Entretien avec Rony Brauman et Michaël Neuman sur l'expérience de MSF dans les camps de réfugiés.

Le 6 mai 2016, le gouvernement kényan a annoncé la fermeture des camps de Dadaab pour « des raisons économiques, environnementales et de sécurité » liées à la présence de réfugiés somaliens sur son sol, avec comme date butoir le 30 novembre. Une date qui a été repoussée de six mois par les autorités kényanes, pour qui l'insécurité en Somalie et les élections en cours dans le pays créent « une situation délicate » nécessitant cette prolongation.

Dans son communiqué de presse du 13 octobre 2016, Médecins Sans Frontières demande que des alternatives à la fermeture de Dadaab soient envisagées. Peut-on revenir sur ces alternatives?

Rony Brauman (RB) : La reconfiguration de Dadaab en un ensemble de plus petits camps, c'est à dire la construction de camps de taille plus réduite et donc plus facilement gérables, est sans aucun doute une solution humainement préférable au refoulement des réfugiés en Somalie, de même que l'installation et l'intégration d'une partie des réfugiés dans la région ou dans un pays tiers. Mais ce sont des solutions très théoriques.

MSF a pris position par rapport à la fermeture des camps de Dadaab, mais n'a plus d'équipes internationales sur place pour des questions de sécurité, au demeurant compréhensibles. La position de MSF est donc très fragile : l'organisation avance, à juste titre, toutes les raisons pour éviter le refoulement des réfugiés, mais en même temps, elle fait abstraction de sa propre impossibilité à y travailler « normalement ». Dadaab est un ensemble de camps qui existe depuis 25 ans et qui héberge aujourd'hui autour de 260 000 personnes. Il constitue pour le gouvernement kényan un problème d'image, de sécurité, de politique bien réel. Or, de l'autre côté de la frontière, la situation en Somalie n'autorise pas l'organisation d'un rapatriement dans de bonnes conditions.

Dans cette impasse, MSF essaie de maintenir un statu quo instable, en espérant que la situation se débloque du côté kényan ou du côté somalien. La construction de camps de taille plus réduite entraine une dispersion plus importante et demande donc davantage de ressources (plus de centres de santé, plus de véhicules, plus de points de distribution d'eau, etc). Et dans un contexte de crise globale des réfugiés, avec des demandes qui sont multiples, diversifiées géographiquement, et importantes quantitativement, cette proposition est peu réaliste et ressemble davantage à un appel incantatoire, faute de solutions concrètes à proposer.

Michaël Neuman (MN) : MSF est très gênée puisque l'organisation a régulièrement dénoncé les conditions de vie et le manque d'assistance dans les camps de Dadaab depuis qu'elle y travaille. Elle se retrouve donc aujourd'hui à dénoncer ces conditions en même temps que la décision de fermeture du gouvernement kényan. Les alternatives proposées par l'organisation restent peu concrètes et il semble difficile d'en déterminer les contours.

Pour les autorités kényanes, le problème qui se pose est la présence même de Somaliens en nombre sur son territoire. Et ce problème ne semble soluble pour le gouvernement que par le départ de ces populations : soit le retour vers la Somalie, soit une relocalisation dans un pays tiers. On sait très bien que le nombre de relocalisations des réfugiés somaliens, par exemple à destination de l'Europe ou des Etats-Unis, est très marginal. Quant au retour en masse, il n'est pas envisageable, la Somalie restant caractérisée par un niveau de violence politique très élevé, un accès aux soins et aux services de base extrêmement limité. Il faut rappeler que c'est un pays où MSF ne travaille plus depuis plus de trois ans pour des raisons à la fois liées à l'histoire propre de l'organisation, et à des conditions de sécurité très précaires.

Il me semble que tant que la situation en Somalie ne s'est pas nettement améliorée, la seule option consiste à la fois à augmenter le nombre de départs vers des pays tiers en faisant pression sur les Etats du Nord pour accélérer les processus - bien qu'il paraisse assez difficile de les convaincre dans le contexte actuel - et à très nettement améliorer les conditions de vie dans Dadaab et assumer sur le long terme l'installation définitive de ces personnes qui vivent dans un « provisoire permanent » depuis 25 ans.

Est-ce que selon vous les acteurs de l'aide contribuent à la perpétuation des camps ?

MN : Ce ne sont pas les ONG qui font la guerre en Somalie. Il ne faut surtout pas perdre de vue que le principal facteur de permanence des réfugiés somaliens au Kenya est la perpétuation du conflit en Somalie. On voit mal aujourd'hui comment la Somalie pourrait accueillir ces gens dans de bonnes conditions, d'autant plus si l'on considère la difficulté d'y déployer de l'aide.

Concernant la perpétuation des camps, un certain nombre de camps palestiniens, en Syrie, au Liban, en territoire palestinien occupé, se sont transformés en villes. La frontière entre le camp et la ville y est quasiment impalpable. Il s'agit de politique publique, et non de l'accompagnement des ONG qui sont là pour faire en sorte que les gens puissent vivre dans des conditions acceptables en attendant qu'une solution de long terme leur soit proposée.

Il n'y a aucun doute que le camp est un dispositif pratique pour la délivrance des secours, ce sont des choses documentées, assumées et reconnues. L'éparpillement des populations dans les villes, au sein des communautés hôtes, complique l'action des organisations d'aide, mais il est en même temps un bien meilleur vecteur d'autonomie des personnes et permet d'empêcher l'érosion des libertés individuelles. Les alternatives à l'encampment devraient être réfléchies lorsqu'un déplacement de population se crée plutôt qu'au terme de 25 ans de sédentarisation, comme c'est le cas à Dadaab.

En 2013, les gouvernements kényan et somalien ainsi que le Haut Commissariat aux Réfugiés (HCR) ont signé un accord tripartite dans le but d'encourager le rapatriement volontaire des réfugiés somaliens vers leur pays d'origine."Selon le HCR, 24 000 personnes ont jusqu'aujourd'hui fait ce choix", « Dadaab: retour forcé en Somalie », MSF, octobre 2016.

Depuis l'annonce par les autorités kényanes de leur intention de fermer Dadaab, le HCR a accepté de contribuer à faciliter « les retours volontaires ». Or, selon un rapport de MSF publié en octobre 2016, 86% des personnes réfugiées interrogées ont déclaré ne pas souhaiter retourner en Somalie. Un chiffre qui semble remettre en question la nature volontaire des retours.

Que pensez-vous de la participation du HCR à la politique d'évacuation des camps ?

MN : Ce que l'on constate, c'est que ce ne sont pas les réfugiés eux-mêmes qui ont spontanément et massivement marqué leur volonté de retourner en Somalie. La question du volontariat doit être évaluée au niveau du réfugié lui-même : est ce qu'il est finalement convaincu par les arguments de la campagne qui encadre cette opération ou pas ? Est-ce que, malgré son manque de conviction, il se sent contraint de retourner en Somalie ? Certaines personnes saisissent l'opportunité financière"Returning refugees receive $200 per person from UNHCR when they depart Dadaab and then another $200 per person upon arrival in Kismayo. Additionally, refugee returnees receive $200 per household per month for the subsequent six months, as well as $15 per month for food.", Refugees International, Field Report, November 4, 2016, Mark Yarnell. qui leur est offerte lorsqu'elles font le choix d'y retourner, mais de fait, il semble que la majorité des retours ne soient pas volontaires.

Le choix du HCR de participer à ces rapatriements contraints est évidemment très questionnable. On peut envisager qu'il s'agisse d'un choix pragmatique destiné à diminuer la pression démographique sur le camp dans l'éventualité où le gouvernement kényan irait jusqu'au bout de son projet de fermeture du camp, de manière radicale. Ce qui éviterait de devoir prendre en charge davantage de réfugiés somaliens dans de bien pires conditions : c'est peut-être ce qu'ils considèrent comme un moindre mal. Si c'est bien l'hypothèse de travail retenue par le HCR, ce moindre mal signifierait malgré tout une érosion des droits des réfugiés à bénéficier d'une protection, et notamment d'une protection contre le refoulement (si on estime qu'il s'agit bien de rapatriements forcés, dès lors que d'autres options, comme par exemple la réinstallation dans des pays tiers, ne sont pas envisagées).

En termes de portée globale sur le traitement des réfugiés, cette hypothèse (qui reste non-vérifiée) pose effectivement un problème. On parle beaucoup de Dadaab, mais il faut rappeler que le Pakistan et l'Iran ont renvoyé des centaines de milliers de réfugiés afghans vers l'Afghanistan, là aussi dans des conditions qui préoccupent un certain nombre de médias et d'organisations.

Est-ce qu'il y a eu des situations antérieures similaires à celle de Dadaab, et dont on pourrait tirer des enseignements ?

RB : Il y a eu des camps plus importants que cela par le passé - je pense notamment à ceux situés aux frontières khméro-thaïlandaise et malawito-mozambiquaine - et il y a eu des opérations de refoulement des réfugiés, notamment les Rohyngas. Mais chaque situation est singulière et je ne vois pas quels enseignements en tirer pour Dadaab. A quelques exceptions près, les retours de la majorité des réfugiés dans leur pays d'origine se sont faits à l'initiative des réfugiés eux-mêmes, quand ils estimaient la situation favorable. Les deux opérations de retour en masse organisées par le HCR concernaient les Salvadoriens du Honduras et les Khmers de Thaïlande.

S'agissait-il de retours volontaires ?

RB : Cela dépendait des gens. Concernant les Khmers en Thaïlande, j'étais sur place et j'entendais les uns s'y résigner sous la pression, d'autres annoncer qu'ils reviendraient. La plupart de ces personnes étaient arrivées en 1980, soit 12 ans plus tôt. Une durée moins longue que celle de Dadaab, mais qui suffit pour voir une génération entière grandir dans ces camps de frontières, pour que des jeunes enfants deviennent des adolescents dans des conditions complètement différentes de celles de leur pays d'origine. Dans ces camps, ils avaient accès à des centres de santé, à des distractions, ils allaient à l'école. Pour résumer, ils avaient accès aux ressources d'une ville relativement développée, reconstituée artificiellement dans ces camps. Or, la perspective de repartir vers un pays perçu par certains comme « congelé » du fait du règne des Khmers rouges d'une part, et d'autre part de dix années de communisme, n'était pas attirante. Quant aux Salvadoriens du Honduras, ils sont rentrés dans le cadre d'un accord avec la guérilla.

Les situations sont très variables. Les camps de réfugiés du Kenya ne sont pas ceux de Jordanie ou encore ceux du Cambodge et de Thaïlande à l'époque. L'organisation et les règles qui s'y appliquent sont différentes, il y a des degrés variables d'isolement par rapport au pays d'accueil. Le désœuvrement, l'enfermement peuvent y être absolument étouffants. Et malgré tout, le camp reste pour certains le seul cadre de vie offrant quelque sécurité matérielle.

Pour beaucoup de gens, la Somalie a forcément perdu sa consistance matérielle. Ce n'est plus une chose concrète, mais une vague idée. Aujourd'hui, on peut être un adulte somalien réfugié à Dadaab et ne rien savoir de son pays d'origine autre que ce qu'on en a entendu dire par ses parents, par les voisins. Le retour ne veut simplement rien dire : on ne retourne pas dans un endroit où l'on n'a jamais été. C'est une migration.

Du point de vue de ceux qui organisent l'accueil et l'assistance, il est évident qu'un camp n'est pas une solution durable et qu'il doit avoir un terme, qu'il doit déboucher sur le rapatriement, la réinstallation ou le départ vers un pays tiers. Mais du point de vue d'un réfugié, la reprise d'une vie interrompue anciennement est en fait un redémarrage plutôt qu'une reprise, c‘est-à-dire une perspective perturbante, anxiogène.

MSF a développé un savoir-faire opérationnel dans les camps de réfugiés : peut-on revenir sur cette expérience ?

RB : Le travail dans les camps de réfugiés a commencé de façon occasionnelle en 1976, à une époque où, faute d'avoir les moyens d'agir elle-même, MSF fournissait des équipes médicales à des organismes qui avaient déjà une action sur le terrain. L'idée que l'on pouvait nous-mêmes travailler directement dans les camps s'est peu à peu développée.

Il s'agissait de fournir une couverture médico-sanitaire à des personnes qui étaient déracinées, dépendantes de l'aide internationale - et cela semblait tout à fait justifié et opportun, dans un contexte où le soin médical en situation ordinaire était mal considéré : il était vu comme une forme de charité missionnaire, par opposition à l'aide au développement, qui devait traiter les problèmes de santé à la racine. Dans les zones de conflit en revanche, le soin gardait sa valeur. Dans les camps de réfugiés, c'est-à-dire à la périphérie immédiate des guerres, un terrain de médecine humanitaire s'ouvrait, en phase avec l'ambition d'agir dans des situations d'urgence. Notre intuition collective était que le phénomène des réfugiés ne pouvait que se développer, avec la multiplication des foyers de tensions, des conflits dans le monde qui marquait la fin des années 70, le début des années 80. Les camps représentaient donc un territoire de travail nouveau, notamment parce que les territoires classiques de l'aide internationale étaient peu réceptifs à l'offre de MSF. Au fil des années, MSF a construit un savoir-faire et s'est dotée de moyens organisationnels pour répondre aux besoins dans les camps de réfugiés.

Tout notre savoir-faire vaccinal, épidémiologique, etc., s'est construit là. Dans les années 1980, nous étions dans les camps de réfugiés des cinq zones de crise du monde : Amérique Centrale (Honduras, Salvador, Nicaragua), Afrique Australe (Angola, Malawi, Mozambique, Zimbabwe, Zambie), Corne de l'Afrique (guerre somalo-éthiopienne), Asie Centrale (Afghanistan - cinq millions de réfugiés entre l'Iran et l'Afghanistan) et Asie du Sud-Est (Vietnam, Laos, Cambodge).

Ce ne sont pas seulement des savoir-faire pratiques qui se sont construits dans les camps, c'est une culture d'organisation au sens plus large. On a développé des secteurs professionnels, des lignes de travail par métiers, une logique d'organisation, de cadrage de priorités. On va donc bien au-delà de la simple délimitation géographique de l'action, il s'agit davantage d'une culture de l'action. Voir à ce sujet l'article de Bertrand Taithe "The Cradle of the New Humanitarian System? International Work and European Volunteers at the Cambodian Border Camps", 1979-1993, Contemporary European History / Volume 25 / Special Issue 02 / May 2016, pp 335-358.

Peut-on tirer des enseignements de l'expérience de MSF à Calais et à Grande-Synthe ?

RB : Calais est une situation trop spécifique, il s'agit d'un camp de 4 000 à 6 000 personnes dans lequel nous ne serions pas intervenus s'il s'était trouvé dans un autre pays que la France. Il faut donc relativiser les enseignements que l'on peut en tirer quant aux choix opérationnels de MSF et à notre capacité à travailler dans les camps.

MN : Il est intéressant de reparler de Calais en le prenant comme point de départ d'une réflexion sur la valeur du camp, sur ce que le camp produit. Je dis cela en pensant à l'ensemble des discours très critiques qui se sont développés, à juste titre, contre les camps ces derniers années : la politique de desencampment poussée par le HCR à partir de 2013, les réflexions critiques portées par les chercheurs qui travaillent sur les camps, notamment sur le camp en tant qu'objet supranational de gestion des indésirables, sur l'invisibilité de ces gens.
Il y a donc effectivement un discours critique par rapport aux limitations de libertés auxquelles les camps donnent lieu, à l'enkystement des situations qu'ils peuvent produire, dont Dadaab est d'ailleurs une bonne illustration.

Néanmoins, ce discours semble négliger le fait que le camp est également un lieu de création, un lieu d'activité politique et de contestations Voir à ce sujet l'article de Steven Robins « Humanitarian aid beyond "bare survival": Social movement responses to xenophobic violence in South Africa ». Cela peut d'abord être un lieu d'auto-rassemblement : les gens se rassemblent en camps, comme on le voit en France, parce qu'ils se sentent mieux à plusieurs, davantage protégés par la communauté, plus à même de faire face aux difficultés pour trouver des moyens de subsistance. Avant le rassemblement dans la « Nouvelle Jungle » de Calais en mars 2015, la multiplication des squats dominait le paysage.

Et puis Calais, c'est finalement l'histoire de l'arroseur arrosé : les autorités décident de rassembler les gens en périphérie de la ville pour les faire disparaître du tissu urbain, les rendre invisibles. Et c'est le contraire qui se produit : les réfugiés se sont très nettement « visibilisés », dans une dynamique qui a ensuite intégré les volontaires, les militants, etc.
Ils ont donc acquis une visibilité nouvelle, du fait de leur nombre mais aussi de leur situation particulière, de leur regroupement, de leur sédentarisation, de la création de liens très forts avec de nombreuses personnes et de la création d'activités sociales, économiques et politiques qui ont donné vie à quelque chose qui n'est pas un camp du HCR, qui n'est pas une ville, qui est un objet hybride, loin d'être un lieu parfait. Les violences y ont été nombreuses, des violences dont on peut dire qu'elles ont été en partie entretenues / causées par les autorités et la pression qu'elles ont exercée sur ces gens, notamment du fait de la présence de la police; et par ailleurs liées à des « causes endogènes » (luttes de pouvoir, luttes entre les communautés, prostitution, etc.), le camp étant par définition un rassemblement de personnes en position de vulnérabilité.

Il y a bien une ambivalence de l'objet-camp, qui ne peut pas se résumer au contrôle sécuritaire d'une population vivant dans des conditions précaires, dans un but d'invisibilisation et de sécurisation du territoire. Il y a des liens sociaux, des liens politiques qui se recréent. Le camp peut être un lieu qui fédère les personnes autour de leur cause politique. Des dynamiques propres peuvent s'y développer, voire pour Calais des choses qu'on a rarement vues avant, notamment en termes de transformation de l'habitat.

On peut parler d'une certaine forme urbaine. A Calais, on peut se demander si on aurait pu maintenir le camp. Il y a un certain nombre d'observateurs de la Jungle qui ont tenté d'en faire l'embryon d'une ville nouvelle. Néanmoins, je me souviens que beaucoup décriaient le lieu dans lequel les gens ont été regroupés en mars 2015 du fait de son histoire d'ancienne zone industrielle, de décharge, de zone tout à fait inapte à recevoir des personnes.

D'autres ont mené des raisonnements similaires avec Grande-Synthe, qui est un camp dont MSF est à l'origine avec le maire de la ville, Damien Carême. Il y a sans doute aussi une possibilité, une volonté de faire en sorte que le camp devienne un quartier de la ville, même périphérique. Là aussi, le lieu du camp, situé entre une route et un chemin de fer, n'est pas particulièrement séduisant pour en faire une zone d'activités et de vie. Mais l'idée de faire en sorte de connecter les camps à la ville, les migrants aux habitants, a quelque chose d'assez puissant. Ce qui est intéressant à Calais et Grande-Synthe, c'est que cela s'est fait dans le cadre d'une implication minimale du gouvernement et grâce à des initiatives d'élus locaux - dans le cadre de Calais, il s'agissait d'une mise en œuvre sur le mode de l'autogestion par les réfugiés eux-mêmes et par ceux qui étaient venus leur apporter de l'aide.

C'est donc finalement grâce à l'inaction de l'Etat, à son laisser-aller total, que se sont développées ces forces vives de solidarité qu'on a vues, avec un tissu associatif déjà existant depuis longtemps, notamment des réseaux de solidarité créés au début des années 2000 pour les plus anciens.

Si ces réseaux n'existent pas au préalable, si l'Etat a une volonté de contrôle importante, il est plus difficile de voir apparaître ce type de développement. En Grèce par exemple, il existe à la fois des camps d'Etat gérés par l'armée grecque (dans lesquels les interactions entre la population grecque et les réfugiés restent assez limitées, et leur dépendance à l'aide est importante) et un certain nombre d'initiatives très riches, comme à Athènes avec le City Plaza : un hôtel désaffecté, occupé par des collectifs de citoyens grecs qui ont ouvert les portes du bâtiment à des centaines de réfugiés. Depuis avril, l'hôtel s'autogère dans un système collectif de cogestion, dans de bonnes conditions, avec des interventions de l'Etat très minimales (le choix des autorités étant de ne pas interdire cette initiative et de s'abstenir d'intervenir, ce qui est en soi une forme d'intervention).

Avec ce type d'initiatives, à la fois stimulantes et créatrices, il me semble que les chances d'intégration sont accrues, et que les interactions entre la population et les réfugiés sont beaucoup plus riches.