d’aide. Or toutes supposent un minimum de transparence interne et publique sur l’enlèvement de travailleurs humanitaires – et donc de briser la loi du silence sur les affaires passées.

Il est impossible d’augmenter le coût politique des enlèvements d’humanitaires sans commencer par reconnaître publiquement leur existence. En pratique, le secret contribue à masquer les responsabilités politiques locales et internationales, contribuant ainsi à la reproduction d’un système qui détourne les ressources de l’aide au profit d’organisations criminelles, de leurs sponsors politiques, de compagnies de sécurité et d’assurance. S’il existe une arme de dissuasion, si fragile soit-elle, vis-à-vis des kidnappeurs, c’est précisément la publicité de leurs crimes et de leurs conséquences. Contrairement à ce qui est généralement affirmé, peu d’organisations politico-militaires – à commencer par les mouvements djihadistes qui se présentent en défenseurs de la morale – assument ouvertement de prospérer grâce au trafic d’êtres humains et de priver une population d’aide humanitaire dans le seul but de revendre quelques travailleurs humanitaires sur le marché aux otages. L’embarras de l’Etat islamique vis à vis de l’enlèvement des équipes MSF (attesté par ses efforts de justification auprès de la population locale et le fait qu’il n’a pas osé pas en faire état dans ses films de propagande) montre bien que les humanitaires ne sont pas totalement dépourvus de moyens de pressions y compris face à des groupes aussi radicaux et déterminés que l’EI.

De même, il n’existe pas d’enlèvements « purement criminels » dont les auteurs seraient nécessairement hermétiques à toute pression sociale et politique. Pour agir, les réseaux criminels ont besoin de soutiens au sein de la société et parmi les autoritésPlus généralement, comme le souligne l’historienne Kathleen J. Frydl en s’appuyant sur l’exemple des Etats-Unis dans les années 1930, il existe un lien étroit entre construction/contestation de l’Etat et pratiques du kidnapping:  “Kidnapping is an archetypal challenge to state authority: it is a crime against a person that, if unchecked, makes it clear that “people” (and not the state) rule. The ascent of the snatch racket marks a moment when opportunities for criminals outstripped both the capacity and perception of state power, and its diminution signals a significant reordering of that perspective and structure of state power.” Kathleen J. Frydl, “Kidnapping and State Development in the United States”, Studies in American Political Development, 20 (Spring 2006), pp. 18-44.. Leurs agissements peuvent devenir l’objet d’une contestation sociale et politique augmentant le coût de leurs méfaits. Comme le démontre le sociologue Mark Turner, "politics is potentially a part of any kidnapping, whatever the motivation of the kidnappers and even if they desire to keep politics out”Mark Turner, « Kidnapping and Politics », International Journal of the Sociology of Law, 1998, 26, pp. 145-160..

Ainsi, évoquer publiquement les enlèvements dont elle a été victime ne désignerait pas automatiquement une organisation humanitaire comme une cible privilégiée mais potentiellement comme une cible « épineuse », à problèmes. Sans compter que briser la loi du silence des organisations humanitaires permettrait de mieux expliquer les choix opérationnels qui en découlent. Dans le cas de MSF, par exemple, évoquer les circonstances de l’enlèvement de ses volontaires par l’Etat islamique en 2014 aurait permis d’expliquer pourquoi l’organisation a refusé de travailler dans les territoires sous le contrôle du groupe – refus, interprété en l’absence d’explication, comme le signe de l’alignement politique de MSF sur les coalitions ayant déclaré la guerre à l’EI.

Par ailleurs, les organisations humanitaires ne peuvent espérer tirer les leçons de leurs expériences et contrebalancer l’influence des compagnies de sécurité privées tout en continuant à pratiquer une politique du secret sur les affaires passées. Si elles veulent développer leur propre expertise et leur propre politique – au lieu d’importer les politiques « K & R » des grandes compagnies commerciales guidées par la loi du profit – les organisations humanitaires doivent être capables de revenir sur leur expérience, d’en discuter, d’en extraire des connaissances pratiques et politiques. Or un tel effort est impossible sans un minimum de transparence interne et externe. En effet, tant que les organisations humanitaires se donneront pour objectif d’effacer toute trace des enlèvements dans le débat public, elles s’efforceront d’effacer toute trace des enlèvements dans leurs débats internes, par crainte des « fuites ».

Enfin, cet effort de transparence est également indispensable pour informer les volontaires des dangers qu’ils encourent et limiter l’exposition dans les zones à haut risque. Censée protéger les organisations humanitaires de futurs kidnappeurs ainsi que des risques légaux et d’image, la loi du silence les expose précisément à ce dernier aléa : être condamnées par la justice et l’opinion pour n’avoir pas suffisamment informé leur personnel des dangers auxquels ils s’exposent, ni avoir pris toutes les mesures nécessaires pour limiter les risques – à commencer par documenter et tirer les leçons de leurs expériences. En entretenant le silence sur les affaires en cours ou passées, les organisations humanitaires rompent également le contrat de confiance avec leurs volontaires – voire, dans le cas de MSF, violent leur propre charte, selon laquelle ses volontaires sont censés « mesurer les risques et périls des missions qu’ils accomplissent ».

Nous ne suggérons pas de remplacer la loi du secret absolu par celle de la transparence totale. Notre proposition est d’abandonner la politique, aussi dangereuse que facile à appliquer, prônant une stricte confidentialité en toutes circonstances, au profit d’une politique plus difficile à mettre en œuvre : apprécier pour chaque situation et pour chaque audience, le degré de publicité à accorder aux affaires en cours et aux affaires passées, en ayant en tête l’intérêt des personnes détenues et de celles qui s’exposent au risque de l’être.