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PARTIE 2 L’action humanitaire en situation d’occupation

Date de publication
Xavier
Crombé

Xavier Crombé a été directeur d’études au Crash de 2005 à 2008. Il travaille actuellement à la publication d’un ouvrage sur les enjeux de la violence dans les espaces de soin avec l’Unité de Recherche sur les Enjeux et les Pratiques Humanitaires (UREPH) de la section suisse de MSF. Il enseigne également les questions humanitaires et migratoires à Sciences Po Paris.

[ Colloque du 11 janvier 2006, organisé par la Fondation MSF ]

PRÉSENTATION DU COLLOQUE

L'invasion de l'Afghanistan et de l'Irak comme, dès les années 1990 mais sur un autre plan, les interventions militaires sous mandat des Nations unies, sont venues réinterroger la notion d'occupation, notion toujours attachée à l'expérience des deux conflits mondiaux du XXe siècle. Ce questionnement intervient au moment où l'action humanitaire connaît un essor inédit dans l'histoire, reflété par la multiplication de ses acteurs et de leur périmètre d'intervention. De la Somalie à l'Afghanistan et du conflit israélo-palestinien à la "deuxième Guerre du Golfe", les débats sur la qualification de ces situations et les responsabilités qu'elles engagent, comme ceux suscités par les difficultés opérationnelles rencontrées par les agences de secours, attestent l'absence d'un consensus et la difficulté à définir des réponses satisfaisantes.

La notion d'occupation a-t-elle un sens pour l'action humanitaire ? Les situations d'occupation posent-elles des problèmes ou des contraintes spécifiques aux acteurs de l'aide, que ce soit en termes de responsabilité, de modalités d'action ou de perceptions par les forces en présence et les populations à secourir ? Acteurs nouveaux par leur nombre et la variété de leurs domaines d'action, les organisations humanitaires ne sont-elles pas devenues elles-mêmes une des données du problème ?


INTERVENTIONS DE LA MATINÉE

Jean-Hervé Bradol, Président de Médecins Sans Frontières :
"L'occupation : une notion problématique pour l'acteur humanitaire"

Pour ouvrir le colloque, Jean-Hervé Bradol a d'abord évoqué les enjeux liés à la définition de la notion d'occupation. De ce point de vue, les cas sélectionnés dans l'étude entreprise par MSF sur ce thème reposent sur le choix d'une définition plus factuelle que juridique. Son intérêt pour cette notion est né en premier lieu de l'observation des réactions spontanées des équipes humanitaires confrontées à certaines situations concrètes. Jean-Hervé Bradol a en effet noté que, le plus souvent, le concept d'occupation était considéré négativement « comme une injustice du fort au faible, la négation des droits nationaux d'un groupe humain. » Néanmoins, une invasion suivie d'une occupation peut également, a contrario, être envisagée comme un acte nécessaire à la libération d'un territoire ou à la fin d'une tyrannie. C'est ainsi qu'il interprète la tentation pour les équipes humanitaires d'agir sur les blocages opérationnels qu'elles rencontrent et les violences dont elles sont les témoins en appelant à des interventions armées extérieures. Force est de constater cependant que les interventions armées en Irak et en Afghanistan ont fait de l'occupation militaire un des thèmes centraux autour desquels s'organisent la réflexion et l'opposition aux politiques conduites sur ces deux théâtres. Si cette question a polarisé la réflexion à MSF comme ailleurs, il semble toutefois qu'elle constitue une « question écran » : elle cache une interrogation beaucoup plus fondamentale pour les acteurs humanitaires, et ce, quelle que soit la situation, celle de savoir à qui profite l'aide humanitaire et si celle-ci n'est pas détournée de son objet.

Annette Becker, professeur d'histoire contemporaine (Université Paris X) :
"À front atypique solutions humanitaires atypiques : les occupations du premier conflit mondial."

Pour Annette Becker, l'étude historique des périodes d'occupation conduit à distinguer les périodes proprement militaire - les invasions - des périodes plus longues d'organisation administrativo-militaire. Il s'agit également de trouver, dans une approche comparative, un équilibre entre l'histoire nationale des occupants et des occupés et l'histoire internationale des conflits, du droit international et des interventions humanitaires. L'histoire des occupations au XXe siècle, qui s'ouvre dès les premiers mois de la Première Guerre mondiale, est une histoire où se retrouvent presque toujours déplacements de populations, mesures de répression voire politiques d'extermination, avec un rejeu permanent d'une occupation à l'autre. Pourtant, jusqu'à aujourd'hui, le souvenir de la Grande Guerre reste associé presque exclusivement aux combattants, tandis que les violences subies par les populations civiles dans les régions occupées sont toujours largement méconnues.

Pour ces populations, le paradoxe de l'époque, source d'un malentendu persistant, a été de se percevoir comme placées sur le front de la guerre et non pas à l'arrière. Annette Becker décrit l'occupation comme le lieu d'une totalisation du conflit et comme une situation de double enfermement pour les civils. Dans les régions occupées du nord de la France et de la Belgique, l'objectif des occupants était de poursuivre la guerre en mettant à contribution les populations civiles par le recours aux réquisitions et au travail forcé. Se heurtant à des difficultés pour faire exécuter ces mesures, les autorités militaires allemandes mirent en place une politique de terreur, multipliant les mesures de rétorsion collective jusqu'à la création de camps de concentration dans lesquels 300 à 400 000 personnes furent déportées entre 1914 et 1918. A l'emprisonnement que constituait la loi des militaires pour les civils occupés s'ajoutait donc l'emprisonnement spécifique dans les camps.

A l'époque, aucune convention internationale ne prévoyait l'internement des civils. Le droit des gens s'avérait une notion extrêmement floue en période de conflit, tandis que les conventions de La Haye n'accordaient protection qu'aux blessés et prisonniers de guerre. Ce cadre juridique d'où les victimes civiles étaient quasi-absentes explique que le CICR -qui fut, avec la Papauté, le principal intervenant humanitaire de la Première Guerre mondiale - ait été si frileux sur leur sort. Annette Becker a toutefois mis en garde contre une critique anachronique du CICR : elle souligne que celui-ci mène dans le conflit une bataille du droit. Pour pouvoir venir en aide aux prisonniers de guerre et aux blessés, le CICR s'en tient scrupuleusement au droit existant, qu'il tente de faire respecter par des belligérants animés de la conviction idéologique de mener une guerre juste. Pour ceux-ci, même ce droit conventionnel ne saurait s'appliquer à un ennemi qu'ils dépeignent comme brutal et sans honneur. De part et d'autre, les caricatures de l'époque représentent d'ailleurs un CICR systématiquement dupé par l'ennemi.

Aussi Annette Becker résume-t-elle en deux idées ce qu'elle appelle l'« immense ambiguïté de l'action humanitaire en temps d'occupation », deux idées qui ont l'une et l'autre des résonances fortes avec l'actualité récente. La première idée est celle d'une neutralité impensable. Dans un contexte de guerre totale au nom du droit et de la civilisation, la revendication d'une position de neutralité semble inacceptable et appelle immanquablement le soupçon. Tout au long de la Grande Guerre, ce soupçon porte notamment sur l'existence de camps secrets de prisonniers de guerre, que le CICR contribuerait à dissimuler. La deuxième idée porte sur la place de l'humanitaire entre les tenants de la guerre et ceux de la paix. Critiqué par les belligérants, le CICR l'est aussi par les pacifistes, pour qui l'ambition d'« humaniser la guerre » ne peut être qu'un leurre, quand le seul objectif qui vaille est d'y mettre fin. Pour cette raison, les pacifistes recevront comme un camouflet l'attribution du Prix Nobel de la Paix au CICR en 1917. Cette double opposition à la perspective humanitaire dans la guerre de 14-18 comme l'oubli qui entourera les victimes civiles dès la fin du conflit ont largement contribué, pour Annette Becker, à convaincre ceux qui prépareront le conflit suivant de leur impunité.

Catherine Deman, conseillère politique, direction des opérations, Comité International de la Croix Rouge :
"La notion légale d'occupation et ses implications opérationnelles : l'expérience du CICR"

Catherine Deman a souligné l'importance, pour le CICR, de ne pas s'éloigner de la définition juridique de l'occupation, définition contenue dans la quatrième Convention de Genève et universellement admise. La définition factuelle plus large retenue par MSF dans le cadre de son étude et proposée pour le colloque peut être source de confusion, dans la mesure où la prise de contrôle d'un territoire et de sa population par une armée n'est pas propre à l'occupation au sens légal et renvoie à la majorité des situations de conflit.

Du point de vue du droit international en général et du droit humanitaire en particulier, il n'y a occupation que si la puissance occupante et le territoire occupé sont tous deux des sujets de droit international, autrement dit deux Etats ou deux entités ayant un statut international. Il faut par ailleurs que le contrôle militaire exercé par le premier sur le territoire du second le soit contre la volonté de ce dernier. Cette définition ne s'applique pas aux peuples qui n'ont pas acquis le statut d'Etat, à l'exception de ceux auxquels l'Assemblée Générale des Nations unies a reconnu, dans les années 60 et 70, un droit inaliénable à l'autodétermination. Catherine Deman a précisé toutefois que l'attribution d'un statut international à des mouvements de libération nationale, reconnus comme représentants d'un peuple, constitue une parenthèse historique aujourd'hui refermée, liée à l'entrée des pays nouvellement décolonisés aux Nations unies. Cette reconnaissance n'a d'ailleurs concerné qu'un nombre limité d'entités.

La reconnaissance légale d'une situation d'occupation a des conséquences importantes autant au niveau des obligations qui incombent à la puissance occupante envers la population civile, que sur le plan de la résolution à terme du conflit et sur celui des réparations. Selon Catherine Deman, la reconnaissance légale peut donc avoir des effets concrets sur la situation. Elle entraîne en effet pour l'occupant l'interdiction d'annexer le territoire occupé, l'obligation d'administrer ce territoire dans l'intérêt de la population civile, d'assurer sa protection et de répondre à ses besoins essentiels, obligation qui, à plus long terme, implique de rétablir le fonctionnement normal des infrastructures publiques et de faciliter le développement du territoire occupé. S'y ajoute l'interdiction de modifier la structure du territoire dans ses institutions, son organisation comme sa démographie. Ces dispositions constituent autant de garde-fous à une exploitation des ressources ou un transfert de populations dans les territoires considérés, même si la question de leur respect et de leur mise en œuvre reste posée.

Pour le CICR, le régime légal de l'occupation confère des outils juridiques supplémentaires par rapport à ceux prévus dans les situations générales de conflits. Ces outils, utilisés pour rappeler la puissance occupante au respect de ses obligations, peuvent permettre de limiter les problèmes humanitaires particuliers créés par la présence de colons ou l'absence d'approvisionnement de la population civile. Hors de ce cadre légal et notamment dans les conflits internes, la protection des populations dépendra d'autres sources du droit (droit lié à la conduite des hostilités, droit interne, conventions internationales sur les droits de l'homme). La principale raison pour le CICR de s'en tenir à la définition légale de l'occupation tient au souci de ne pas affaiblir son application. La plupart des Etats tentent de contester l'applicabilité de la quatrième Convention de Genève pour se soustraire à leurs obligations. Le fait d'élargir l'emploi de la notion d'occupation finit donc par banaliser le fait de dire qu'elle n'est pas applicable et rend donc plus difficile d'obtenir son respect.

Catherine Deman a cité une autre raison de respecter la définition légale : la tendance récente à distinguer entre « bonne » et « mauvaise » occupation, distinction centrée sur le concept, développé par certains juristes anglo-saxons, d'« occupation transformative » totalement contraire à l'esprit et la lettre de la quatrième Convention. Là encore, élargir la définition entretient la confusion et justifie la remise en cause du cadre légal existant. L'action du CICR, fondée sur la recherche constante d'un équilibre entre d'une part, la protection qui passe par la responsabilisation des autorités et leur respect du droit applicable et, d'autre part, l'assistance aux populations, dépend de ce cadre légal. C'est lui qui justifie, sans contestation possible, l'intervention du CICR sur la base de son mandat, puisque la reconnaissance d'une occupation implique l'existence d'un conflit armé. C'est également ce cadre qui délimite les types d'activités d'assistance à entreprendre, excluant par exemple de contribuer à une mesure interdite à l'occupant, même si celle-ci semble dans l'intérêt immédiat de la population civile.

Il n'en reste pas moins que, en dépit des règles établies par ce cadre légal, le CICR demeure confronté à de nombreux dilemmes communs à l'ensemble des acteurs humanitaires : quel équilibre trouver entre substitution et responsabilisation ? Y a-t-il complicité envers les violations du droit lorsque l'assistance en atténue les effets et permet qu'elles perdurent ? Comment forcer au respect du droit une partie qui n'a pas la volonté politique de le faire ou que le droit défavorise dans le cadre d'un rapport de force asymétrique ? À ce titre, Catherine Deman a cité le cas des combattants du Hamas (avant la victoire électorale de ce parti) pour lesquels le port d'un uniforme qui les distingue de la population civile signerait leur arrêt de mort. Le CICR n'échappe pas davantage aux difficultés plus récentes liées à l'acceptation de l'aide humanitaire, lorsque l'aide n'est pas perçue comme neutre et impartiale, en raison notamment de la présence d'armées occidentales ou de la multiplicité d'acteurs dits humanitaires. Ces difficultés s'inscrivent, de plus, dans un contexte général de promotion des approches intégrées, conçues comme une imbrication des composantes politique, militaire et humanitaire.

Catherine Deman a conclu en reprécisant la conception de la neutralité selon le CICR, qu'elle distingue de l'impartialité et de la confidentialité. La neutralité est une attitude visà-vis des belligérants, qui suppose de ne servir aucune cause autre que celle des populations victimes du conflit. L'impartialité s'adresse aux populations elles-mêmes et sert de cadre à la façon dont l'assistance leur sera apportée. La confidentialité, enfin, n'est qu'un moyen choisi par le CICR pour dialoguer avec les parties au conflit. La prise de parole ne va pas nécessairement à l'encontre de la neutralité si elle répond aux mêmes exigences vis-à-vis de l'ensemble des belligérants.

Bernard Juan, secrétaire général de Médecins du Monde
"Pour une véritable diplomatie humanitaire : l'enjeu de protection des populations pour MDM"

Bernard Juan a déclaré d'emblée que la question de l'occupation ne faisait pas l'objet d'une réflexion spécifique à MDM, l'analyse étant davantage portée sur les notions plus classiques de crise, d'oppression et sur les éléments considérés comme saillants des situations conflictuelles de l'après-Guerre Froide : conflits larvés, problèmes ethniques, religieux, raciaux… Sans chercher à définir la notion d'occupation, Bernard Juan a plutôt tenté de montrer en quoi certaines situations politiques conflictuelles, spontanément associées à l'idée d'occupation, venaient rencontrer les préoccupations actuelles de MDM, sur le plan politique et des principes comme sur celui, plus concret, de ses modes d'action sur le terrain.

Il a tout d'abord replacé ces cas dans un contexte général qu'il a qualifié de « fin de l'exception humanitaire » : fin des actions clandestines des années 80, notamment en Afghanistan, au profit de missions officielles, impliquant travail de représentation et demande d'autorisations ; confusion des genres entre humanitaire indépendant et humanitaire d'Etat, humanitaire et militaire, humanitaire et organisations prosélytes. Dans ce contexte, les problèmes qui se posent à MDM sont liés au fait que les « occupants » sont souvent des grandes puissances et par conséquent des acteurs influents sur la scène internationale et aux Nations unies. Ce problème en appelle d'autres, comme la recherche d'une indépendance financière qui permette de s'affranchir des intérêts des bailleurs ou la clarification du rôle de MDM aux yeux des belligérants comme des populations civiles. Cette dernière préoccupation est liée à la question de la sécurité des équipes comme à celle des valeurs défendues par MDM. S'appuyant sur le cas de la Tchétchénie, où MDM fonctionne sur un mode de pilotage à distance de programmes mis en œuvre par des équipes tchétchènes, Bernard Juan a défendu l'idée que cette solution au problème de sécurité pour les expatriés allait de pair avec le développement local de réseaux associatifs et militants. Ce développement de réseaux, même s'ils se limitent souvent à une région, un clan ou un parti, est la condition d'une sécurité active fondée sur un lien d'empathie avec les populations civiles. C'est donc d'elles qu'il faut attendre la protection des humanitaires, plus que des règles de sécurité imposées aux équipes.

Bernard Juan considère néanmoins que MDM a un rôle de protection à jouer en retour en faveur des populations, dans lequel il inclut la défense du droit à la santé pour tous ou, dans le cas des territoires palestiniens, le droit à l'autodétermination. La définition que MDM donnait traditionnellement de son action, « soigner et témoigner », ne suffit pas à remplir ce rôle. Il faut alors entreprendre une action qu'il qualifie de « diplomatie humanitaire », une notion développée par le CICR mais dont il se démarque en réfutant, pour MDM, le principe de neutralité. Ce principe, auquel il préfère celui de légitimité, s'oppose à sa conception de l'engagement du côté des victimes ainsi qu'aux choix d'actions qu'imposent des moyens financiers, logistiques et humains limités.


SYNTHÈSE DES DÉBATS

Les débats suscités par les interventions de la matinée ont mis en exergue la question du rapport des acteurs humanitaires au droit et à la neutralité. Ces deux problématiques semblent tracer des lignes de partage, plus ou moins nettes, qui déterminent les positions des uns et des autres quant à la spécificité ou non des situations d'occupation, question centrale soulevée par le colloque.

Du point de vue du CICR, représenté par Catherine Deman, c'est avant tout le droit lui-même qui fonde la spécificité des situations d'occupation. La reconnaissance de l'applicabilité du cadre légal de l'occupation permet en effet d'identifier des responsabilités spécifiques, c'est-à-dire les obligations additionnelles qui s'imposent à la puissance occupante, qui représentent des outils supplémentaires de protection des populations. L'enjeu de la définition légale pour le CICR est donc de savoir s'il dispose ou non de ces outils additionnels, ce qui fait du cadre juridique l'une des données essentielles d'une analyse de contexte. Les conditions d'intervention du CICR en Tchétchénie sont ainsi pour partie déterminées - et limitées - par le fait que le cadre légal de l'occupation ne s'y applique pas. C'est également en référence au droit que Catherine Deman a défendu le principe de neutralité. La crédibilité des positions du CICR sur le droit applicable, en l'occurrence la reconnaissance d'une situation légale d'occupation, auprès des belligérants dépend de sa neutralité vis à vis d'eux, qui consiste à ne se prononcer que sur leur attitude envers les populations. En retour, selon Danielle Coquoz, chef de la délégation du CICR en France, s'appuyer sur le droit permet de préserver sa neutralité face à une question aussi politisée que celle de l'occupation. Le droit permet de dire que les territoires palestiniens sont occupés, tandis qu'une telle affirmation concernant la Tchétchénie apparaîtrait comme une prise de position politique.

Si Bernard Juan a reconnu l'importance de faire valoir le droit, c'est, de manière pragmatique, comme un outil de négociation possible, mais c'est surtout comme une exigence de justice et de réparations par rapport aux victimes d'un conflit. Cependant, de son point de vue, la quatrième Convention de Genève ne reflète pas la réalité des guerres et les limites du droit humanitaire ne sauraient constituer celles de l'action humanitaire menée par MDM. Il s'agit au contraire de se battre pour créer de nouveaux droits. On peut ainsi comprendre son refus de la neutralité comme un refus de s'en tenir au droit existant. MDM doit concentrer ses ressources limitées sur la défense de valeurs et l'extension des droits reconnus aux populations. Pour Bernard Juan, défendre cette conception de l'humanitaire est devenu plus difficile depuis la fin de la Guerre Froide et plus particulièrement au cours des années récentes. Aussi ne s'est-il pas prononcé sur la spécificité de l'occupation, mais sur celles que constituent le pilotage à distance des opérations en Tchétchénie et le fait de devoir négocier avec les autorités russes en Tchétchénie ou américaines en Irak, par opposition au cadre des missions humanitaires des années 80, notamment en Afghanistan. Jean-Baptiste Richardier, directeur général de Handicap International, a tenu une position similaire en insistant sur le rétrécissement de l'espace humanitaire comme spécificité de l'époque actuelle, là aussi en référence à l'Afghanistan des années 80, où la sécurité des équipes humanitaires reposait sur un pacte avec les populations et leurs leaders. La perception de la neutralité et de la singularité de l'action humanitaire s'est aujourd'hui dégradée.

C'est sur la notion de totalisation du conflit introduite par Annette Becker que plusieurs représentants de MSF se sont appuyés pour souligner les limites du droit humanitaire, à la fois dans sa capacité à clarifier une situation donnée et dans ses effets pratiques pour les acteurs humanitaires dans les situations d'occupation.

Loïc Barriquand, directeur des ressources humaines à MSF, a comparé le droit de l'occupation à celui des réfugiés, qui ne s'applique pas aux déplacés, en dépit de situations comparables. Pour lui, la situation en Tchétchénie est en tous points comparable à une situation d'occupation du fait du comportement de l'armée russe. La totalisation du conflit y prévaut également. C'est cette difficulté à trancher entre la définition politique et la définition juridique de l'occupation, l'une et l'autre tout aussi légitimes à ses yeux, qui conduit Rony Brauman à juger peu pertinente la notion d'occupation. Du point de vue de l'acteur humanitaire, toute situation d'occupation est une situation de guerre et c'est le cadre général de la guerre qui fonde la légitimité et la spécificité de l'action humanitaire. La notion de totalisation du conflit doit néanmoins retenir l'attention des humanitaires et est, à ce titre, sans doute plus éclairante que la notion d'occupation : elle signale en effet, non pas nécessairement une terreur généralisée, mais l'implication de l'ensemble d'une société dans la logique du conflit.

Le droit lui-même, pour Jean-Hervé Bradol, n'échappe pas à cette logique de totalisation. Selon lui, s'appuyer sur le droit pour dire qu'il n'y a pas d'occupation en Irak ou en Tchétchénie ne peut en effet être perçu par ceux qui veulent libérer ces territoires que comme une prise de position politique en faveur du camp opposé au leur. Il a donc mis en doute la remarque de Danielle Coquoz sur la capacité du droit à préserver la neutralité des humanitaires dans ce type de situations. Néanmoins, comme Rony Brauman, Jean-Hervé Bradol a souligné l'importance du droit humanitaire comme un repère susceptible, de manière générale, d'apaiser certaines situations. En rupture avec la position soutenue par Bernard Juan, ils voient dans le droit un rempart nécessaire contre le discours des valeurs et de l'impératif moral qui débouche le plus souvent sur une radicalisation des conflits. Pour autant, le droit demeure un repère fragile, parfois confus.

Annette Becker s'est étonnée de la préoccupation des humanitaires, affichée par Bernard Juan dans sa présentation, d'être protégés par les populations plutôt que de chercher à protéger celles-ci. Elle a rappelé la conception originelle de la neutralité, dont sont issus le CICR et le droit humanitaire. L'idée fondatrice est celle de la neutralité de la victime et c'est d'elle que découle la reconnaissance du principe selon lequel cette neutralité de la victime devait s'étendre à ceux qui lui portaient secours. L'immense complication des situations d'occupation est que la victime est tout sauf neutre. Tout au long du XXe siècle, les victimes de l'occupation ont pris parti contre l'occupant et sont donc sorties de leur neutralité.

En accord avec ce rappel historique, Rony Brauman a insisté sur la confusion qui entourait aujourd'hui la notion de neutralité. Tandis qu'historiquement, la neutralité s'exerçait sur des lieux précis - les lieux de soins des victimes - au profit de personnes précises - les blessés et prisonniers de guerre, mis hors de combat - cette notion se prête aujourd'hui à des interprétations diverses. Selon lui, la conception dominante et trompeuse de la neutralité est celle-là même qui justifiait pendant la famine en Ethiopie en 1984-86 de rester simplement auprès des victimes sans s'interroger sur l'utilisation de l'aide humanitaire à leur encontre. A ce paradoxe qui entoure la notion de neutralité répond celui qui, à ses yeux, affecte le droit humanitaire. Fondé au moment où prenait place une distinction reconnue par les Etats comme valide et essentielle entre combattants et non-combattants, le droit humanitaire s'est heurté, dès la guerre de 1914-18 et l'avènement des guerres totales, à l'effacement de cette distinction fondatrice. Tout au long du XXème siècle, la séparation entre combattants et noncombattants n'a cessé de s'estomper. Il a cependant jugé comme une erreur de perspective l'idée, défendue par Bernard Juan et Jean-Baptiste Richardier, selon laquelle l'accès aux victimes serait devenu beaucoup plus difficile aujourd'hui que par le passé. Rappelant les nombreux incidents de sécurité et les limites opérationnelles de l'action clandestine en Afghanistan dans les années 80, il a mis en garde contre une lecture rétrospective idéalisée de l'action humanitaire de cette époque. Lire ainsi le passé conduit à présenter abusivement les ONG comme faisant partie des victimes du contexte général actuel. Or, il n'y a jamais eu autant de secouristes sur autant de terrains que depuis la fin de la Guerre Froide.

S'ils ont insisté sur les difficultés du présent, Bernard Juan et Jean-Baptiste Richardier ont considéré tous deux que le paradoxe de la protection des humanitaires par les populations, soulevé par Annette Becker, n'était, en revanche, pas nouveau. Pour Jean-Baptiste Richardier, la protection que les ONG humanitaires sont susceptibles d'apporter n'est pas celle prévue par le droit, mais relève du soin et du plaidoyer réalisé en faveur des populations dans la durée. Pour Xavier Crombé, ce paradoxe de la protection mérite néanmoins qu'on s'y attarde : tandis que le droit de l'occupation se focalise sur les obligations spécifiques de la puissance occupante, la protection que les humanitaires attendent des populations renvoie aux menaces que font peser sur eux, non pas les occupants, mais les groupes d'opposition à l'occupation. En Irak comme en Afghanistan, ce sont les groupes armés qui se considèrent « occupés » qui ciblent les humanitaires. Quant à l'insécurité qui prévaut en Tchétchénie, elle émane autant de l'armée russe que de la résistance tchétchène. La neutralité des organisations humanitaires dépend de la perception qu'en ont toutes les parties aux conflits et de leur intérêt politique et tactique à la leur reconnaître. En Afghanistan sous occupation soviétique, c'est cependant l'engagement apparent des ONG occidentales en faveur des occupés, et non la reconnaissance de leur neutralité, qui leur valait la protection de certains groupes moudjahidin.

L'enjeu de la protection dans les situations d'occupation renvoie finalement lui aussi au rapport des organisations humanitaires envers le droit. Pour Danielle Coquoz, s'il n'y a pas de violation du droit ni d'exaction exclusive aux situations d'occupation, on observe dans la pratique, indépendamment de la définition légale, un certain nombre de constantes, un ensemble d'abus ou de risques d'abus dans certaines situations, qui peuvent avoir une grande influence sur les choix d'actions possibles pour les humanitaires. Ces constantes incluent : des arrestations, soit massives, soit étalées dans le temps ; des mesures excessives de contrôle et d'entraves multiples à la vie quotidienne des populations ; une emprise croissante des services de sécurité ; un encouragement aux phénomènes de collaboration ; la tentation de la punition collective. Dans une situation d'occupation, et particulièrement dans la durée, la population civile est rapidement considérée comme une population hostile, ce qui entraîne exactions et contrôles. Alors que dans de nombreux conflits, il subsiste le plus souvent des espaces où il est possible d'apporter des soins et de l'assistance à distance du conflit lui-même, le phénomène de totalisation lié à l'occupation, légale ou non, rend incontournables, pour les humanitaires, les dilemmes de protection. C'est le caractère central de ces dilemmes particuliers qui fait la spécificité de telles situations. Ayant la protection au cœur de son mandat, le CICR répond à ces enjeux particuliers, comme à d'autres, par le droit. Il n'en va toutefois pas de même de toutes les organisations humanitaires.

C'est sans doute au regard de la frustration que suscitent ces dilemmes particuliers de protection, l'incapacité à faire appliquer le droit ou le refus d'en accepter les limites, comme d'accepter les limites opérationnelles du soin et de l'assistance, qu'il faut envisager les tensions au sein des équipes humanitaires, à propos desquelles Jean-Hervé Bradol a ouvert le colloque. En l'absence du cadre du droit ou d'un espace viable de soins, c'est vers la force militaire que les équipes humanitaires sont tentées de se tourner pour agir, non plus auprès des victimes du conflit, mais sur le conflit lui-même et ses causes. C'est alors, selon les cas, l'occupation elle-même qui est dénoncée et le retrait de la force militaire exigé ou à l’inverse, convoquée à travers l'appel à l'intervention d'une force militaire extérieure. La spécificité de l'occupation ou de la totalisation du conflit ne réside-t-elle pas, pour l'action humanitaire, dans ce refus d'accepter ses propres limites ?


INTERVENTIONS DE L'APRÈS-MIDI

Xavier Crombé, chargé de recherche, Fondation Médecins Sans Frontières :
"L'occupation comme révélateur : responsabilités et limites de l'humanitaire selon MSF"

Xavier Crombé a présenté les conclusions de son étude sur l'action humanitaire en situation d'occupation en rappelant la perspective de MSF, celle de la lecture politique d'une situation et de l'analyse de la responsabilité humanitaire dans ce cadre. De ce point de vue, l'étude a montré que l'occupation ne constituait pas une catégorie de situations spécifiques pour l'action humanitaire. Elle est néanmoins particulièrement révélatrice des limites et des contradictions de cette action.

L'histoire des rapports de MSF avec les situations d'occupation peut être retracée en trois grandes périodes. La première, qui s'étend tout au long des années 80, est marquée par les occupations du Cambodge par le Vietnam et de l'Afghanistan par l'Union Soviétique. Les prises de position de MSF dans ce contexte révèlent un double héritage politique et philosophique : la défense du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes et surtout l'anti-totalitarisme. Les dénonciations des crimes de ces deux occupants servent une dénonciation plus large, celle des crimes du communisme et des systèmes totalitaires qui s'en réclament. MSF assume alors de n'être pas neutre dans son positionnement. Il convient cependant de relever deux limites à cet engagement humanitaire contre des occupants totalitaires. La première est une limite de principe au soutien apporté aux groupes d'opposition à l'occupation : MSF refuse de travailler dans les camps de réfugiés contrôlés par les Khmers Rouges et suspend à plusieurs reprises ses opérations en Afghanistan lorsqu'elle estime que des restrictions inacceptables sont faites à son accès aux populations civiles, notamment aux femmes. L'autre limite est pratique, dans la mesure où ce n'est pas sur le terrain même du conflit mais à ses marges, c'est-à-dire dans les camps de réfugiés, que l'action humanitaire déploie l'assistance la plus large. C'est d'ailleurs dans ces camps, face à l'éventail des besoins, que la nécessité d'une professionnalisation de l'humanitaire va s'imposer.

La deuxième période est celle des années 90 : elle est caractérisée par le nouveau rôle joué par les Nations unies, à la fois acteur humanitaire et politique dans les conflits, et par la multiplication des interventions militaires internationales mandatées par le Conseil de Sécurité. MSF y fait face à de nouveaux défis : d'une part, les valeurs affichées par MSF au cours de la période précédente - défense des droits de l'homme et des valeurs démocratiques, acheminement et sécurisation de l'aide humanitaire - justifient désormais les interventions politicomilitaires internationales ; d'autre part, l'ONU et les forces d'interventions qu'elle a mandatées entendent imposer leur agenda aux organisations humanitaires. La recherche ou l'imposition de la paix, en particulier, est présentée comme un objectif supérieur, qui conditionne l'acheminement ou non de l'aide humanitaire. Celle-ci est critiquée voire bloquée militairement, pour empêcher qu'elle n'atteigne des zones où elle serait susceptible de bénéficier aux ennemis désignés de la paix. MSF va progressivement opérer un recentrage de son identité sur les principes de l'action humanitaire indépendante, délaissant les valeurs politiques (droits de l'homme et démocratie) qui peuvent justifier désormais l'entrave à son action.

L'intervention de l'OTAN au Kosovo constitue un événement-charnière : il s'agit de la première opération résolument offensive contre un ennemi identifié menée au nom de principes humanitaires. De plus, cette opération prévoit d'emblée une mise sous tutelle d'un territoire associant une présence militaire et un plan de reconstruction civile dont les ONG doivent faire partie. L'enjeu pour MSF devient alors de définir une action qui réponde efficacement aux conséquences du conflit sur les populations civiles, tout en restant en dehors du cadre politique de l'intervention et de la reconstruction. En cela, les interventions menées au nom de la « guerre contre la terreur », en Afghanistan et en Irak, constituent davantage une radicalisation de la problématique qui émerge au Kosovo plutôt qu'une rupture. Cette radicalisation s'opère notamment au niveau du discours puisque l'humanitaire, de Washington à Londres, est désormais présenté comme faisant partie de l'effort de guerre et occupant une place naturelle dans le camp de la Coalition.

Le recours à la notion d'occupation dans les débats internes et les positions de MSF est toutefois plus spécifique que ne pourrait le suggérer la présentation de ce cadre général et fait référence, non pas à la notion légale, mais à un ensemble de violences, d'humiliations et d'arbitraire infligés aux populations civiles par des forces militaires. La référence à l'occupation n'intervient pas réellement au moment du choix de l'intervention. Comme pour le CICR, c'est l'existence d'un conflit, quel qu'il soit, qui justifie pour MSF d'organiser une opération de secours. Ce qu'elle suggère, en revanche, c'est le dilemme que posent à l'action humanitaire, telle que la conçoit MSF, les situations d'occupation dans la durée.

En effet, si le conflit persiste théoriquement avec la présence de l'occupant et se manifeste par les violences faites aux civils et les actions de guérilla menés par les groupes d'opposition, l'occupation permet aussi, dans certaines périodes et certains espaces, une relative normalisation voire certaines formes de reconstruction. La reconstruction et le fonctionnement des structures de santé, notamment, revêtent alors des enjeux de légitimité politique qui questionnent MSF sur la définition de son rôle, de sa responsabilité et la nature de ses programmes, alors que le cadre général du conflit semble justifier le maintien de sa présence. De plus, une situation où l'exercice de la violence prend surtout la forme d'emprisonnements, d'exécutions ou d'assassinats ciblés ne permet pas de répondre à cette violence par des soins médicaux. De ce fait, plusieurs retraits décidés par MSF (Liberia, Kurdistan et Somalie en 1993, Afghanistan en 2004) ont résulté à la fois d'une insécurité croissante caractérisée par le ciblage des civils comme des ONG et d'une remise en question de la validité et de l'efficacité des actions menées. L'occupation est en cela un révélateur de la limite des cadres d'analyse habituels de MSF (« programmes conflits », « programmes post-conflits »… ) mais aussi, à travers les relations ambivalentes et souvent conflictuelles des équipes de MSF avec les occupants, de la question plus générale du rapport des ONG aux Etats.

Xavier Crombé propose ainsi de relire l'évolution historique de l'interprétation de la notion d'occupation par rapport aux conceptions changeantes du rôle de l'Etat. Si les Conventions de La Haye, de 1899 et 1907, ne s'inspirent que du droit des gens pour réguler les relations entre l'occupant et les populations occupées, c'est que la guerre est conçue comme une affaire entre Etats, loin des populations civiles, et que l'Etat, en temps de guerre comme en temps de paix, doit interférer le moins possible dans les activités privées des citoyens. La totalisation du conflit qu'entraînent les guerres nationales de la première moitié du XXe siècle impose un démenti à cette conception en effaçant la distinction entre civils et combattants, notamment dans les occupations, comme l'a montré Annette Becker. Si la quatrième Convention de Genève de 1949 marque la volonté de redéfinir les responsabilités des forces d'occupation par rapport aux exactions commises pendant les conflits mondiaux précédents, l'étendue des obligations faites à l'occupant vis à vis des civils n'est sans doute pas sans lien avec l'avènement à la même époque, dans les démocraties occidentales, de l'Etat Providence. Dès lors, la tendance actuelle à la privatisation des fonctions assumées par l'Etat dans le cadre du modèle de l'Etat Providence redessine le partage des responsabilités entre les acteurs privés et l'Etat qui prévalait après la seconde guerre mondiale. Cette évolution a des implications sur la notion d'occupation. En Palestine, en Irak comme en Afghanistan, les ONG ont été de fait activement sollicitées pour délivrer des services, notamment sanitaires et sociaux, à la place, voire au nom de la puissance occupante ou de l'autorité locale.

L'occupation ne peut ainsi plus être simplement pensée dans le rapport occupant/occupé, mais doit prendre en compte la multiplicité des acteurs qui interviennent aujourd'hui dans ces contextes. Cette nouvelle donne rend extrêmement confuse, pour les populations civiles comme pour les belligérants et les acteurs humanitaires eux-mêmes, la responsabilité des uns et des autres.

Stuart Gordon, professeur à la Sandhurst Royal Military Academy :
"Cooperation civilo-militaire et occupation de guerre : nouveaux paradigmes, problèmes et présomptions ?"

La perspective adoptée par Stuart Gordon pour son intervention est celle des défis posés par les situations d'occupation de guerre aux relations entre civils et militaires. Il rappelle tout d'abord les circonstances dans lesquelles a émergé le « paradigme du partenariat humanitaire ». Le développement de la coopération civilo-militaire a débuté, du point de vue des armées européennes et nord-américaines, avec la force de protection des Nations unies en Bosnie à partir de 1992. Dans ce conflit, le mandat confié aux forces armées par le Conseil de Sécurité consistait en la préservation d'un espace humanitaire. Il les mettait donc en situation d'interagir avec les ONG et ces interactions ont convaincu les militaires de la convergence de leurs intérêts avec ceux des humanitaires, d'autant plus qu'après les accords de Dayton, le passage, pour les ONG, de programmes d'urgence à des programmes de reconstruction et de développement semblait attester leur capacité à jouer un rôle stabilisateur. De plus, le discours de nombreuses ONG mettait en avant leur volonté de dialogue avec les militaires, condition dans leur esprit d'une diffusion des principes humanitaires. Du point de vue militaire, toutefois, ces ouvertures témoignaient de la possibilité de stratégies communes de stabilisation. Stuart Gordon admet néanmoins que les états-majors sont au moins aussi jaloux de leur espace technique militaire et de leur liberté d'action que les ONG le sont de leur espace humanitaire et font parfois montre de réflexes impériaux en tentant de soumettre les humanitaires à leurs objectifs.

L'attente du côté des armées coïncidait par ailleurs avec l'héritage des stratégies contreinsurrectionnelles menées dans les territoires colonisés. En particulier, le succès remporté par l'armée Britannique contre la guerilla communiste en Malaisie dans les années 50, est à l'origine, pour Stuart Gordon, d'un mythe durable sur l'efficacité des projets « hearts and minds » en terme de protection des forces armées. Bien que la stratégie employée en Malaisie ait moins consisté à gagner les cœurs qu'à contrôler les populations - et se soit révélée efficace de ce point de vue - l'interprétation qui en a été faite explique la volonté des armées d'entreprendre des projets de reconstruction au niveau communautaire avec un double objectif de stabilisation et de protection de leurs forces. Stuart Gordon juge toutefois nécessaire de rappeler que le paradigme du partenariat humanitaire s'intègre dans l'analyse que font les Etats de la nature transnationale des menaces auxquelles ils doivent désormais faire face : problèmes environnementaux, pauvreté, épidémies, migrations constituent autant d'enjeux de sécurité sur lesquels l'action des ONG, du point de vue des Etats, pourrait être utilisée avec profit. Les ONG elles-mêmes ont d'ailleurs contribué à entretenir cette idée en arguant de leur capacité à agir sur les causes de ces problèmes. Cette nouvelle appréciation des menaces a également donné lieu à un nouveau concept militaire - les « effect-based operations » - qui consiste à agir sur le réseau de l'ennemi en ayant recours à des instruments potentiellement non-militaires pour affecter sa cohésion. Ce concept, qui justifie par exemple le contrôle ou la destruction d'équipements et d'infrastructures civils, a également des implications en terme d'instrumentalisation de l'humanitaire à des fins militaires.

Toutes ces évolutions ont donc contribué à convaincre les armées que le développement de leurs interactions avec les civils était crucial pour remplir leurs missions. On assiste de fait, dans la plupart des armées occidentales mais également dans d'autres pays, à l'établissement d'importantes bureaucraties vouées à la gestion des relations civilo-militaires. Face à cette tendance, Stuart Gordon estime que le paradigme du partenariat humanitaire peut prendre deux formes : celle d'une « coopération » qui verrait l'assujettissement de l'action humanitaire aux objectifs politiques des Etats et de leurs armées, notamment celui de la stabilisation ; celle fondée sur un principe de différenciation entre les ONG prêtes à répondre aux demandes des Etats et à se mettre au service de leurs objectifs stratégiques et les organisations aux objectifs exclusivement humanitaires dont l'indépendance sera reconnue et respectée. S'il soutient l'approche différenciée, Stuart Gordon souligne néanmoins que les Etats comme les ONG ont la responsabilité mutuelle de clarifier cette différence.

C'est bien sûr en Irak et en Afghanistan que ces nouveaux enjeux se sont révélés avec le plus d'acuité pour les humanitaires. Pour Stuart Gordon, les éléments saillants de ces deux contextes sont les suivants : les principaux bailleurs sont eux-mêmes parties au conflit ; les références à l’occupation y sont très politisées et souvent liées à une opposition plus générale à la guerre ; dans les deux cas, les occupations n'ont pas mis fin au conflit, les campagnes contre-insurrectionnelles s'y poursuivent ; enfin les capacités civiles des Nations unies comme des Etats s'y sont révélées insuffisantes pour assurer la transition du conflit vers une paix durable, contraignant les militaires à intervenir directement pour remettre en fonction les infrastructures et les services publics essentiels. Ce dernier point renvoie au problème plus général de la réponse aux « failed states », dans laquelle le rôle dévolu aux militaires les conduit fréquemment à remplir des fonctions pour lesquelles ils n'ont pas les compétences requises.

De ce point de vue, Stuart Gordon considère les Provincial Reconstruction Teams (équipes de reconstruction provinciales - PRT) à la fois comme une nécessité et un réel problème. Face à la faiblesse des capacités civiles, les PRT, sous commandement militaire, ont semblé nécessaires pour combler le fossé qui séparait l'objectif de stabilisation des perspectives de reconstruction de l'Etat par une autorité locale. Le problème tient à ce que l'engagement des militaires dans des projets d'assistance ou de reconstruction au niveau communautaire sont le plus souvent contre-productifs, tant sur le plan technique que sur les plans politique et tactique. Stuart Gordon préconise une limitation du rôle des PRT à la reconstruction et la réforme du secteur de la sécurité en encourageant les capacités locales à cet égard. Ceci permettrait de tracer une démarcation nette entre le rôle des PRT et celui des humanitaires, d'une part, et des autres agences intéressées, elles, à la reconstruction et au développement des capacités civiles locales (« capacity building »), d'autre part. Il reconnaît néanmoins que les questions posées aux humanitaires dans ce type de situations restent nombreuses : l'attitude à adopter face aux occupants - civils comme militaires - qui implique de choisir entre une position de complémentarité ou de responsabilisation ; l'équidistance à préserver entre les différentes parties au conflit ; la confusion croissante occasionnée par le développement des compagnies de sécurité privées. Cependant, il considère comme relevant de la naïveté la propension des ONG à voir dans ces compagnies privées et les PRT l'unique cause de la dégradation de leur conditions de sécurité. Celle-ci tient à de multiples facteurs, parmi lesquels les comportements des ONG elles-mêmes ont leur part.

Stuart Gordon a conclu sa présentation en abordant la question du droit international humanitaire, en particulier la façon pour les militaires d'appréhender les obligations de la quatrième Convention de Genève. Pour la plupart des armées, le droit n'a été envisagé que sous l'angle du droit des combattants et des règles d'engagement, négligeant les obligations relatives à la population civile et la façon d'interagir avec d'autres intervenants pour remplir ces obligations. Si l'expérience de l'Afghanistan et de l'Irak a obligé les militaires à mieux prendre en compte ces dispositions, la confusion demeure, au sein des institutions militaires, sur la différence entre obligations légales et action humanitaire. L'approche différenciée entre groupes (« clusters ») d'ONG, humanitaires ou non, qui reconnaîtrait la spécificité des premières et leur nécessaire indépendance, favoriserait également une meilleure compréhension par les militaires des Conventions de Genève dans toutes leurs dimensions.

Pierre-Antoine Braud, chargé de recherche, Institute for Security Studies :
"Occupant ou supplétif ? Les interventions internationales en RDC"

Partant de son expérience personnelle de conseiller politique auprès de la MONUC, Pierre-Antoine Braud présente la situation de la République Démocratique du Congo (RDC) comme un cas limite d'« occupation onusienne », dont il résume la nature en parlant d'« illusion de tutelle ».

Dans l'absolu, les moyens déployés par les Nations unies en RDC sont considérables : un milliard de dollars de budget annuel, une force de maintien de la paix plafonnée à 17000 hommes principalement dans l'est du pays… Néanmoins, l'ampleur de ces moyens reste insuffisante à l'échelle du territoire congolais et ne compense pas les limites structurelles que rencontre la communauté internationale dans sa capacité à agir sur les dynamiques locales. On assiste en effet, selon Pierre-Antoine Braud, à une double fragmentation en termes d'acteurs comme en terme de politique sectorielle. La présence internationale ne se résume pas à l'ONU : s'y ajoutent les ambassades des Etats bailleurs, les ONG et les représentants des bailleurs de fonds multilatéraux. Cette pléthore d'intervenants contribue à diluer les responsabilités et à réduire la cohérence des politiques menées. Les tentatives d'intégration et de coordination de ces multiples acteurs s'effectuent par secteurs, selon une approche standardisée qui prévoit l'enchaînement d'un cessez-le-feu, d'un accord de partage du pouvoir et d'une période de transition devant déboucher sur une élection présidentielle censée marquer l'avènement d'un Etat stabilisé. À l'intérieur de cette séquence générale, le processus de désarmement, le rétablissement des institutions, les programmes d'éducation… constituent autant de thèmes autour desquels doivent se coordonner les acteurs internationaux. Ce double émiettement a pour conséquences, d'une part, de multiplier les logiques bureaucratiques, souvent juxtaposées par rapport aux institutions et aux dynamiques locales, peu prises en compte, et, d'autre part, de créer de multiples espaces qui permettent aux acteurs nationaux d'instrumentaliser à leur profit l'intervention internationale.

Au niveau national, c'est le principe du « winner takes all » qui prédomine parmi les prétendants au pouvoir, en contradiction avec la conception internationale de l'élection présidentielle comme facteur de stabilité et de partage du pouvoir. Dans les provinces, la recherche, de la part des acteurs internationaux, d'interlocuteurs représentatifs capables d'influer sur les dynamiques locales se solde par de nombreuses simplifications. On assiste alors à la fabrication de représentants sans légitimité réelle comme à des amalgames entre les acteurs locaux. Pierre-Antoine Braud invite à reconsidérer les stratégies élaborées par les acteurs congolais dans une perspective historique, en rappelant l'ancienneté du rapport des Congolais à la présence étrangère, notamment coloniale. L'approche internationale en RDC est, en revanche, fondée sur une approche de court terme. Ses ambitions sont limitées à un ordre apparent qui sanctionne la réussite du processus et permette surtout de justifier les dépenses et les choix opérationnels effectués. L'élection présidentielle est présentée comme le point d'orgue de ce processus de retour à l'ordre, tandis que les Congolais l'envisagent comme le signal d'une réduction des effectifs de la MONUC et d'un désengagement progressif des acteurs internationaux. Pierre-Antoine Braud cite un exemple de corruption concernant le gonflement des chiffres des effectifs de l'armée nationale. Ces détournements de fonds internationaux se font essentiellement au bénéfice de l'Etat, donc du parti de la présidence. Du point de vue des autres partis, dont les hommes doivent être réintégrés dans l'armée nationale, l'absence de sanctions de ces pratiques les encourage à maintenir des structures parallèles de commandement et à conserver leurs armes.

Pour les forces internationales chargées de la supervision du secteur de la sécurité, le manque de moyens et de personnel incite à une certaine forme de réalisme politique : laisser prévaloir le rapport de forces congolais existant, voire favoriser, par abstention, la faction qu'on soutient en lui laissant toute latitude pour se renforcer. Face à ces logiques, la question se pose de savoir si les forces internationales ne sont pas devenues en quelque sorte les supplétifs des factions congolaises. Pierre-Antoine Braud y voit davantage des convergences d'intérêts. Ainsi, dans les zones rebelles, le déploiement de l'armée nationale, en principe unifiée mais dominée de fait par le parti du président Joseph Kabila, sert la présidence en termes de légitimité et d'extension de son contrôle sur l'est du pays. Il sert néanmoins aussi les intérêts des promoteurs internationaux du processus de paix qui y voient un enjeu de légitimité pour l'armée nationale qu'ils ont financée et l'opportunité de se décharger des responsabilités qui pesaient exclusivement sur la MONUC. Il s'agit notamment d'échapper aux critiques en cas d'exactions contre les civils, comme ce fut le cas en Ituri, ou d'éviter un affrontement direct des troupes internationales avec les groupes armés rwandais, dans le cas du Kivu. L'armée nationale peut donc jouer pour la MONUC le rôle de paravent.

Ce transfert inavoué de responsabilité a néanmoins ses limites. En 2004, des émeutes populaires ont éclaté contre la MONUC, dénonçant son incapacité à défendre une ville après la prise de celle-ci par un général rebelle. Tout le monde ne s'accommode donc pas de l'« illusion de tutelle ». Le déploiement de la MONUC a créé des attentes parmi les populations congolaises, qui ne se contentent pas d'un aveu d'impuissance. Il n'en demeure pas moins que les objectifs initiaux de l'intervention internationale ont été clairement, bien qu'implicitement, ramenés à la baisse, le discours sur la bonne gouvernance et la démocratisation ayant cédé la place à celui sur le simple rétablissement de l'autorité de l'Etat. Si les différentes factions congolaises savent faire usage du discours démocratique pour préserver les apparences, les puissances occidentales parties au processus de paix se focalisent désormais sur le volet sécurité et stabilisation, qui les conduit à miser sur le renforcement du pouvoir en place : le régime Kabila. C'est donc l'option d'un Etat fort et centralisé qui prévaut, par souci de réalisme, sans que soit interrogée la nature de cet Etat, qui de Leopold à Mobutu jusqu'à Laurent-Désiré Kabila, est pourtant au cœur du problème congolais. Dans cette configuration, le rôle confié aux ONG repose sur le postulat du lien entre développement et sécurité et doit par conséquent contribuer lui aussi au rétablissement de l'autorité étatique.

Caroline Abu-Sada, chercheur, docteur en sciences politiques (IEP) :
"Enjeux de légitimité : l'influence de la communauté internationale sur la définition de l'Etat palestinien."

Caroline Abu-Sada prend l'exemple d'une ONG palestinienne, Palestinian Agricultural Relief Committee (PARC), pour analyser les rapports entre le secteur associatif palestinien, la communauté internationale, l'Autorité palestinienne et la puissance occupante qu'est Israël. Par cette approche qui éclaire une réalité complexe composée de nombreux acteurs, elle démontre que l'aide humanitaire peut avoir bien d'autres effets pervers que celui de profiter à l'occupant.

PARC a été créée en 1983 à l'initiative de trois agronomes affiliés au parti communiste palestinien, seul parti existant à l'époque, bien que de façon clandestine, dans les Territoires Occupés Palestiniens (TOP). Caroline Abu-Sada rappelle le contexte de cette création : il n'y a alors pas d'autorité palestinienne, les territoires palestiniens sont directement administrés par Israël depuis 1967 et, à partir de la fin des années 1970, soumis à une nouvelle politique favorable aux colonies de peuplement. Le gouvernement israélien fonde d'ailleurs cette politique sur une loi ottomane du XIXe siècle qui prévoit que toute terre non cultivée pendant trois ans devient domaine public. Cette évolution dans les formes de l'occupation place la terre au centre du conflit. La création de PARC répond donc à un double objectif : l'aide qu'elle entend apporter aux agriculteurs palestiniens doit contribuer à développer leurs moyens de subsistance mais aussi à les fixer sur leurs terres et ainsi résister à l'occupation en s'opposant aux expropriations qui ouvrent la voie aux colonies de peuplement. PARC organise son action en créant des comités d'agronomes, de femmes et de paysans déployés dans les TOP, ce qui lui permet de jouer un rôle de premier plan dans l'assistance à la population palestinienne, notamment dans le domaine alimentaire, pendant la première Intifada, qui éclate en 1987. En l'absence d'autorité nationale, l'utilité avérée de ces comités assure à PARC le soutien politique de l'OLP en exil et l'appui financier des ONG et agences internationales.

A ce succès fait écho, au début des années 1990, l'intérêt accru pour le rôle de la « société civile » dans un contexte de chute du communisme et d'appel aux réformes structurelles. Toutefois, les enjeux politiques des accords d'Oslo convainquent les bailleurs de concentrer leurs financements sur la nouvelle Autorité palestinienne (AP), sur laquelle repose la poursuite du processus de paix avec Israël. Cette nouvelle donne revient à couper les financements alloués précédemment aux ONG palestiniennes. Celles-ci adoptent trois types de stratégies vis-à-vis de l'AP : l'intégration, le partenariat dans l'élaboration de politiques nationales ou l'opposition. PARC refuse d'intégrer le Ministère de l'Agriculture, préférant adopter une position de contrepoids. A partir de 1996, néanmoins, les ONG palestiniennes bénéficient d'un regain d'intérêt de la part des bailleurs qui commencent à prendre conscience des logiques de corruption et de clientélisme engendrées par le financement massif et sans réel contrôle de l'AP. Un rééquilibrage des financements internationaux est ainsi opéré en faveur des ONG.

Pour Caroline Abu-Sada, les années 1990 ont ainsi été caractérisées par une succession d'arbitrages à l'initiative de la communauté internationale entre l'Autorité palestinienne et les ONG locales. Ceux-ci ont été motivés par une conception évolutive de ce que devaient être l'Autorité palestinienne - et l'Etat palestinien qu'elle préfigurait - et la société civile palestinienne. Cette conception empruntait elle-même à une vision plus générale sur la nature peu démocratique des régimes politiques du monde arabe et, dans la perspective du processus de paix, investissait la société civile du rôle de contrepoids à l'égard du Fatah, au pouvoir, et plus encore du Hamas dont l'influence ne cessait de croître. La situation qui prévaut au moment du déclenchement de la seconde Intifada, marquée par un partage souvent déséquilibré des tâches entre l'AP et les ONG et une orientation des programmes de ces dernières vers le long terme et le développement, doit beaucoup aux choix des bailleurs.

La seconde Intifada et la nature de la riposte de l'armée israélienne ont des conséquences déterminantes sur le rapport de force entre ONG et AP. Dans un premier temps, les ONG palestiniennes peinent à réorienter leurs programmes pour faire face à une situation d'urgence, mais l'Autorité palestinienne est plus encore réduite à l'impuissance. Assiégée à Ramallah, elle n'a pas les moyens de répondre aux besoins de la population palestinienne, d'autant plus que le bouclage et le morcellement des territoires opérés par Tsahal lui interdit l'accès à près de 70% des TOP. PARC, pour sa part, peut de nouveau démontrer son efficacité en réactivant son réseau de comités ce qui lui permet d'agir, malgré les blocages, à Gaza comme en Cisjordanie. Cet avantage a été renforcé par le soutien financier international que lui ont notamment alloué les ONG internationales de retour dans les TOP, entre 2000 et 2002.

Le déséquilibre est aujourd'hui patent entre les moyens de PARC et un Ministère de l'Agriculture affaibli (18 millions de dollars de budget par an pour PARC contre 11 millions pour le Ministère). Sensible au discours de l'ONG palestinienne reprenant à son compte les thèmes en vogue de bonne gouvernance, transparence ou de « gender », le soutien des bailleurs a continué de croître. Le PAM lui a ainsi alloué l'intégralité de la distribution de l'aide alimentaire. PARC a pourtant refusé de jouer le jeu de la coordination sectorielle décrétée par les bailleurs, condamnant ainsi à l'impuissance le Ministère de l'Agriculture, censé coordonner les actions des ONG pour ce secteur. L'influence et les moyens accumulés par PARC ont fini par convaincre ses dirigeants d'entrer en politique, mettant à profit la large base sociale que leur assurent les comités. Cette évolution a conduit certains bailleurs, dont le PAM, à réviser leur jugement et prendre leur distance avec cette ONG. Néanmoins, ce rééquilibrage n'a pas suffi à modifier le rapport de force existant entre PARC et l'AP.

Caroline Abu-Sada a conclu sa présentation sur une position critique à l'égard de la communauté internationale. Le soutien, tantôt conjoncturel, tantôt de principe, aux ONG palestiniennes telles que PARC est allé à l'encontre de l'objectif déclaré de construire un Etat palestinien. Cette remarque appelle, pour elle, plusieurs interrogations plus générales : eu égard à la position de neutralité revendiqué par les acteurs internationaux de l'aide, comment interpréter leur large soutien à une ONG aux affiliations politiques connues (le parti communiste pour PARC) dans le but, affiché pour certains, de faire pièce au Hamas ? Il est aujourd'hui commun de considérer les ONG, acteurs par excellence de la société civile, comme nécessaires pour combler les lacunes d'un Etat. Qu'en est-il néanmoins lorsque l'Etat n'existe pas encore ? Le soutien aux ONG palestiniennes peut-il réellement contribuer à terme à la construction de l'Etat ou va-t-il nécessairement à l'encontre de ce processus ? Enfin, Caroline Abu-Sada a attiré l'attention sur les conséquences largement occultées de la présence internationale sur la société palestinienne : celle-ci a en effet engendré une nouvelle classe sociale palestinienne composée des cadres des ONG internationales et des agences de l'ONU, qui bénéficient de facilités de déplacement à l'intérieur des TOP comme à l'étranger, tandis que la majorité des Palestiniens sont soumis à un régime de permis complexe qui leur interdit de circuler même d'une ville à l'autre. L'aide internationale est donc aussi source d'inégalités entre Palestiniens face à l'occupation.


SYNTHÈSE DES DÉBATS

Les interventions de l'après-midi ont apporté de nouveaux éléments au débat, en invitant notamment à envisager les organisations humanitaires non plus dans une position d'extériorité au conflit, mais comme acteurs à part entière de situations où elles interagissent avec une pluralité d'acteurs politiques et militaires. Les cas de la RDC et des territoires palestiniens ont aussi incité à examiner les éléments de distinction d'une situation d'occupation à une autre, à partir de ces deux contextes mais également en référence aux occupations de la Grande Guerre décrite le matin par Annette Becker. Là encore, le caractère plus ou moins déterminant de ces distinctions dépend de la logique propre à chaque acteur, celles des différents acteurs humanitaires comme celle d'une armée régulière occidentale présentée par Stuart Gordon.

Pour ouvrir le débat, Marc Le Pape a fait part de son étonnement sur le fait que les présentations sur la RDC et les territoires palestiniens n'aient pas fait ressortir de spécificités propres à ces situations d'occupation. Au contraire, l'impression dominante était celle d'une situation de travail ordinaire pour les ONG. Xavier Crombé voit dans cette impression générale le reflet du fait que la notion d'occupation reste largement envisagée en référence à l'expérience historique des sociétés occidentales pendant les deux guerres mondiales. Or, le nombre d'intervenants dans les cas présentés, l'évolution de leurs rôles et de leurs responsabilités, notamment en ce qui concerne les ONG elles-mêmes, transforment la réalité et l'expérience de l'occupation. Pour Caroline Abu-Sada, s'il n'y a pas de doute sur l'existence, même au niveau juridique, d'une situation d'occupation dans les territoires palestiniens, l'analyse centrée exclusivement sur la relation occupant/occupé est insuffisante. Il importe également d'examiner l'impact de l'aide internationale dans les Territoires et son rôle vis à vis des responsabilités et de la politique de l'occupant israélien. La destruction du Club de l'ONU à Gaza est, à ce titre, significative des perceptions et des rancoeurs d'une partie des Palestiniens envers l'ONU. Cet exemple est d'ailleurs à rapprocher des émeutes contre la MONUC en RDC, mentionnées par Pierre-Antoine Braud dans sa présentation.

Annette Becker a, pour sa part, insisté sur le fait que la nature des problèmes posés par une occupation était aussi fonction de sa durée. Alors que les occupations des deux guerres mondiales ont constitué des moments provisoires, s'étalant de six mois à cinq ans, l'occupation des territoires palestiniens est caractérisée par son immense durée, au point qu'elle représente un horizon infini pour les Palestiniens comme pour les Israéliens. Pour Rony Brauman, cette distinction fondamentale oblige à considérer l'occupation comme une notion intermédiaire, qui renvoie nécessairement soit « au dessus », au cadre général du conflit, soit « en dessous », aux modalités pratiques de chaque occupation particulière, qui affectent concrètement le sens et la mise en œuvre de l'action. La durée de l'occupation, inscrite dans le cycle des générations en Palestine, provisoire au Congo, est ce qui distingue les deux situations, comme le fait que l'occupation israélienne soit aussi une occupation civile. Au-delà de la présence des militaires, celle des colons détermine pour beaucoup l'environnement des Palestiniens, les problèmes de sécurité comme les choix que doivent opérer les ONG. Pour Xavier Crombé, ce qui rapproche, en revanche, les cas des territoires palestiniens et la RDC, mais les distingue des situations d'occupation de la Première Guerre mondiale, est que dans les deux premiers cas, la communauté internationale et une partie au moins des acteurs de l'aide se retrouvent en situation d'arbitrage dans la construction et la définition d'un Etat : arbitrage par défaut en faveur d'un Etat centralisé et stable au Congo, incarné par la présidence Kabila, comme l'a relevé Pierre-Antoine Braud ; arbitrage changeant, selon Caroline Abu-Sada, entre l'Autorité palestinienne et la société civile dans les Territoires. La question de la durée renvoie alors, pour toutes populations “occupées”, à leur histoire particulière et à leur mémoire collective, qui influencent sans doute leur façon de percevoir l’occupation comme la présence internationale.

Le rapport à la durée est aussi ce qui distingue les acteurs humanitaires entre eux et vis à vis d'autres acteurs d'une occupation. Reprenant l'exemple des territoires palestiniens, Rony Brauman estime que la façon de trancher le dilemme soulevé par Caroline Abu-Sada entre le maintien d'une assistance susceptible de contribuer à pérenniser l'occupation et la suspension de l'assistance, dépend de la temporalité dans laquelle on s'inscrit. L'approche de court terme des ONG les fait privilégier l'assistance, au risque qu'elle s'inscrive dans la stratégie d'occupation. Une perspective plus politique, privilégiant les enjeux du long terme, imposerait sans doute un choix différent. C'est la position que défendent notamment des groupes israéliens opposés à l'occupation, qui voient dans la suspension collective de l'aide l'unique moyen d'obliger l'occupant à faire face aux conséquences de sa politique. La perspective du droit, soutenue par le CICR, impose elle aussi de considérer le long terme. Comme l'a rappelé Catherine Deman, les obligations de la puissance occupante s'imposent indépendamment de la durée de l'occupation et ont des implications sur le règlement à terme du conflit. Ce cadre juridique dicte également au CICR de renoncer à toute activité d'assistance susceptible de contribuer à remettre en cause le statu quo institutionnel, démographique ou territorial, telle l'aide à la relocalisation d'une population. Du point de vue des militaires enfin, ainsi que l'a exposé Stuart Gordon, la question de la durée de l'occupation dépend des stratégies qu'ils doivent mettre en œuvre. La notion d'occupation recouvre, de fait, des activités et des stratégies très variées qui incluent aussi bien des stratégies de « containment » sans volonté de transformation, que des stratégies de transformations actives, perçues comme politiquement nécessaires et positives par les Etats occidentaux.

Interrogé par Rony Brauman sur la distinction faite par l'armée entre les activités humanitaires et ses obligations légales, Stuart Gordon a analysé l'environnement légal et politique dans lequel les armées se positionnaient sur ces questions. En principe, les activités d'une armée dans une situation d'occupation de guerre ne constituent pas des actes humanitaires, mais sont liées à la recherche de la stabilité et aux responsabilités légales établies notamment par la quatrième Convention de Genève. Ces activités acquièrent néanmoins très vite une dimension politique, en raison de leur utilité pour légitimer l'action de l'armée auprès de l'opinion publique de l'Etat dont elle dépend comme auprès des populations civiles des territoires sur lesquels elle intervient. Une limite claire ne peut être tracée entre les activités d'assistance des militaires et l'action des organisations humanitaires, que si ces dernières s'en tiennent à une conception restrictive de l'humanitaire, c'est à dire une action palliative destinée exclusivement à prévenir la perte de vies humaines. Stuart Gordon a néanmoins admis que les obligations légales ainsi que les exigences tactiques des armées continueront de leur imposer de mener des actions humanitaires en certaines occasions. Une différenciation absolue est donc illusoire, mais les risques de confusion peuvent être largement réduits.

Sami Makki, chercheur, a jugé que cette confusion tendait à devenir davantage la règle que l'exception. Les états-majors et les gouvernements des pays occidentaux partagent aujourd'hui l'objectif stratégique d'accentuer la logique d'intégration civilo-militaire. Une évolution vers le paradigme de la différenciation proposée par Stuart Gordon paraît dès lors improbable, d'autant plus qu'un nouveau type d'acteurs, les compagnies privées, est appelé à jouer un rôle croissant dans cette intégration avec une double fonction de support logistique aux forces armées et de soutien technique auprès des agences de coopération gouvernementales, tel USAID ou DFID. Caroline Abu-Sada a remarqué que cette évolution était aussi à l'œuvre dans les territoires palestiniens avec la transformation des check-points en terminaux, cogérés par l'armée israélienne et des compagnies privées de sécurité.

Le débat sur les problèmes posés par ces nouveaux acteurs des interventions militaires internationales, ainsi que les réponses à y apporter, a fait ressortir de nouveau des perspectives différentes entre les participants au colloque. Face à l'intérêt économique et politique que représente pour les gouvernements et les armées occidentales l'emploi de ces sociétés - cellesci sont plus rentables et la mort d'un de leurs « employés » pèse moins politiquement que la perte d'un soldat - le CICR, comme l'a exposé Catherine Deman, s'efforce de ramener ces nouveaux acteurs dans le champ du droit. Il intervient ainsi à trois niveaux. En premier lieu, il rappelle aux compagnies privées elles-mêmes qu'elles sont soumises au même cadre légal que les Etats et les forces armées dans un conflit. Le CICR souligne ainsi que le choix que font ces sociétés de développer leurs propres codes de conduite, au nom d'une éthique professionnelle ou d'une morale des affaires, ne les affranchit pas de leurs obligations juridiques. Il mène ensuite une action auprès des Etats sur le territoire desquels ces sociétés sont basées, en les incitant à réglementer les activités de ce secteur. Cette démarche s'est révélée efficace en Afrique du Sud, dont la volonté politique de promouvoir son image dans ses interventions à l'étranger se heurtait au comportement de mercenaires des nombreuses compagnies de sécurité privées sud-africaines. Le CICR intervient enfin auprès des Etats qui emploient ces sociétés.

Sans se référer au droit, Jean-Hervé Bradol et Rony Brauman soutiennent néanmoins une logique analogue, qui consiste à ne voir dans les sociétés privées que des acteurs parmi d'autres d'une situation de conflit. De manière générale, Jean-Hervé Bradol a rappelé que, d'un point de vue humanitaire, il n'y avait pas de raison de se prononcer sur la guerre ou sur l'occupation elle-même ni de dilemme à dialoguer ou négocier avec des forces occupantes, comme avec toute autorité politique ou militaire pour mener à bien une action de secours. Plus spécifiquement, pour Rony Brauman, il n'y a pas de différence à faire, dans une perspective humanitaire, entre les forces armées quelle que soit leur nature, qu'ils s'agissent d'armées régulières, de casques bleus, de milices rebelles ou de sociétés privées. Il a toutefois mis en garde contre l'erreur de considérer l'humanitaire, le militaire ou le secteur commercial comme des catégories homogènes, évidentes en elles-mêmes. Il faut au contraire être conscient de la diversité des acteurs et de la pluralité de leurs intérêts.

Stuart Gordon a reconnu la validité du point de vue humanitaire. Les situations où des forces d'occupation s'opposent à différentes formes d'insurrection sont une forme de guerre, dans laquelle les humanitaires n'ont pas à privilégier un combattant, alors qu'elles cherchent à atteindre les populations des deux côtés d'une ligne de front aussi floue soitelle. En revanche, du point de vue d'une armée régulière, éviter d'être assimilée aux comportements de sociétés militaires privées sans règles est un enjeu crucial pour sa propre sécurité et la réussite de sa mission. C'est, selon lui, aux gouvernements que revient la responsabilité de garantir la réglementation professionnelle et le contrôle de ces sociétés privées dans l'intérêt de leurs propres armées. De manière significative, en miroir de l'intervention de Bernard Juan au cours de la matinée, Stuart Gordon a argué de la nécessité, pour les forces armées, d'obtenir et de préserver une légitimité aux yeux des communautés auprès desquelles elles interviennent. Selon lui, l'usage indiscriminé et illimité de la violence peut causer la défaite. La recherche de cette légitimité est donc un objectif stratégique qui vaut aussi bien pour les armées régulières ou privées que pour les « guérillas » et qui passe par le respect des règles de la guerre. Cependant, de même que la confusion entre les différents acteurs internationaux, militaires, commerciaux et ONG, est un phénomène structurel qu'il s'agit d'atténuer et d'encadrer mais qu'il paraît difficile d'abolir, il semble à Stuart Gordon tout aussi difficilement imaginable de parvenir à standardiser les comportements des soldats au niveau international. Entre armées occidentales elles-mêmes, les différences de culture institutionnelle constituent un frein puissant à toute idée d'homogénéisation des comportements, comme le sont à un niveau plus large les différences culturelles dans l'usage des armes à feu par les forces de police ou les citoyens.

C'est en référence à cette dimension culturelle et plus spécifiquement en empruntant la notion de « culture de guerre » développée par Annette Becker, que Xavier Crombé a exprimé son scepticisme quant aux logiques de professionnalisation sectorielle ou de réglementation par le droit. Quelle que soit l'éthique d'une profession ou le cadre légal de ses activités, c'est la façon dont se constituent les discours politiques sur l'ennemi et la licence qu'ils donnent aux militaires, publics ou privés, de pratiquer la violence, qui sont déterminants. En accord avec cette idée générale, Annette Becker a néanmoins appelé à ne pas négliger les changements intervenus dans la conception de l’armée depuis la première moitié du XXeme siècle. Tandis que la culture des deux guerres mondiales est caractérisée par l'affrontement entre des armées nationales, c'est le modèle de l'armée professionnelle qui s'impose de plus en plus. Un soldat professionnel dans une armée régulière représente toujours théoriquement une nation, mais le professionnel tend à prendre le pas.


EN GUISE DE CONCLUSION…

Cette journée de colloque n'a pas apporté de réponse définitive ni de consensus clair sur la notion d'occupation, ni sur la spécificité des situations concrètes qu'elle recouvre. La seule spécificité qui s'impose tient à la référence au droit : spécificité du cadre légal, des obligations et des outils juridiques qu'il définit, aspect central des questions de protection. Mais si cette référence est impérative pour le CICR, il n’en va pas de même pour les acteurs humanitaires qui ne fondent leur légitimité que sur la reconnaissance publique de l’utilité de leur action et non sur un mandat juridique. Ceux-là demeurent ambivalents envers la notion d’occupation, une notion politique problématique par rapport à la catégorie générale du conflit, mais encore trop vague pour identifier avec justesse les enjeux et les modalités pratiques de chaque situation donnée. Malgré cette ambivalence partagée, la nature des débats signale que ce qui différencie les différents intervenants, bien davantage que la caractérisation de l’occupation elle-même, c’est leur conception respective de l'action, de l’engagement et de leurs limites. Pour chaque acteur humanitaire, cette conception n’est toutefois pas posée une fois pour toutes ni monolithique. Elle ne leur est pas davantage reconnue en l’état par les acteurs d’un conflit, qui peuvent être eux aussi, comme l’a remarqué Stuart Gordon, en quête de légitimité auprès de populations civiles et, par conséquent, dans un rapport de rivalité éventuelle avec les ONG. L’étude de Xavier Crombé caractérisait les situations d’occupation comme des espaces de légitimité contestée. La notion de totalisation du conflit, contribuée au colloque par Annette Becker, suggère qu’aucun acteur, y compris les humanitaires, ne peut faire valoir bien longtemps son statut d’extériorité dans ces situations de radicalisation des positions et des identités politiques. Les tensions qui traversent les organisations humanitaires elles-mêmes sont sans doute le reflet de cette contagion.