« On sait que la meilleure manière à MSF d’enterrer un sujet, ce n’est pas comme en politique d’en
faire une commission – parce que la commission, elle, fonctionne – c’est d’en faire un rapport.
Si vous voulez enterrer un sujet, faites un rapport de 30 pages, vous êtes absolument certain qu’il
sera délibérément ignoré pour les 10 années qui viennent »
(Rapport moral 1991-92)

Voici donc un rapport sur la protection.

S’engager dans une étude sur ce thème, c’est investir un terrain chargé de représentations contradictoires qui touchent à la question sensible des limites de notre responsabilité, source de désaccords et de débats sans fin sur ce que serait notre « identité » et sur l’existence ou pas d’un rôle pour MSF « au-delà du soin ». C’est aussi être confronté aux réactions tantôt ironiques ou sceptiques des uns affirmant que l’on « ne fait pas de protection », tantôt étonnées des autres qui ne voient pas qu’il y ait matière à débattre ou qui déplorent qu’aujourd’hui MSF ne « témoigne plus ». Il est certain en tout les cas qu’aujourd’hui émerge une nécessité d’explorer ce champ ; il n’est pas anodin qu’elle le fasse précisément au moment où la notion de protection devient omniprésente dans les discours environnant notre action, qu’il s’agisse des appels à la « protection des civils » au Darfour ou du nombre croissant d’organisations humanitaires revendiquant « faire de la protection ». Dans la discussion interne à MSF comme dans l’arène externe, les références aux « échecs de la protection » en Bosnie ou au Rwanda ou à la « responsabilité de protéger » comme objet de désir ou de rejet sont également vivaces.

De quoi et de qui est-il alors question ? L’exploration de ce sujet nous enjoint d’en passer par une ‘dédramatisation’Dans ce document, les « guillemets » renverront à des citations ou des expressions usitées au sein de MSF, tandis que l’utilisation de ‘guillemets’ simples est le fait de l’auteur. visant à l’abstraire de l’intense pression et de la confusion qui l’entourent en particulier à MSF. Or, il nous est apparu que poser frontalement la question des responsabilités de MSF en matière de protection ne permettrait précisément pas d’échapper à cette confusion. En effet, le mot charrie une multiplicité de significations et renvoie à une variété de registres qui permettent qu’il soit constamment mobilisé, sans que jamais nous ne soyons sûrs de ce dont nous parlons vraiment.

Variété des registres d’abord: premièrement, le mot renvoie à l’expression de « protection des civils », qui, en droit humanitaire (DIH), désigne un cadre juridique précis établissant des règles destinées à limiter et atténuer les effets des conflits (internationaux ou non) sur certaines personnes, les non-combattants, en fonction de la nature et du degré de leur vulnérabilité. Il s’agit donc d’un droit discriminant qui distingue les combattants blessés, les prisonniers, les civils en général, les malades, les femmes, les enfants, les réfugiés, ou les personnes en territoire occupé. Autant de catégories de « personnes protégées », c’est-à-dire à protéger, c’est-à-dire encore faisant l’objet de « régimes de protection » spécifiques. Il s’agit en l’occurrence la plupart du temps d’interdictions en direction des parties au conflit : interdiction d’attaquer les civils, d’utiliser la famine comme arme de guerre, de recourir à la torture ou à la prise d’otages, de porter atteinte à la dignité… Quelques dispositions positives sont également envisagées : la mise à l’abri de personnes par la création de zones neutralisées sur le territoire de l’une des parties, ou l’évacuation d’une zone assiégée ; surtout, le droit à obtenir des secours. En conséquence, ceux-ci sont également protégés : interdiction aux parties en conflit d’attaquer les hôpitaux civils, de porter atteinte à l’intégrité du personnel de ces hôpitaux et des organismes de secours, mais aussi obligation d’assurer le libre passage des biens destinés aux populations (médicaments, matériel sanitaire, vivres). Ces quelques éléments soulignent que la protection au sens juridique est un cadre dans lequel les secours s’insèrent comme un droit parmi d’autresSe reporter, pour plus d’éléments, aux textes fondateurs de ce droit (Conventions de Genève de 1949, en particulier la 4ème, sur la « protection des civils en temps de guerre », Protocoles additionnels de 1977), disponibles sur le site du CICR (http://www.icrc.org/fre). Les articles résumant et présentant de façon thématique l’ensemble « conventions de Genève / protocoles » sont cependant plus limpides (voir « Protection des populations civiles et des personnes civiles en temps de guerre », également disponible sur le site du CICR).
Voir également F. Bouchet-Saulnier, Dictionnaire pratique du droit humanitaire, La Découverte, nouvelle édition 2006, en particulier les articles « Population civile », p. 398-403, « Protection » p. 425-429, « Secours », p. 486-490.. Cependant la pratique altère ce sens d’origine ; ainsi le CICR – seule agence mandatée, c’est-à-dire qui se voit attribuer un rôle précis par le DIH – a dénommé « protection » (ou « prot’ ») le département qui rassemble les activités en direction de certaines catégories spécifiques de personnes protégées (les détenus, les familles séparées, …). Cette qualification liée à une structuration institutionnelle alimente l’idée d’une séparation nette entre d’un côté la protection, de l’autre, les opérations (qui ont leur département – ce qui autorise néanmoins qu’au sein de ces opérations, les activités hors assistance, comme l’intercession auprès des parties au conflit afin de faire que soient respectés les civils, soient dénommées « de protection »).

La protection des réfugiés constitue un deuxième registre procédant du DIH (en le précisant, avec la Convention de 1951 spécifiquement consacrée à ces personnes). Si nous le distinguons du premier, c’est qu’il a davantage encore donné lieu à la formalisation d’un couple ‘protection-assistance’, couple dont les termes recouvrent chacun une série d’aménagements concrets (l’enregistrement, la sécurisation de camps, la défense du principe de non-refoulement pour le premier ; la délivrance de secours pour le deuxième). En ce sens, tant la pratique du HCR que celle du CICR tolèrent une ambiguïté entre la protection comme cadre juridique et la protection comme série d’activités concrètes.

Vient ensuite le registre d’utilisation du mot par les agences humanitaires non spécifiquement mandatées qui, tout en étant une référence au terme juridique, désigne d’abord un champ professionnel. Celui-ci couvre des activités allant de la documentation de violences à la dénonciation publique, et donne lieu à la création par les ONG de postes de «protection officers» et par l’ONU de «protection clusters» chargés de coordonner les « protection activities». A MSF (France), de tels aménagements n’ont pas eu lieu, mais le mot de protection est de fait spontanément associé à la notion de «témoignage» (indiquant implicitement que le couple soin-témoignage serait comme la version MSFienne du couple assistance-protection, lui correspondant terme à terme).

Enfin, dans le registre politique des relations internationales, des discussions entre Etats ou à l’ONU, le thème de la « protection» (sous-entendu, des civils) renvoie en particulier depuis quelques années à la responsabilité qu’aurait la «communauté internationale » d’intervenir au sein d’Etats afin d’y prévenir ou faire cesser des violations des droits de l’homme, une responsabilité dont l’horizon est l’intervention militaire – ce qu’indique l’ambiguïté de l’expression anglo-saxonne « humanitarian intervention » qui signifie ‘intervention militaire à but de protection’.

Cette variété de registres est compliquée par la polysémie attachée au mot de protection au sens le plus commun du terme: d’abord, parce qu’il renvoie implicitement en général à la notion de sécurité physique, mais peut aussi dans ses usages sociaux être employé pour désigner de nombreux autres champs (la protection sociale ou juridique); ensuite et surtout, parce qu’il peut désigner tout autant une action (le fait de protéger quelqu’un) que l’état qui résulte de cette action (soit la sécurité).

Le terme est donc passablement chargé de sens qui s’entremêlent ou se côtoient parfois dans une même phrase. Cette polysémie laisse penser par exemple que les activités déployées au nom de la protection (lorsque les agences disent « faire de la protection ») induisent quasi-mécaniquement le résultat que serait la protection (comme état de sécurité) – quand ce résultat n’est pas au rendez-vous, on se trouvera alors face à un ‘paradoxe de la protection qui ne protège pas’. Par ailleurs, puisque l’on se situe sur le terrain de la violence, l’ambiguïté entre protection physique et protection au sens juridique n’est jamais totalement démêlée : la référence à la notion juridique de protection des civils (soit leur droit à être épargnés) parle effectivement dans de nombreux cas de leur sécurité physique ; d’où le caractère délicat de la demande de protection que les ONG peuvent adresser aux acteurs internationaux. Enfin, la séparation entre le registre des agences humanitaires et celui des acteurs politiques internationaux est loin d’être aussi nette que nous l’avons décrite. Car, selon la nouvelle doctrine onusienne de « l’intégration », la « protection des civils » serait un objectif commun à tous les acteurs engagés sur les terrains de conflits, les activités des ONG n’étant que l’une des modalités de cette « responsabilité de protéger » partagéeLa « responsabilité de protéger » est une doctrine apparue dans l’arène onusienne à la fin des années 1990 et formalisée en 2001 dans un document du même nom. Elle repose sur l’idée que les Etats ont la responsabilité d’intervenir au sein d’un autre Etat lorsque s’y déroulent des « violations massives des droits de l’homme » ou une politique de « purification ethnique ».. Celle-ci ne serait elle-même que l’un des volets de l’objectif global de sécurité au sens le plus large du terme – sécurité économique, culturelle, sociale, physique, etc. – mis en avant par cette doctrine, brouillant définitivement le sens et du mot protection, et du mot sécuritéL’essor du terme de « sécurité humaine » connaît un succès parallèle à celui du terme de protection : étendant la notion de sécurité jusqu’à l’extrême au sein d’une approche intégrée, globale, extensive, cette « human security » postule que l’homme (et non plus la seule sécurité nationale) doit être le centre des préoccupations des Etats. Dans cette perspective, la sécurité humaine englobe tout aussi bien la lutte contre la pauvreté que la pacification manu militari de zones instables… A un certain niveau, tout devient interchangeable. Sur la malléabilité de la notion de sécurité humaine, voir par exemple le dossier « What is human security ? », Security Dialogue n° 35 (5), 2004, p.345-387.

Cette exploration donne la mesure de la complexité de ce mot-valise, malmené, distordu, manipulé dans une variété de fonctions par une multitude d’agents. Néanmoins à lui seul, ce constat ne suffirait pas à justifier le bannissement du mot pour cette étude : on aurait pu tenter un démêlage dont on aurait espéré qu’émerge la ‘bonne définition’. Mais c’est bien le statut du mot en interne qui pose problème. En effet, outre qu’elle reflète la complexité des usages externes, l’utilisation du mot à MSF aujourd’hui est globalement aussi parcimonieuse que teintée de connotations négatives, indiquant l’ambivalence de la relation avec ce que charrie la notionVoir en annexe 4 les occurrences du mot « protection » dans les CA et rapports moraux consultés, depuis 1978 (non exhaustive, puisque basée sur les notes prises sur ces documents, cette liste des occurrences indique néanmoins des tendances).Qu’elle renvoie aux activités des autres agences, aux réalisations des forces armées internationales, ou au rôle de MSF, la protection que l’on voit apparaître dans les documents MSF est souvent marquée du sceau du faux ou de l’impossible.

S’en tenir aux usages du mot, c’est donc régler d’avance la question d’un rôle de MSF « au-delà du soin » dans les situations de guerre et/ou de violence, en ne la posant pas. On a donc opté pour une approche qui contourne le mot : on s’est intéressé à ce que MSF se donne comme responsabilités et met en œuvre comme pratiques face à des violences qui touchent des populations. En somme, ne pas définir en positif et par avance ce qui relèverait ou pas de la protection, mais au contraire rechercher les discours et les actes déployés en réponse à ces situations – voir comment se formulent dans l’histoire de MSF le rôle, les dilemmes suscités par ces situations et les réponses apportées. En toile de fond se décline une série de questions – comment la formulation de sa responsabilité par MSF s’articule-t-elle avec son environnement de travail ? Comment les expériences traversées ont-elles influé sur cette formulation, sur la conception des limites de ce que l’on peut, doit ou ne devrait pas faire face à des violences ? Comment se déploie concrètement la responsabilité de tenter quelque chose, d’agir : de quelles menaces parle-t-on et envers qui ? Comment se négocie cette définition de la cible et du contenu de l’action mise en œuvre dans ces situations ? Quelle est la part respective de l’impérieux ‘moral’ et de l’exigence d’efficacité dans les motivations à agir des uns ou des autres (institution, individus à différents niveaux de responsabilité) ? A quelles conditions des violences, de contexte de travail, deviennentelles phénomène sur lequel on tente d’influer (l’empêcher, le freiner, l’atténuer) ? Ce faisant, on est bien conscient que substituer l’expression ‘face aux violences’ au mot de ‘protection’ n’épuise en rien les difficultés, la violence étant elle-même une catégorie mouvante, malléable, et chargée d’idéologie. Cependant, par ce déplacement, le critère d’identification devient le contexte (des violences) plutôt que la nature de l’action : il nous a semblé permettre d’éviter les deux écueils de l’incertitude permanente sur le sens des mots utilisés (de quelle protection s’agit-il ?) et de la décision à l’avance de ce qui serait ‘de la protection’. Par ailleurs, chaque fois que le mot de protection est utilisé, on a tenté de préciser dans quel registre et quelle acception il l’est.

Ainsi que l’indiquent ces questions, c’est d’abord par une description qu’il faut en passer. Parce que cette description doit porter non seulement sur des discours, mais aussi sur des pratiques concrètes de terrain (qu’elles soient systématisées ou pas, qu’elles s’adressent à des individus ou des groupes), le choix a été fait de s’intéresser dans le détail à quelques situations qui feraient l’objet d’études de cas spécifiques. On a souhaité que l’une d’elles appartienne au passé, afin de pouvoir permettre des mises en perspective dans le temps ; c’est la traque des réfugiés rwandais au Zaïre en 1996-97, crise particulièrement tragique et porteuse de nombreux dilemmes, qui est le sujet de cette première étude. Deux situations contemporaines ont ensuite été détaillées : le Darfour (Soudan), du fait de la gravité de cette crise et de son inscription dans des débats internationaux qui ont la « protection » comme objet; le Nord Kivu (RDC), parce que le programme y est emblématique de l’essor de la prise en charge de « victimes directes de violences » à MSF, faisant émerger des questions nouvelles à côté de celles suscitées par les situations traditionnelles de prise en charge des conséquences indirectes de la violence (déplacements massifs de populations, effondrement des soins, ...).

Ces trois études, livrées ici dans leur intégralité (en annexes), ont servi de socle à une tentative plus générale d’identification des évolutions des discours et des pratiques de MSF face à la violence, à partir d’une revue de documents-cadres internes (rapports moraux, comptes-rendus de conseils d’administrationCi-après désignés par les abréviations RM pour rapport moral et CA pour conseil d'administration.) et de certaines autres sources (communiqués de presse, rapports, entretiens). Certainement l’expression ‘MSF face à la violence’ mérite-t-elle d’être précisée. Comme pour les études de cas, on s’est intéressé aux situations de violence liées à un contexte de belligérance, qu’elles en soient le cœur ou la queue de comète. On a fait le choix de ne pas étudier spécifiquement de situation de violence dite « sociale », d’une part parce que les projets « Exclusion et violence sociale » ont récemment fait l’objet d’une étude, d’autre part parce que les questions spécifiques qu’ils posent auraient fortement complexifié le propos. On a en somme fait le choix du cadre de référence du DIH (civils, réfugiés) plutôt que de celui des droits de l’homme ou de la protection de l’enfant. Ceci dit, les frontières du réel étant moins rigides que celles des mots, nous nous approchons à plusieurs reprises de ces situations au cours de l’étude. Par ailleurs, en parlant de violences, on entend principalement les violences physiques, sans exclure les autres formes de violences que mentionne le DIH (atteinte aux biens des personnes par exemple, c’està-dire pillages, etc.).

Parler de MSF, ce n’est pas se référer à une entité qui aurait une identité unique se présentant comme un roc solide. C’est parler d’une institution qui est à la fois un agglomérat d’individus avec leurs expériences et opinions, et le lieu d’une condensation d’expériences collectives passées, d’évolution des conceptions de l’humanitaire, du rapport aux autres acteurs, forgeant un espace des possibles qui n’est pas le même aujourd’hui qu’il y a vingt ans. On s’est donc intéressé aux différentes voix que recouvre le terme MSF – celle destinée à l’extérieur, qui se présente comme relativement unifiée ; celle à la fois réflexive et programmatique des discours de cadrage de l’action portés par des personnes-clés, souvent le président ; celle contradictoire des débats internes ; celle enfin qui nous parle des pratiques concrètes conduites par les personnes sur le terrain. Chaque section MSF peut ainsi être lue comme une partition polyphonique. On a cependant fait le choix de n’étudier que les documents émanant de la section française, estimant un travail comparatif passionnant mais hors d’atteinte du fait du décuplement de la matière à étudier qu’il impliquerait. Parler de MSF sera donc implicitement ici parler de MSF-France, un raccourci qui ne doit pas laisser penser que cette section soit représentative des évolutions du mouvement dans son entier.

Alors que d’étonnants échos entre pratiques du passé et pratiques d’aujourd’hui ont été mis au jour par les études de cas (en s’intéressant au détail des pratiques de terrain et des processus d’élaboration de message ou de décision), les discours, eux, donnent l’impression d’une évolution significative. L’étude s’intéresse d’abord à la façon dont évolue la formulation par MSF de son rôle face aux violences, en étudiant les théorisations générales de ce rôle, les prises de parole saillantes, les discours-cadres ; dans un parcours nécessairement chronologique, nous suivrons en trois temps les mutations de ce rôle qui s’incarne en des figures changeantes, de celle de la ‘sentinelle’ à celle du ‘secouriste’. Ce parcours est suivi d’une exploration des pratiques contemporaines, pour tenter d’en identifier les logiques, en les confrontant aux discours auxquels elles s’arriment et aux pratiques du passé.