Cet article a été publié dans la revue France Forum #62 (juillet 2016).

Le 17 juin 2016, l'organisation non gouvernementale Médecins sans frontières (MSF) a annoncé qu'elle refuserait, dorénavant, les financements de l'Union européenne et de ses Etats membres « dont les politiques [migratoires] font du mal aux personnes ». L'organisation entend ainsi protester contre la fermeture des frontières européennes aux migrants et aux demandeurs d'asile. « Nous ne pouvons prendre de l'argent de la part de gouvernements qui instrumentalisent l'aide humanitaire. C'est aussi simple que ça », annonçait l'organisation sur son compte Twitter.

Aussi simple que cela ? Rien n'est moins sûr, si l'on considère que l'instrumentalisation mutuelle est au cœur des relations entre Etats et ONG. L'Union européenne et ses Etats membres ont, en effet, joué un rôle de premier plan dans le développement de MSF et d'ONG engagées dans l'assistance aux victimes de conflits et de catastrophes naturelles. Cinq fois plus importantes aujourd'hui qu'à la fin de la guerre froide, l'aide d'urgence des pays européens et de l'OCDE représente près de 70 % des financements destinés à l'aide humanitaire internationale, qui ont atteint 24,5 millions de dollars en 2014.

Ces fonds publics ont alimenté la croissance et la concentration du secteur humanitaire non gouvernemental. En 2012, l'Onu recensait plus de 3 200 ONG humanitaires, locales et internationales, partenaires. Mais elle constatait que les deux cinquièmes des dépenses humanitaires non gouvernementales étaient réalisés par cinq grandes confédérations d'ONG : World Vision International, Catholic Relief International, Oxfam International, Save the Children Alliance et Médecins sans Frontières.

C'est précisément grâce aux financements européens que MSF a pu accéder au club des ONG millionnaires et occuper une position hégémonique dans le champ humanitaire médical. Cette position lui a permis de développer la collecte de dons privés et de réduire progressivement la part des fonds institutionnels à moins de 10 %. C'est ainsi que MSF peut, aujourd'hui, se passer des 62,8 millions donnés par l'Union européenne et ses Etats membres (qui représentent 5 % de son budget d'un montant de 1,3 milliard d'euros en 2015).

Reste que la manne financière qui a nourri la croissance de MSF et des ONG humanitaires dans les années 1990 n'est pas moins dénuée de finalités politiques que les financements considérés, aujourd'hui, compromettants par MSF. Avec la fin de la guerre froide, les gouvernements occidentaux ont estimé que les conflits qui perduraient ou éclataient en Europe (ex-Yougoslavie, Caucase), en Asie (Afghanistan, Cambodge) et en Afrique (Somalie, Angola, Mozambique, Libéria, Sierra Leone) étaient autant de terrains favorables à la prolifération de menaces globales : migrations, flux de réfugiés, pandémies, crime transnational, terrorisme, entrave au commerce international, etc. Le confinement des crises à l'intérieur des frontières d'un pays, puis la transformation des sociétés en guerre en Etats stables sont, ainsi, devenus l'objectif des politiques d'assistance préconisées dès les années 1990 par la Banque mondiale, l'OCDE, l'Union européenne et de nombreux ministères de la Coopération comme le Department For International Development au Royaume-Uni ou l'United States Agency for International Development aux Etats-Unis.

Jusqu'alors cantonnés aux camps de réfugiés à la périphérie des conflits, les acteurs humanitaires ont été encouragés à se déployer massivement au cœur des zones de guerre, aux côtés notamment des opérations de maintien de la paix de l'Onu. Considérées comme un vecteur privilégié de la politique de confinement et de transformation des sociétés en crise, les ONG ont été appelées par leurs bailleurs à travailler main dans la main avec l'Onu, puis avec les forces armées occidentales engagées dans des opérations militaires au Kosovo (1999), au Timor-Leste, en Sierra Leone (2000), en Afghanistan (2001) et en Irak (2003).

Incitées à cette coopération par l'abondance de financements institutionnels, les ONG estimaient aussi contribuer à un objectif plus noble que le simple secours médico-sanitaire aux victimes : œuvrer pour la paix, la justice, la démocratie et le développement. Ce partenariat ONG-Etats-Onu n'était, certes, pas exempt de tension. Les ONG reprochaient notamment aux Etats d'empiéter sur leur territoire, de les négliger dans l'allocation des ressources, de ne pas consacrer suffisamment de moyens militaires aux activités de pacification ou de manquer de volontarisme dans les pays où leur intérêt national n'était pas directement menacé (comme en République démocratique du Congo ou au Tchad au début des années 2000, par exemple).

MSF a participé à cette grande coalition libérale, avant de commencer à s'en dissocier dans les années 1990. Pour les dirigeants de l'association, les succès limités des opérations de maintien de la paix onusiennes et des invasions de l'Afghanistan et de l'Irak démontraient que les projets de pacification et de démocratisation étaient des entreprises autrement plus hasardeuses et coûteuses en vies humaines que leurs promoteurs ne l'admettaient. MSF s'est alors repliée sur une démarche humanitaire aux ambitions d'apparence plus limitées : faire en sorte que les conflits soient plus économes en vies humaines plutôt que chercher à les résoudre. A cette fin, l'ONG a mis en avant une position de neutralité, y compris à l'égard des troupes de l'Onu et des gouvernements occidentaux. Pour autant, elle a continué jusqu'à aujourd'hui à recevoir des fonds publics, excepté de la part d'Etats dont les conditions de financement sont jugées incompatibles avec l'exercice de sa mission. C'est ainsi qu'à partir de 2004, MSF renonça aux financements du gouvernement américain, qui exigeait de contrôler la communication publique et le personnel des ONG qu'il finançait et leur interdisait d'avoir recours à des médicaments génériques par exemple.

Au final, MSF ne serait jamais devenue la première organisation humanitaire médicale mondiale sans les fonds des pays européens et des gouvernements occidentaux. Pour autant, cette dépendance aux gouvernements occidentaux n'a pas empêché l'ONG de revendiquer et d'obtenir la liberté nécessaire pour rompre avec les pratiques dominantes de son milieu, mener des actions de secours autonomes, tout en critiquant les politiques de ses bailleurs lorsqu'elle le jugeait nécessaire. Dans cette perspective, si la condamnation par MSF des politiques européennes en matière d'accueil des migrants et des demandeurs d'asile est parfaitement légitime, le refus d'avoir recours aux financements européens partout dans le monde au motif qu'ils font l'objet d'une instrumentalisation politique apparaît d'une naïveté confondante. Les relations entre Etats et ONG sont faites d'instrumentalisations réciproques et de la recherche d'un compromis acceptable s'il existe, au croisement de leurs objectifs et contraintes respectifs.