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PARTIE 1 Humanitaire et Occupation : le point de vue de MSF

Date de publication
Xavier
Crombé

Xavier Crombé a été directeur d’études au Crash de 2005 à 2008. Il travaille actuellement à la publication d’un ouvrage sur les enjeux de la violence dans les espaces de soin avec l’Unité de Recherche sur les Enjeux et les Pratiques Humanitaires (UREPH) de la section suisse de MSF. Il enseigne également les questions humanitaires et migratoires à Sciences Po Paris.

Introduction

S'interroger aujourd'hui sur les problèmes et contraintes spécifiques posés par les situations d'occupation militaire à MSF MSF fera référence tout au long de cet article à MSF-France, puisque c'est sur cette section seule qu'a porté l'analyse. Les conclusions formulées ici ne préjugent en rien des points de concordance ou de divergence de la section française avec les autres sections du mouvement, c'est avoir à l'esprit quelques exemples récents où notre action a trouvé ses limites, soit parce que nous étions forcés de mettre fin à une mission, soit parce que les débats qui nous ont animés sur les choix à faire dans tel ou tel contexte ont conduit à des désaccords profonds, vécus - plus ou moins durablement - comme paralysants. Parmi ces exemples : notre retrait d'Irak sous occupation américaine sur le constat de l'équipe de terrain d'une impossibilité à travailler, au printemps 2003 ; notre retrait d'Afghanistan à l'été 2004 après l'assassinat de 5 membres de MSF-Hollande, sur fond de confusion militaro-humanitaire et d'appel au meurtre à notre encontre proféré par un représentant Taliban ; la fronde d'une partie des équipes de terrain de la mission Palestine en 2001, dénonçant un silence jugé coupable du siège et questionnant le principe de neutralité de MSF, ainsi que, à l'inverse, la question récurrente de la réalité de notre rôle dans le système d'oppression et de destruction de la résistance mis en place par Israël dans les territoires palestiniens. Ces quelques exemples ont en commun d'une part, d'interroger notre position de neutralité, soit dans la manière dont elle est vécue par nos équipes, soit dans la perception que développent les forces en présence à notre égard et de poser ainsi avec une acuité particulière la question de la sécurité de notre personnel. D'autre part, ils s'inscrivent dans le cadre de la "guerre contre la terreur" - ou, dans le cas de la Palestine, ont été en partie réinterprétés selon cette nouvelle grille de lecture - et opposent de fait un Etat ou une coalition d'Etats à des groupes d'opposition désignés comme fondamentalistes et terroristes. Les organisations humanitaires occidentales font-elles face à une situation inédite qui les oblige à repenser leurs modes d'action, sauf à se résoudre à ne plus intervenir dans des contextes appelés à se généraliser, comme les promoteurs de la notion de "guerre contre la terreur" ne cessent de le leur répéter Voir, par exemple, l'article de Cheryl Benard,"Afghanistan Without Doctors", Wall Street Journal, 12 août 2004.?

En abordant cette problématique par le biais de la notion d'occupation, le choix est cependant fait de replacer la réflexion dans une perspective historique plus longue et de refuser a priori de souscrire au postulat - implicite dans la formule de "guerre contre la terreur" - d'un nouveau contexte international requérant des méthodes nouvelles. Se déplacer hors du cadre de référence promu par les partisans-mêmes de cette guerre, c'est également faire acte d'indépendance en cherchant à adopter un point de vue plus objectif, plus "neutre" serait-on tenté de dire. Or, le choix de la notion d'occupation est dès lors lui aussi problématique. Notion juridique issue du droit de la guerre faisant référence à une situation de fait, elle est cependant entrée dans le vocabulaire courant et revêt un caractère largement normatif. Pour preuve, le refus quasi-systématique des Etats dont les armées entrent sur un territoire qui n'est pas sous leur juridiction de se considérer comme occupant, insistant au contraire sur leur rôle de "libérateur", "pacificateur" ou de "sauveteur". A l'inverse, nombreux sont les groupes ou les communautés politiques qui parlent d'occupation pour dénoncer le caractère illégitime et oppressif de l'autorité politique et/ou militaire exercée sur ce qu'ils revendiquent comme étant leur territoire. L'occupation est donc à l'évidence une notion politiquement chargée.

Pour mener à bien cette étude, le choix a été fait d'examiner l'expérience de MSF dans une variété de situations s'étalant sur les 20 à 25 dernières années, c'est à dire depuis l'époque de nos premières missions en Afghanistan et nos programmes d'assistance aux réfugiés cambodgiens sur le territoire thaïlandais. Tous les contextes étudiés ont en commun d'avoir été le théâtre d'une intervention de forces armées - nationales ou multi-nationales - extérieures au territoire considéré, que cette intervention ait été l'évènement déclencheur d'un conflit ou qu'elle soit intervenue dans le cadre d'un conflit préexistant. Cette définition a minima vise à ne pas s'appuyer prioritairement sur l'emploi de la notion d'occupation par l'un ou l'autre des protagonistes comme critère d'inclusion dans l'étude -critère qui serait à la fois trop répandu et trop partisan - ni sur la qualification juridique par un organe international compétent - le critère étant alors beaucoup trop restrictif. Nous incluons donc dans l'étude les interventions armées sous mandat des Nations unies, bien que le Conseil de Sécurité ne leur ait jamais conféré le statut d'occupation, mais uniquement dans la mesure où les forces mandatées par l'ONU sont entrées en confrontation armée directe avec au moins l'une des forces armées locales et sont par là-même devenues parties au conflit. Ces "terrains" incluent l'Afghanistan, le Cambodge, l'Afrique de l'Ouest -durant la période d'intervention de l'ECOMOG - la Somalie, l'Irak, la Tchétchénie, le Kosovo et les territoires palestiniens, sans que cette liste ne soit nécessairement exhaustive.

Que les contextes retenus ne le soient pas a priori en référence aux discours politiques des acteurs de ces situations ne signifie bien entendu nullement que l'expérience de MSF sur ces terrains soit envisagée en faisant abstraction de ces discours et des perceptions et représentations qu'ils sous-tendent Par souci de simplicité et sauf à préciser qui parle et dans quel contexte, j'emploierai toutefois les termes "occupation", "occupant", "puissance occupante" et "occupé" dans le cours de l'analyse sans porter de jugement de valeur sur les acteurs ou les situations qu'ils désigneront.. La réflexion portée par MSF a depuis longtemps intégré l'environnement politique dans lequel se déploie l'action humanitaire. C'est sur ce constat que se fonde, au moins depuis l'épisode de la famine éthiopienne de 1984-85, l'exigence de vigilance et de compréhension qui est la nôtre pour éviter que cette action ne se trouve récupérée ou dévoyée jusqu'à nous rendre complices par défaut de mécanismes d'oppression inacceptables. L'objet de cette étude est donc bien d'examiner si, et en quoi, les situations d'occupations militaires représentent une variante particulière de ce dilemme général consubstantiel à l'action humanitaire, ainsi que de s'interroger sur les contraintes opérationnelles spécifiques qu'elles sont susceptibles de nous poser.

Enfin, parler du point de vue de MSF plutôt que de celui de l'action humanitaire en général, c'est postuler une identité collective propre, une expérience spécifique accumulée qui inclut mais dépasse également l'expérience individuelle de ses membres et qui détermine pour partie le champ des possibles en terme de prises de positions et de décisions opérationnelles face à une situation donnée. Autrement dit, il s'agira de dégager, s'il y a lieu, non seulement les contraintes et les écueils imposés de l'extérieur, dans le cadre politique de situations d'occupation, mais aussi nos limites propres, institutionnelles, culturelles, face à de telles situations, limites que d'autres agences humanitaires concevraient peut-être différemment.

Dans cette optique, la nature des débats, des interrogations, des positions de principe et des décisions opérationnelles sur les contextes considérés sera évaluée autour des deux questions qui, de façon parfois implicite mais récurrente, étayent toute mission de MSF : d'abord, celle du bien fondé de notre intervention et de notre présence, tant en termes de légitimité que d'efficacité - de savoir-faire opérationnel ; ensuite, celle du sens de notre action vis à vis du comportement des forces en présence et des logiques politiques à l'œuvre, en y intégrant les risques que notre action fait éventuellement courir à nos équipes et aux populations que nous cherchons à assister. Enfin, en conclusion, nous examinerons la spécificité des problématiques dégagées au regard d'autres missions et contextes et tenterons de développer des pistes de réflexion plus large autour de la notion d'occupation.


1. "Est-ce qu'on y va ? Qu'est-ce qu'on y fait ?" : légitimité et efficacité sous occupation

AVANT L'OCCUPATION : L'INVASION

Par définition, l'occupation découle d'une invasion, par conséquent d'un acte de guerre. C'est cette nécessaire antériorité du déclenchement de la guerre par rapport à une situation d'occupation qui rend légitime d'emblée, presque intuitivement, l'intervention de MSF. La naissance de l'humanitaire moderne sur les champs de bataille, avec la création du Comité International de la Croix Rouge, comme l'apparition du mouvement "sans-frontiériste" dans le sillage de la guerre du Biafra ont placé la guerre et l'objectif d'en atténuer les effets sur les populations civiles qui la subissent au premier rang des domaines d'intervention de MSF. Ce principe a été réaffirmé à plusieurs reprises, tant face aux incidents survenus sur certains terrains, que face au constat d'une réduction effective de la part des terrains de conflit dans l'ensemble des missions de l'organisation. Ainsi, après l'assassinat de trois expatriés en Afghanistan et au Soudan entre 1989 et 1990, la question, posée au conseil d'administration, de poursuivre ou non les missions de guerre a abouti à un consensus, "chacun considérant qu'il s'agi[ssai]t là d'un trait constitutif et fondamental de MSF."Rony Brauman, Rapport Moral du Président, 1990 Cette priorité collective était de nouveau soulignée à l'occasion de l'Assemblée Générale de 2003 : "Nous avons souhaité nous recentrer sur les victimes des conflits, nous l'avons fait" Jean-Hervé Bradol, Rapport Moral du Président, 2003. La présence de MSF sur les terrains de guerre est ainsi, de manière évidente, au cœur de l'identité de l'association, mais le maintien de ce cap opérationnel nécessite une démarche volontariste.

Ainsi, en première analyse, l'anticipation des combats et du soin à apporter aux victimes lorsque s'est posée la question d'intervenir sur le théâtre d'une guerre annoncée, a toujours pris le pas sur les enjeux possibles d'une occupation ultérieure. C'est ce que montre bien l'expérience de MSF dans les deux "Guerres du Golfe". A l'été 1990, après l'invasion du Koweït par l'armée irakienne, la nature du régime de Saddam Hussein et l'implication de la France dans la préparation de la première Guerre du Golfe avaient bien suscité de nombreuses réserves quant à l'envoi d'une mission en Irak. Toutefois, dès le mois d'octobre, alors que le débat se poursuit en interne, les premières lettres de demande d'autorisation et de délivrance de visas pour l'envoi d'une mission exploratoire sont adressées par MSF à l'ambassade irakienne. En janvier 1991, avec le début des opérations militaires internationales contre l'armée irakienne au Koweït puis sur le territoire irakien, les arguments en faveur de l'intervention de MSF se sont imposés rapidement. Celle-ci a débuté tout d'abord en périphérie du conflit, par la prise en charge en Jordanie et en Syrie des "exodés", les étrangers et réfugiés fuyant l'Irak au moment de la guerre. Cependant, le choix d'intervenir sur le territoire irakien a déjà été fait et ne dépendait plus que de l'autorisation de Bagdad. Les craintes d'une manipulation irakienne et du risque d'une lecture politique de l'action de MSF ont cédé devant la réaffirmation de l'identité de l'association : "on ne peut remettre en cause le principe humanitaire", "si on ne propose pas de partir en Irak, pourquoi existe-t-on?"Compte Rendu de la réunion du Conseil d'Administration de MSF, 25 janvier 1991. De la fin 2002 au début 2003, au moment où se préparait la seconde Guerre du Golfe et où, contrairement à la première, le renversement du régime irakien et l'occupation de son territoire par les forces armées américaines étaient bel et bien des objectifs affichés par Washington, les préparatifs logistiques et les demandes d'autorisation ont été effectués de façon similaire. La décision d'intervenir n'était pourtant pas encore prise et le débat interne, le plus souvent en informel, se poursuivait dans un contexte international - et proprement français - très polarisé. Les réserves se sont effacées, sans pour autant disparaître, lorsque est survenu à quelques jours du déclenchement de l'offensive américaine la délivrance de visas par la représentation irakienne.

Si le déclenchement d'un conflit appelle une intervention de la part de MSF, ce n'est pourtant pas dans les périodes d'invasion que notre efficacité opérationnelle s'est construite. L'expérience des phases d'engagement des conflits, sur les terrains étudiés, démontre au contraire le caractère extrêmement aléatoire de l'acheminement et de la mise en œuvre des secours à ce stade de la guerre.

En premier lieu, la pratique fréquente des bombardements, d'artillerie ou aériens, constitue un risque considérable pour la sécurité physique des équipes et rend, de surcroît, très difficile l'accès des victimes aux structures de santé susceptibles de les prendre en charge. A ce risque s'ajoute la menace d'une prise d'otage, de l'utilisation des équipes comme "boucliers humains" ou celle de représailles directes contre MSF par le régime ou les forces armées visés par ces attaques massives. Ces menaces sont particulièrement grandes lorsque l'offensive est menée par des forces occidentales et que nous sommes perçus soit comme relevant d'elles et donc ennemis légitimes, soit comme un moyen de pression ou une monnaie d'échange de poids auprès des gouvernements occidentaux belligérants. Ainsi, en mars 1999, dès les premiers jours de l'offensive aérienne de l'OTAN contre les forces serbes au Kosovo et en Serbie, nous avons été contraints de nous replier sur le Monténégro.Philippe Biberson, Rapport Moral du Président, 1999 : "Fin mars, le début des bombardements de l'OTAN avait été précédé par le retrait des observateurs de l'OSCE. Dès les premiers bombardements sur Pristina et Belgrade, toutes les ONG retirèrent leurs équipes et leurs représentants. Ce fut également le cas de Médecins Sans Frontières qui, après avoir fait le dos rond quelques jours de plus sur Pristina -mais contrainte à ne pas bouger -, décida de partir. Sans aucune possibilité d'agir directement à l'intérieur du Kosovo, c'est sur les trois pays limitrophes que s'est développé l'action de Médecins Sans Frontières." De même, à l'automne 2001, les équipes expatriées de MSF ont quitté le territoire afghan sous contrôle taliban avant le début des attaques aériennes conduites par les Etats-Unis et leurs alliés contre le régime de Kaboul. En 2003, en Irak, l'emprisonnement par le régime irakien de deux expatriés de l'équipe MSF demeurée à Bagdad lors de l'offensive américaine nous a contraints à suspendre nos activités. Il semble intéressant de noter d'ores et déjà -nous y reviendrons dans la deuxième partie - que dans ces trois cas, c'est bien davantage la menace posée par le régime ou les groupes armés subissant une offensive occidentale, plutôt que le risque direct des bombardements, que nous avons jugé déterminante dans notre incapacité à agir sur le terrain des frappes. Citons par exemple la présentation faite par Graziella Godain au CA du 26 mars 1999 (deux jours après le début des frappes de l'OTAN) : "Il est très difficile de circuler et la situation est assez confuse. On a donc fait beaucoup de réunions de sécurité pour l'envoi des missions exploratoires car il y a une forte ambiance anti-étrangers." Voir de même la présentation de Pierre Salignon au CA du 28 septembre 2001: "Les volontaires étrangers de MSF ont été évacués des zones contrôlées par les Talibans en Afghanistan, moins par peur des frappes américaines qu'en raison de l'absence de garanties de sécurité de la part des autorités au sujet du personnel étranger (liée à la multiplication des milices musulmanes non-afghanes). Au moment où se posait la question de laisser en place une équipe restreinte, pour chacune des trois sections présentes du côté taliban, les autorités ont ordonné le départ de l'ensemble des représentants des institutions "occidentales"."

Dans les situations d'invasion où nous avons pu agir sur le théâtre-même de la guerre, soit du fait d'expatriés soit d'équipes locales, l'évaluation de ces actions s'est révélée le plus souvent problématique. Ainsi, lors de l'offensive russe sur Grozny à l'été 1996 comme lors de l'offensive israélienne sur Jénine en 2002, l'équipe expatriée de MSF n'a pu avoir accès aux blessés et leur action s'est limitée à faire transiter vers la zone attaquée du matériel médical dont l'utilisation n'a pu être évaluée. Intervention de François Jean au CA du 6 septembre 1996 : "Dans la période du 6 au 20 août, Grozny était sous offensive russe et la volonté de faire obstacle à l'aide humanitaire dans la capitale était évidente. Des médicaments et du matériel ont pu être néanmoins passés à pied de Nazran dans Grozny. Difficile d'y évaluer les besoins, les fonctionnements et les circuits des blessés." Bien qu'à proximité du lieu de l'offensive, cette action n'a donc guère différé du don de médicaments et de matériel fait par les équipes de MSF au Monténégro à des groupes liés à l'UCK qui franchissaient la frontière du Kosovo au printemps 1999. Lors de ce conflit, comme de fait dans beaucoup d'autres cas, c'est sur le sol des pays limitrophes, en direction des populations réfugiées, qu'a été concentrée l'aide d'urgence. Dans les situations où des équipes locales demeurées après l'évacuation du personnel expatrié sont parvenues à assurer des prises en charge médicales, d'ailleurs limitées au plus fort de l'offensive, celles-ci ont été le résultat d'actes de courage individuels, acceptés et félicités mais non recommandés par le siège. Ce fut ainsi le cas des équipes afghanes de MSF pendant la phase d'offensive aérienne de l'opération américaine "Liberté Immuable" à l'automne 2001.

On peut donc penser que MSF, sauf à identifier un risque majeur de ciblage politique direct, se refuse a priori à exclure la possibilité de maintenir une présence effective pendant une invasion, même si cette phase de la guerre n'a permis que rarement une prise en charge massive de ses victimes. Ce refus, avéré sur plusieurs contextes, n'a nullement empêché des inquiétudes et des désaccords majeurs de s'exprimer au niveau du siège sur l'opportunité de maintenir une équipe dans chacune de ces situations. De tels désaccords interviennent bien entendu également sur le terrain mais, en dernière analyse, c'est bien la façon dont le débat est tranché au siège qui est déterminant puisque une décision négative impose à l'ensemble de l'équipe d'évacuer tandis que la décision prise individuellement par certains expatriés de ne pas rester n'engage pas le reste de l'équipe
.Néanmoins, l'absence de position de principe à l'égard de ce type de contextes suggère une confiance institutionnelle dans la capacité de certains individus expérimentés à y créer un espace de travail, même symbolique, pendant l'invasion L'autorité d'un François Jean explique sans doute pour beaucoup que l'opération menée à Grozny et en périphérie à l'été 1996 ait été entérinée, même a posteriori, par le CA. L'opération cross-border en Afghanistan, bien qu'ayant démarré après la phase d'invasion proprement dite par l'Armée Rouge, est également un bon exemple, comme en témoigne l'hommage rendu au Dr Gérard Kohout dans le rapport moral de 1982 : "Sans lui, en effet, jamais cette mission n'aurait été possible. Voilà plus d'un an maintenant qu'en voyageur infatigable et clandestin, il parcourt le pays de long en large […] s'arrêtant ici pour soigner, là pour discuter l'envoi d'équipes médicales avec les chefs de la résistance, là encore pour discuter dans une maison de thé et expliquer en farsi à ses interlocuteurs que tout le monde n'a pas encore abandonné le peuple afghan." Les limites de la mission ainsi mise en place n'étaient d'ailleurs pas occultées : "Notre grand regret : ne pouvoir faire, dans les conditions où nous travaillons une médecine aussi efficace que nous le souhaiterions et d'avoir parfois l'impression d'être de simples distributeurs de médicaments, car la guerre nous empêche d'envisager les différents aspects d'une intervention sanitaire complète." mais aussi, et sans doute davantage, à préparer le terrain pour la mise en place d'une action efficace sitôt l'offensive achevée.


MISE EN PLACE DE L'OCCUPATION

Dans le temps de la guerre, l'occupation d'un territoire marque en principe une victoire militaire et, tout d'abord, sinon une cessation, du moins une réduction significative des combats, même provisoire. Au regard des difficultés, voire l'impossibilité, de maintenir un espace de travail pendant la période de l'offensive ou du pic des combats, le retour à un calme relatif offre l'opportunité à MSF de reprendre l'initiative. Au Libéria, l'intervention de l'ECOMOG en septembre 1990 et sa pacification de Monrovia a ainsi réouvert l'accès de MSF à la capitale libérienne au mois de novembre. Cf le Rapport d'Activités 1990-91, mission Libéria : "En septembre 1990, les premières troupes d'intervention de la Communauté Economique des Etats d'Afrique de l'Ouest (ECOMOG) sont arrivées à Monrovia pour pacifier la capitale et éloigner les protagonistes. Monrovia redevenait donc, dès le mois de novembre, accessible et connaissait de nouveau une situation de calme précaire." Au Kosovo, en 1999, c'est la capitulation des forces serbes et l'arrêt des bombardements qui ont permis aux équipes MSF de rentrer sur le territoire kosovar et d'investir l'hôpital de Pec avant même le déploiement de la KFOR. En Afghanistan, le 13 novembre 2001, c'est de la même manière la fuite des Talibans de Kaboul et la fin des frappes sur la capitale afghane qui a ouvert la voie aux équipes pour un retour depuis le Panshir, quelques heures après l'entrée des forces de l'Alliance du Nord. Les forces terrestres de la Coalition n'y sont entrées que quelques jours plus tard. En Irak, la libération des deux expatriés emprisonnés, due à la dislocation du régime baasiste, a été suivie immédiatement d'une mission d'évaluation des hôpitaux de la ville, sur laquelle là encore les bombardements avaient pris fin.

Conçue initialement comme une force d'interposition régionale entre les différents groupes armés libériens, l'ECOMOG ne devait jouer aucun rôle dans l'organisation du système de santé. Au Kosovo, ainsi qu'en Afghanistan et en Irak, en revanche, les forces internationales qui se sont déployées sur le territoire étaient d'emblée appelées à peser de façon déterminante sur les enjeux politiques de la stabilisation et de la reconstruction. Dans ces trois cas, il s'agissait bien pour MSF de s'engouffrer dans la brèche laissée par la fin des bombardements pour réinvestir une zone dont les équipes expatriées venaient d'être exclues. Il s'agissait toutefois également de trouver notre place dans des structures de soins désorganisées par la guerre, avant que les forces d'occupation ne cherchent à établir un ordre dans lequel les considérations politiques et d'autorité viendraient singulièrement compliquer la négociation de notre espace de travail. Dans le cas de l'Irak, d'ailleurs, la mise en place de programmes indépendants d'assistance aux hôpitaux nous a été refusée presque immédiatement par l'autorité occupante. Au Kosovo et en Afghanistan, c'est ce temps qui suivait immédiatement l'offensive qui a représenté, pour MSF, le temps de l'opération d'urgence : urgence à fournir des soins aux personnes, blessées ou malades, qui n'avaient pu en bénéficier au plus fort des combats, urgence également à déployer et organiser notre action de façon aussi indépendante que possible.

Il apparaît ainsi clairement que la latitude qui nous est laissée pour définir les modalités de notre intervention dépend largement du mandat ou des objectifs politiques et militaires de l'"occupant", quelle que soit la manière dont on le définit. Nous reviendrons plus loin sur cet aspect. Mais il importe dès à présent de souligner que ce temps d'"urgence" qui sépare l'interruption des combats de la mise en place d'un ordre politico-militaire varie considérablement d'une situation à l'autre, interdisant toute approche systématique a priori de la part de MSF. Ainsi, en Somalie, l'intervention militaire américaine de décembre 1992 en réponse à la famine en cours suscitaient de nombreuses réserves. Les conditions de sécurité extrêmement précaires qui caractérisaient Mogadiscio depuis 1990 ont néanmoins conduit le Conseil d'Administration de MSF à opter pour une position de prudence. Celle-ci consistait en un communiqué de presse alliant volonté de coopération et mise en garde contre les effets pervers éventuels d'une opération militaire internationale au mandat peu clair. Voir compte-rendu du CA du 4 décembre 1992. Le résultat du vote sur une prise de position de MSF sur la question de fond de l'intervention des troupes américaines en Somalie montre bien l'absence de consensus sur le sujet : 7 voix contre, 2 voix pour, 2 abstentions. C'est cette même prudence qu'une majorité des membres du conseil d'administration souhaitait vis à vis de la situation régnant à Bagdad au printemps 2003, dans les premières semaines suivant l'entrée des forces américaines dans la capitale. Cependant, dans un contexte politique beaucoup plus polarisé que ne l'avait été le débarquement des Marines à Mogadiscio en 1992, l'absence d'accord entre les différents membres de l'équipe expatriée sur place, du siège et du conseil d'administration sur l'existence ou non d'un espace de travail à cette période, déboucha sur un retrait. Pour le point de vue du CA, voir le Rapport Moral 2003 : "il aurait semblé raisonnable au conseil d'administration que les problèmes des malades dans l'immédiate après-guerre entraînent l'ouverture temporaire d'une activité. Si ce n'était pas possible dans le système hospitalier public,la situation était probablement quand même suffisamment ouverte pour que nous exercions dans le privé, en louant nous-mêmes des locaux, afin de mettre en place des consultations pour faire un certain nombre de pansements, et de permettre notamment dans les quartiers populaires de Bagdad, aux urgences médicales, de trouver un accueil. Cela n'a pas été le choix des équipes, et le conseil d'administration le regrette." (c'est moi qui souligne).

Il existe enfin des situations où la conquête d'un territoire ou d'une ville s'accompagne, malgré l'arrêt des combats ou un niveau de résistance initial très faible, d'un déchaînement de violence contre les populations civiles auxquelles l'armée victorieuse entend faire payer le prix de la défaite. Ce fut le cas, à plusieurs reprises, des forces russes en Tchétchénie, ainsi que des troupes rwandaises et ougandaises à l'est de la République Démocratique du Congo (RDC) entre 1998 et 2003. Dans les deux cas, ces exactions massives ont été pratiquées à huis clos comme un prolongement naturel de l'offensive avant l'imposition de l'ordre. Tout espace de négociation pour accéder aux victimes, indépendamment même du choix que nous aurions pu faire, après évaluation, de nous retirer comme nous l'avions fait dans les camps de réfugiés rwandais du Zaïre en 1995, s'est révélé alors inexistant. Dans ce type de situations, à l'instar des périodes d'invasion, l'assistance aux victimes du conflit n'a pu être mise en œuvre qu'à sa périphérie, dans les camps de réfugiés ou de déplacés, où les populations qui parvenaient à s'échapper venaient chercher asile.

Ainsi la variété des conditions dans lesquelles une armée occupe un territoire s'oppose à une position de principe, comme à une réponse opérationnelle pré-établie, de la part de MSF. Elle explique sans doute que la notion d'occupation n'entre que très rarement dans les débats autour de la réponse à apporter à chacune de ces situations. L'opération menée par les Etats-Unis contre l'Irak en 2003 fait peut-être exception à cet égard. Mais la perspective de l'occupation américaine et le manque de familiarité de MSF avec le contexte irakien ont tous deux contribué à l'absence de consensus suscitée par cette situation.


L'OCCUPATION DANS LA DURÉE

Qu'elles permettent d'abord un retour à un calme précaire ou qu'elles justifient au contraire une violence sans limite, les situations d'occupation et leurs implications sur nos conditions de travail évoluent dans le temps. C'est, de façon manifeste, cette évolution qui est au cœur des problèmes opérationnels de MSF. Le paradoxe tient en effet à ce que les situations d'occupation, parce qu'elles s'inscrivent dans le cours de conflits et mettent directement en contact une armée étrangère avec une population civile, s'imposent à nous comme des terrains d'interventions légitimes, mais que, dans le même temps, elles ménagent des espaces de paix relative ou de normalisation de la guerre, où la vie économique et sociale reprend - ou plus précisément s'adapte - et où nous peinons à définir nos programmes et à caractériser le sens de notre présence. Autrement dit, en langage "MSF", alors même que nous considérons l'occupation comme une situation de conflit, nous nous voyons le plus souvent obligés de mettre en œuvre des programmes relevant du "post-conflit", susceptibles de s'inscrire sur le long terme.

Ce problème de catégorisation est apparent dans la façon dont la notion d'occupation est employée ou pas par les représentants de MSF pour décrire une situation. Nous ne qualifions que rarement d'occupants les forces d'interventions armées sous mandat des Nations unies, même dans les situations où elles exercent un contrôle effectif sur tout ou partie d'un territoire. Si nous prenons nos distances avec elles, c'est au motif qu'elles constituent des "parties au conflit" ou sont susceptibles de le devenir. Cette prise de distance peut déboucher néanmoins sur des attitudes opposées, suivant les pratiques des forces sous mandat onusien. En Somalie en 1993, les bombardements de civils et d'un bâtiment partagé par MSF et ACF nous ont conduit à déposer une plainte auprès de l'ONU sur l'applicabilité des Conventions de Genève à ses contingents. Au Kosovo, en revanche, le contrôle exercé par les 40 000 hommes de la KFOR sur le territoire, imposé d'ailleurs à la Serbie à l'issue de la campagne de bombardements de l'OTAN, contribuait au déploiement d'une assistance massive. Dans ce contexte, nous avons mis fin à nos programmes sur le constat d'une reconstruction en cours. En interne, le constat était fait par l'équipe expatriée que la KFOR elle-même était le seul rempart à une nouvelle flambée de violence entre les communautés serbes et kosovares. Bien que ces notions ne figurent pas dans nos débats, ces deux exemples suggèrent l'utilité d'une distinction entre "occupations de guerre" et "occupations de paix".

Dans les contextes où se réorganise une opposition armée contre les troupes étrangères, c'est d'ailleurs bien la "guerre", plutôt que l'occupation, que nous pointons du doigt pour qualifier la situation, ainsi que pour justifier le maintien de notre présence ou de notre mobilisation, si une présence se révèle impossible. Dans son rapport moral de 2001, le président de MSF a ainsi décrit la situation en Palestine comme la reprise d'une "guerre qui ne dit pas son nom" Jean-Hervé Bradol, Rapport Moral 2001, tandis que la situation en Tchétchénie constituait une "guerre totale" Jean-Hervé Bradol, Rapport Moral 2003 ; dans son rapport moral de 1995, Philippe Biberson avait déjà qualifié les conflits du Caucase, en particulier le conflit Tchétchène, comme des "situations de guerres totales qui ne font pas la différence entre combattants et populations non combattantes.", une "guerre, qualifiée d'opération "antiterroriste" par Moscou"  Jean-Hervé Bradol, Rapport Moral 2001

qu'il s'agissait là-aussi de dévoiler, contre le discours de l'occupant. Dans ces deux contextes, la référence à la notion d'"occupation" était faite bien moins pour caractériser une situation politico-militaire particulière que la nature de la souffrance vécue par les populations civiles : "l'occupation étrangère est un fléau pour la population palestinienne : sur le plan médical, matériel, moral, psychologique", occupation et violence participant d'une même "humiliation" Jean-Hervé Bradol, Rapport Moral 2002 ; on retrouve cette même signification dans l'article de Pierre Salignon, Fouad Ismael et Elena Sgorbati, "Soigner l'esprit", en prologue des Chroniques Palestiniennes, juillet 2002 : "En Palestine, la quasi-totalité de la population, quotidiennement, souffre de l'enfermement, l'occupation, la peur et l'absence d'avenir." ; en Tchétchénie, "l'armée russe se déploie comme une armée d'occupation et multiplie les exactions (disparitions, viols, etc.)" Compte-rendu du CA, 28 janvier 2000 ; de même, en dénonçant l'"attitude de colons" observées parmi les contingents internationaux débarqués en Somalie, Rony Brauman ne désignait pas une situation d'occupation effective mais l'"impunité dont bénéficient des gens qui se comportent parfois comme des tueurs, en soldats conquérants : ils ont droit de cuissage, de vie et de mort parfois, sur quiconque représente, de près ou de loin, une vague menace pour leur propre sécurité." Rony Brauman, Rapport Moral 1993.. Le recours à la notion d'occupation semble donc indissociable de situations d'humiliations et d'exactions. Ainsi conçue, une occupation appelle presque inévitablement davantage de violence et une nouvelle intensification de la guerre. En bref, dans un contexte d'occupation, MSF conçoit son rôle non seulement comme celui d'appeler une guerre une guerre mais aussi d'anticiper et d'avertir d'une radicalisation de celle-ci. "Seul un optimisme d'idéologue peut laisser imaginer que l'occupation armée produira autre chose qu'un surcroît d'instabilité et de violence." Pierre Salignon, Rony Brauman, "Irak : la posture du missionnaire" in Fabrice Weissman (dir.), A l'ombre des guerres justes, Flammarion, 2003, p. 291 ; "L'occupation militaire se durcit. Cette nette dégradation, attestée par un grand nombre de morts et de blessés civils survenu en quelques semaines, ne laisse rien présager de bon pour l'avenir." Jean-Hervé Bradol, "Mise à l'épreuve", Chroniques Palestiniennes, juillet 2002..

Il ne s'agit nullement ici de contester les analyses portées sur ces différents contextes, mais de souligner le fait que l'occupation n'est pas envisagée à MSF comme un temps, une situation particulière de guerre mais davantage comme un ensemble d'exactions, le plus souvent arbitraires. La violence persistante contre les civils, la survivance ou le développement d'actes de guérillas contre les forces d'occupation attestent pour nous la réalité de la guerre, une guerre dont nous reconnaissons qu'elle peut varier d'intensité mais dans laquelle l'urgence reste toujours possible. Là réside une motivation centrale de notre présence. Cependant, l'étude des situations où nous avons fait le choix, souvent imposé, de suspendre voire mettre un terme à nos missions montre bien que les contextes d'occupation confrontent MSF aux limites de son action.

Entre 1992 et les premiers mois de l'année 1993, MSF s'est retiré de trois pays qui comptaient parmi ses missions les plus importantes : le Kurdistan irakien, la Somalie et le Libéria. Dans ces trois cas, l'insécurité croissante, manifestée surtout par le ciblage délibéré des ONG, constituait un facteur déterminant de ce retrait mais non le seul. Au Kurdistan irakien, en effet, le constat était fait qu'il n'y avait "pas de véritable situation d'urgence" et que, en dépit de violations des droits de l'homme et de problèmes politiques, il y avait, en fin de compte, "bien peu de choses sur lesquelles une organisation humanitaire telle que MSF puisse avoir réellement un impact." Rony Brauman, Rapport Moral 1993. L'appréciation de la situation en Somalie était similaire : "La phase d'urgence est dépassée, et c'est maintenant de reconstruction, de redémarrage qu'il s'agit." Ibidem Enfin, au Libéria, c'est "la multitude des agences humanitaires présentes à Monrovia, d'une part, l'impossibilité d'un accès efficace dans les zones de conflit d'autre part," Rapport d'Activités 1992-1993 qui justifiaient notre retrait. Certes, le bombardement par les avions de l'ECOMOG d'un convoi MSF se dirigeant vers les zones rebelles avait, à juste titre, marqué les esprits. Cet incident n'était toutefois intervenu qu'après notre décision de retrait de l'hôpital public de Monrovia, comme de celui de Bomi, hôpitaux dont nous avions assuré la relance et sur lesquels les autorités sanitaires locales entendaient désormais exercer pleinement leur contrôle. Sur ces trois pays, c'est donc l'absence d'un "équilibre raisonné entre d'un côté, l'impact réel, et de l'autre côté, les risques que nous sommes prêts à courir pour une mission efficace" Rony Brauman, Rapport Moral 1993. Il est à noter que la question du sens de la présence de MSF au Kurdistan s'était posée au siège et aux équipes avant même la montée de l'insécurité, culminant avec l'assassinat d'un expatrié d'Handicap International, probablement à l'initiative du régime irakien : "J'avais déjà évoqué dans le rapport moral de 1992 notre rôle relativement contemplatif […] C'est dans ce contexte que les problèmes de sécurité nous ont décidé à nous retirer de l'Irak." Comme pour le Libéria, le retrait du Kurdistan trouvait sa justification dans le fait que les zones où la présence de MSF s'imposait le plus, zones d'ailleurs là aussi non occupées, restaient hors d'atteinte : "Je voudrais souligner le fait que tous les projecteurs sont braqués sur le Kurdistan irakien, alors que les difficultés les plus graves, les problèmes humains les plus tragiques se posent dans le centre et le sud du pays, là où aucune organisation humanitaire ne peut pénétrer." (Ibidem). qui nous conduisait à faire le choix du départ.

Ce dilemme entre sécurité et valeur ajoutée de notre action s'est imposé à nous sur d'autres contextes. En Tchétchénie, la chute de Grozny en février 1995 et l'occupation progressive du sud du pays par l'armée russe avaient créé une situation très volatile pendant tout le premier semestre. Malgré les résultats positifs obtenus par l'adaptation de la taille des programmes à ce contexte mouvant, le déplacements des combats avait remis en cause de manière récurrente la pertinence du positionnement des équipes. "Globalement, depuis le début de la trêve, il y a beaucoup moins d'admission (chiffre divisé par 10). Est-ce dû à la diminution des combats ou au fait que les blessés seraient emmenés ailleurs ? "Compte rendu du CA du 24 février 1995; "Il est impossible d'être avec les populations civiles. On évalue les personnes déplacées à environ 400 000, mais beaucoup d'entre elles sont parties avant le conflit et on trouve une forte proportion de Russes dans la population coincée à Grosny. […]Le problème est de savoir ce que l'on fait en Tchétchénie. Doit on rester ou partir?" Compte-rendu du CA du 9 juin 1995 A partir de juillet 1995, une dynamique de reconstruction était entamée sur Grozny avec le retour massif des déplacés tchétchènes. Celle-ci a cependant rapidement été suivie d'incidents de sécurité croissant contre les ONG, conduisant au retrait de MSF en novembre. "Une aide massive est arrivée sur la Tchétchénie à partir de juillet 1995. Les incidents de sécurité dont nous avons été l'objet pendant 4 mois successifs ont abouti au retrait des équipes. " Rapport d'activités 1995-1996. Enfin, en Afghanistan, nous avons insisté publiquement sur la menace directe posée à nos équipes comme motif de notre retrait, à l'été 2004, suite à l'assassinat de cinq membres de MSF-H et la revendication de ce crime par un représentant Taliban. Cet enjeu de sécurité réel ne doit toutefois pas nous faire oublier que la définition de notre espace et de nos perspectives de travail était chaque jour davantage compliquée par l'afflux d'ONG et le plan de reconstruction du système de santé afghan élaboré par la Banque Mondiale. Sur les interrogations suscitées chez MSF par la politique de reconstruction du système de soins, voir Simone Rocha, "Use and Abuse of Humanitarian Aid in Post-Conflict Afghanistan : the example of health care provision", rapport interne, juillet 2004 et Xavier Crombé et Denis Lemasson, "Is Independent Humanitarian Action over in Afghanistan ?", The Afghanistan Monitor, septembre 2003.

Mis en valeur par nos retraits, lorsque l'insécurité des équipes MSF entre dans la balance, le problème de la définition et de l'efficacité de nos programmes fait également l'objet de débats internes récurrents à propos des contextes d'occupation où nous demeurons présents. Avant que ne soit prise la décision d'achever la mission de MSF au Kosovo - décision évoquée plus haut - les choix opérationnels faits par les équipes de terrain et le desk responsable de cette mission ont dû être défendus en interne contre un certain scepticisme en raison de leur caractère atypique : accent sur le soin psychologique après l'implication initiale dans la relance des structures de santé et en l'absence de besoins médicaux massifs et pressants ; fourniture de matériaux pour la réhabilitation des toitures détruites à l'approche de l'hiver. L'intervention de Philippe Biberson au CA du 27 août 1999 montre bien, en filigrane, l'effort d'explication requis pour faire accepter cette "opération 1000 toits" : "C'est un débat perpétuel que de trancher sur ce qu'est un "besoin" humanitaire… et ce qui est un luxe. Un toit à un moment donné dans une histoire spécifique peut être un besoin humanitaire répondant à une situation d'urgence. Une des conditions qui déterminent l'implication de MSF est aussi de répondre à des besoins qui ne sont satisfaits par personne." Dans les territoires palestiniens, la pertinence des programmes de soins psychologiques fait l'objet du même questionnement en interne, et ce depuis l'ouverture du premier programme de ce type en 1994. Cf la question d'un des membres du conseil d'administration à la réunion du CA du 27 octobre 1995 : "malgré sa valeur, cette mission n'est-elle pas à côté de la plaque ? est-ce que MSF n'est pas là parce que c'est une page d'histoire qui se tourne et qu'il fallait y être ?" Ce questionnement, exprimé le plus souvent de manière informelle ou à l'occasion de présentations d'activités et de prises de décision à la réunion des opérations ou du conseil d'administration, porte soit sur la valeur du soin psychologique lui-même dans ce type de contexte, soit sur le fait qu'il représente l'essentiel de l'action de MSF dans les territoires palestiniens. De fait, en dépit d'une volonté évidente du desk d'adjoindre un volet médical à ses programmes par la présence d'un médecin aux côtés des équipes de psychologues et de psychiatres, cette dimension s'est révélée en pratique peu satisfaisante. En premier lieu, les médecins expatriés peinent à trouver leur place face à l'existence de structures de soins équipées et de personnels médicaux palestiniens compétents, souvent très réticents à travailler avec eux. De plus, cette présence médicale n'a jusqu'à présent pas réellement permis de répondre de manière adaptée aux urgences ponctuelles provoquées par les opérations israéliennes, soit parce que l'accès aux victimes nous était refusé, soit par crainte ou manque de réactivité de la part de l'équipe médicale de MSF dans des situations où l'espace pour intervenir est extrêmement restreint et le nombre de victimes relativement limité.

Si elles sont bien souvent meurtrières sur la durée, les situations d'occupation auxquelles MSF a accès ne font effectivement que peu de victimes au quotidien. Elles n'occasionnent dès lors pas de prise en charge massive par nos équipes et nous conduisent donc à nous interroger sur l'impact de nos activités, d'autant plus que, davantage ciblées, les exactions contre la population civile (emprisonnements, exécutions…) laissent souvent peu de place à une prise en charge des victimes directes des forces d'occupation. La nature particulière de cet espace de conflit n'échappe pas à l'analyse, qui recourt souvent à la notion de "guerre de basse intensité". C'est notamment la cas sur la Palestine depuis 2001. "La situation actuelle en Palestine, notamment à Gaza et à Hebron, peut se définir comme un état de guerre "de basse intensité"." Christian Lachal, "Gazaouites et Hébronites" Mission d'évaluation du programme d'urgence en territoires palestiniens, Janvier 2001 ; "Produit d'une guerre cruelle mais de basse intensité et étalée sur des décennies, un ordre permanent a été instauré par la violence." Jean-Hervé Bradol, "Mise à l'épreuve", Chroniques Palestiniennes ; "Il y a des assassinats de civils, un ici, deux là, un jour, et puis encore deux le lendemain à un autre endroit, de personnes qui bien souvent vaquent à leurs occupations quotidiennes, et dont les mouvements paraissent suspects aux soldats." Jean-Hervé Bradol, Rapport Moral 2002 Pour autant, cette identification d'une situation singulière ne semble pas avoir apporté de réponses aux difficultés opérationnelles rencontrées continuellement par les équipes MSF. Elle n'a pas davantage suffi à convaincre collectivement les membres de l'organisation de la pertinence d'entreprendre des programmes atypiques dont l'évaluation en terme d'impact demeure souvent imprécise.

Le premier problème posé à MSF par les situations d'occupation naît ainsi du décalage entre, d'une part, des analyses où prédomine la représentation de la guerre - terrain privilégié de l'action humanitaire telle que nous la concevons - et, d'autre part, les réponses que nous sommes en mesure d'apporter dans ces situations mouvantes où les violences voire les affrontements coexistent avec une vie quotidienne pour les populations et d'éventuelles dynamiques de reconstruction. Ce décalage suscite un débat interne récurrent dans ces termes : s'il y a la guerre, pourquoi n'y répondons nous pas de façon classique ? S'il n'y a pas d'espace pour des programmes adaptés à la guerre ou s'il n'y a pas vraiment la guerre, pourquoi y allons nous ou pourquoi y rester ? C'est bien ainsi, par exemple, que le débat sur la proposition de retour de l'équipe locale sur le territoire tchétchène s'est organisé dans le cadre de la réunion des opérations en octobre 2004. Le desk proposait l'ouverture d'un programme en santé materno-infantile. Les termes du débat autour de la proposition étaient centrés précisément sur le décalage apparent d'une telle approche avec la logique de guerre à l'œuvre en Tchétchénie et le déséquilibre entre la prise de risque d'un retour à Grozny, d'une part, et l'impact probable d'un tel programme, d'autre part. L'argument du desk d'une sécurité plus grande qu'auparavant et d'une certaine normalisation de la vie à Grozny, manifesté par le retour en masse des réfugiés Tchétchènes d'Ingouchie, a soulevé en réponse la question de la réalité ou non de la guerre et de la pertinence de notre retour dans un contexte d'insécurité diffuse et de reconstruction. C'est finalement sur le principe d'une évaluation de notre capacité à agir dans un tel contexte, via un programme initial dans une maternité de Grozny, que la proposition a été acceptée. Le programme proposé ne pouvait donc pas constituer le seul objectif opérationnel de la mission. Comme pour le programme de soins psychologiques en Palestine, l'objection sous-jacente - diversement partagée - est celle d'un "programme par défaut".

L'existence d'espaces de normalisation ou de dynamiques de reconstruction dans le cours d'un conflit n'est toutefois pas spécifique aux situations d'occupation. Sur la durée, la plupart des conflits passent par des périodes que nous qualifions souvent de "ni guerre ni paix" et qui imposent d'adapter la nature des programmes à des besoins changeants. Comme le notait Rony Brauman à la fin des années 1980 en parlant des guerres en général, "le passage de la guerre ouverte à la paix relative, et inversement, modifie considérablement les besoins, notamment en raison des déplacements de population qui en sont l'une des conséquences principales." Rony Brauman, Rapport Moral du Président, 1988 L'enjeu des situations d'occupation pour MSF n'est-il pas alors d'ordre plus politique, cette dimension étant elle-même au cœur des questions de sécurité sur ces terrains? Les contextes d'occupation apparaissent en effet le plus souvent comme des situations de politisation extrême, à laquelle n'échappent ni les organisations humanitaires ni les médias. Derrière l'objection du "programme par défaut", c'est alors la critique du "programme alibi" qui est plus ou moins sous-entendue. Les missions de MSF dans des situations d'occupation sont elles plus exposées que d'autres aux risques de dérive politique ou d'instrumentalisation et de ciblages, par l'occupant ou l'occupé ?


2. "Pourquoi y est-on vraiment ? Comment est-on perçu ?" : MSF, l'occupant et l'occupé

LE POIDS DE L'HISTOIRE : OCCUPATION ET IDÉOLOGIE

Comme la guerre en général, la notion d'occupation a une histoire forgée dans l'expérience des conflits du XIXème et du XXème siècle, histoire reflétée à la fois dans l'évolution du droit international humanitaire et les grands mouvements d'idées sur les relations internationales. MSF en tant que collectivité historique, comme ses membres en tant qu'individus, s'inscrivent bien entendu, quoique de manière plus ou moins consciente, dans ces courants de pensée juridiques et philosophiques. La définition des droits et devoirs des puissances occupantes contenues dans les Conférences de Paix de la Haye de 1899 et 1907 reflétait la conception de la guerre prévalant à la fin du XIXème siècle, comme d'une affaire entre États conduite par des armées professionnelles, à distance des populations civiles. L'occupation y était conçue comme une période transitoire précédant la signature d'un traité de paix, au cours de laquelle l'occupant était censé assurer la gestion a minima du territoire sous son contrôle sans affecter les institutions ni le cours normal de la vie économique et sociale de la population. A l'issue du traité de paix, il était entendu que le territoire occupé devait être restitué à l'Etat vaincu, d'où l'importance d'y préserver le statu quo, ou annexé à l'Etat vainqueur désormais libre d'y exercer un pouvoir souverain.

L'expérience de la Première et surtout de la Deuxième Guerre mondiale, marquée par l'ampleur des crimes commis contre les populations civiles par les régimes d'occupation des puissances de l'Axe, imposait de changer la logique du droit régissant l'occupation, un changement reflété dans la IVème Convention de Genève de 1949. Comme le montre clairement son titre, le droit de l'occupation était désormais envisagé sous l'angle de la "protection des personnes civiles" qui s'impose à l'occupant quels que soient les changements de statut du territoire sous son contrôle et indépendamment du régime politique qui existait avant l'occupation. Contrairement aux règlements de la Haye, l'occupant était désormais investi de responsabilités importantes, incluant non seulement l'obligation de respecter les civils mais aussi de pourvoir à leurs besoins essentiels, largement définis. Dans la mesure où ces responsabilités étaient assumées, la Convention reconnaissait néanmoins des droits à la puissance occupante tant pour assurer sa propre sécurité que dans la réquisition de certains biens et structures publiques, reflétant en cela les intérêts des puissances victorieuses de la Deuxième Guerre mondiale qui occupaient et présidaient à la reconstruction des territoires de l'Axe.

Cette conception a connu une nouvelle évolution dans les années 70, dans le sillage de la décolonisation. L'expérience des luttes d'indépendance, le poids croissant des anciennes colonies dans les instances internationales et l'influence des idées tiers-mondistes concouraient à condamner l'occupation comme un régime d'oppression inacceptable, au même titre que la colonisation ou l'apartheid, au nom du droit des peuples à disposer d'euxmêmes. Déjà inclus dans la Charte des Nations unies de 1946 mais mis en sommeil par la primauté donnée à la souveraineté des Etats et les impératifs stratégiques de la Guerre Froide, le principe du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes revenait donc sur le devant de la scène internationale, poussant à une reconnaissance de la légitimité de la résistance à l'occupation par les peuples, dont le conflit israélo-palestinien était déjà le symbole. L'influence de ce mouvement d'idée trouve notamment sa manifestation dans le premier Protocole additionnel aux Conventions de Genève, de 1977. Son article premier incluait ainsi dans la liste des conflits armés internationaux soumis au droit international humanitaire "les conflits armés dans lesquels les peuples luttent contre la domination coloniale et l'occupation étrangère et contre les régimes racistes dans l'exercice du droit des peuples à disposer d'eux-mêmes." Article 1 alinéa 4, Protocole du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (Protocole I) (8 juin 1977). L'ensemble de ce rappel historique est inspiré de l'article d'Eyal Benvenisti, "The Security Council and The Law on Occupation: Resolution 1483 on Iraq in Historical Perspective", Israel Defense Forces Law Review, n° 23, 2003 ; voir aussi Françoise Bouchet-Saulnier, Dictionnaire Pratique du Droit Humanitaire, La Découverte, Paris, 2000 et Eyal Benvenisti, The International Law of Occupation, Princeton University Press, 2004

C'est dans ce contexte qu'est intervenu la création de MSF et cette condamnation morale de l'occupation, fondée notamment sur le principe d'autodétermination des peuples, était initialement explicitement assumée par ses membres comme par ses dirigeants. Dès la guerre du Biafra, la référence au droit d'exister de la "nation Ibo" avait été un puissant moteur de la solidarité des futurs fondateurs de MSF Voir Anne Vallaeys, Médecins Sans Frontières, la biographie, Fayard, 2004 Cette solidarité, perçue comme naturelle, vis à vis d'un peuple occupé - et sa volonté de résistance - a également été au cœur de l'engagement de MSF en Afghanistan et dans les camps de réfugiés à la frontière thaïlandaise du Cambodge sous occupation vietnamienne pendant les années 80. Cette attitude est particulièrement clairement exprimé dans le Rapport Moral de 1982. Ainsi en référence au camp de réfugié de Nong Chan, il est précisé que "quelques milliers de réfugiés y habitent encore. Quelques milliers d'irréductibles qui ont décidé de ne pas rentrer dans leur pays tant qu'il sera occupé." De même, MSF reprend à son compte les motivations des volontaires partis pour l'Afghanistan : "Tous ont accepté le danger de la clandestinité, celui de l'isolement à l'intérieur du pays, celui d'être surpris dans un combat ou d'être emprisonné. Ce danger, ils le connaissaient en partant […] mais ils nous ont donné leur accord parce que cette preuve de solidarité envers le peuple afghan leur semblait nécessaire, j'allais dire allant de soi, au moment où le monde s'empresse de les oublier afin de conforter son inertie." Pour Rony Brauman, rétrospectivement, c'est au cours de ces deux missions que se sont forgées les attitudes de MSF et toutes deux ont largement contribué à établir sa réputation et façonner son identité. Or, elles ont été fondées sur un refus assumé d'une position de neutralité "Comme l'immense majorité des organisations humanitaires qui intervinrent [en Afghanistan], MSF ne chercha jamais à adopter une posture de neutralité […] Comme nos prédécesseurs au Biafra, nous avions implicitement choisi notre camp, et nous le renforcions - indirectement et consciemment - en affaiblissant les positions diplomatiques de son ennemi. A nos yeux, c'était un acte moral que d'exposer au monde la réalité de cette guerre si peu médiatisée dans ses premières années." Rony Brauman, Introduction à Médecins Sans Frontières, Populations en Danger 1996 : action humanitaire et protection des civils, La Découverte, Paris, 1996, p.13

La conception de l'occupation qui prévalait au cours de ces deux décennies fondatrices ne tenait pourtant pas qu'aux courants de pensée nés de l'anticolonialisme. La création de la Fondation Liberté Sans Frontières dans les années 1980 s'inscrivait d'ailleurs explicitement en rupture du courant tiers-mondiste. Pour les fondateurs de MSF comme pour leurs successeurs, la notion d'occupation évoquait sans doute, peut-être même davantage qu'une atteinte au droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, l'image des occupations de la Seconde Guerre Mondiale. On l'a vu, l'occupation, telle qu'elle était conçue par le droit de la guerre jusqu'à la fin du XIXe siècle n'était rien d'autre qu'une situation de fait commune à la plupart des guerres entre Etats. Pendant le premier conflit mondial, dans un contexte de ferveur patriotique immense qui animait la grande majorité des populations des puissances belligérantes, le terme d'occupation était encore jugé trop faible pour mobiliser citoyens et combattants pour la reconquêtes des zones passées sous contrôle allemand. Comme l'écrit l'historienne Annette Becker, "pendant toute la guerre les territoires sont rarement qualifiés d'"occupés", état de fait, mais d'"envahis", état temporaire destiné à disparaître par la victoire des Alliés." Annette Becker, Oubliés de la Grande Guerre, humanitaire et culture de guerre 1914-1918, Noesis 1998, p.33 La Seconde Guerre mondiale, elle, a été marquée par l'expérience des occupations totalitaires, cadre de la déportation et du massacre de communautés entières. Pour l'historienne Anne Duménil, dans le sillage des volontaires internationaux de la Guerre d'Espagne, le patriotisme n'était plus le seul ressort de l'engagement dans la résistance : "La notion de guerre pour le droit constitue une motivation forte : c'est aussi l'engagement contre la tyrannie qui forme un des ressorts du volontariat." Anne Duménil, "La Guerre au XXème Siècle -2. L'expérience des civils", La documentation photographique, n° 8043, mars-avril 2004 On peut donc penser que la charge politique de la notion d'"occupation", aux yeux des volontaires humanitaires occidentaux eux-mêmes, procède - et procède sans doute encore - largement de cette référence historique.

De fait, la position de MSF vis à vis des situations d'occupation des années 1980 était intimement liée à la dénonciation du totalitarisme, incarné par l'Union Soviétique et son allié vietnamien. La brutalité de l'occupant envers les civils était conçue comme consubstantielle à l'idéologie totalitaire. Comme nous l'avons vu dans la première partie de cette étude, l'occupation est d'abord perçue à MSF comme un ensemble d'exactions inacceptables. C'est à travers la dénonciation de ces pratiques que MSF entendait saper la légitimité de l'idéologie communiste en Afghanistan et dans les camps de Thaïlande. "L'aide que nous apportions passait, sans discussion, par la dénonciation publique des atrocités de l'occupant, le soutien à des enquêtes sur les crimes de guerre qu'il commettait, ou encore le témoignage devant des instances officielles […] Vu de ces lieux-là, maquis de résistance et camps de réfugiés, le "malheur des autres" avait un visage, celui de l'impérialisme soviétique. C'est ce qui explique que les principes défendus par MSF au cours de ces années quatre-vingt devaient plus à Albert Camus et Raymond Aron qu'aux théoriciens tiers-mondistes : informer l'opinion des exactions massives commises contre les civils par un pouvoir totalitaire, éviter la captation de l'aide par celui-ci, batailler pour la défense d'un espace humanitaire autonome, voilà quels étaient les principaux enjeux de ces différents combats." Rony Brauman, Ibidem En cohérence avec cet objectif de dénonciation d'une idéologie meurtrière, MSF a refusé dès 1979 de travailler dans les camps contrôlés par les Khmers rouges, principale force de résistance à l'occupant vietnamien. L'empathie de l'association pour les mouvements de résistance aux occupations comportait donc d'emblée une limite décisive.

L'effondrement du bloc soviétique a semblé pour un temps changer la donne. Le départ des troupes d'occupation soviétiques et vietnamiennes entre 1988 et 1989 s'est accompagné de désillusions croissantes vis à vis des mouvements de résistance afghans et cambodgiens. Celles-ci ont incité à reconsidérer les affinités électives de la décennie écoulée, au moment où la dénonciation de la nature oppressive de l'idéologie communiste, sanctionnée par la chute du Mur de Berlin, perdait sa raison d'être. Au Cambodge, le retrait des troupes vietnamiennes fut suivi par la reprise des combats entre les factions de la résistance et le gouvernement Hun Sen qui fit craindre une reconquête du pouvoir par les Khmers Rouges. Cette situation conduisit MSF à dénoncer, aux côtés de MDM, la captation de l'aide humanitaire sur la frontière khméro-thaï - pourtant clairement pratiquée par l'ensemble des factions de la résistance depuis dix ans Fiona Terry, Condemned To Repeat: the Paradox of Humanitarian Action, Cornell University Press, 2002, chap. 4- ainsi que la représentation khmère rouge à l'ONU et à demander la création d'un camp neutre par les Nations unies. Malgré de nombreuses réserves en interne sur la reconnaissance de fait du gouvernement pro-vietnamien de Hun Sen, le choix fut fait d'ouvrir une mission au Cambodge, justifiée à la fois par la situation de guerre et surtout par la volonté de contrer les Khmers Rouges. Compte-rendu du CA du 1er décembre 1989 Cette volonté fut de nouveau affichée par le refus d'effectuer une mission exploratoire sur leurs zones en 1992. Compte-rendu du CA du 28 février 1992 En Afghanistan, le départ des troupes soviétiques reposait la question d'une mission à Kaboul, toujours gouvernée par le régime communiste de Najibullah. Cette question a suscité d'âpres débats, certains membres de MSF considérant comme une trahison de se rendre du côté gouvernemental. La décision fut repoussée sur le principe de l'impartialité, le fonctionnement des structures hospitalières en zone gouvernementale étant supposé répondre au besoins médicaux. Invoqué initialement pour justifier le refus de travailler dans les zones sous occupation soviétique, ce principe se révélait néanmoins de plus en plus difficile à soutenir en interne face à la fin de l'occupation "Cette décision, prise en commun avec l'ensemble des sections MSF, ainsi que MDM et l'AMI, au terme de débats répétés et parfois difficiles, peu satisfaisante au regard des principes, est considéré par tous comme provisoire, devant être remise en question régulièrement et confrontée aux informations qui nous parviennent des zones gouvernementales." Rony Brauman, Rapport Moral 1989 et au nouveau jour sous lequel apparaissaient les chefs de la "résistance"."Un certain nombre de gens ont cru que le départ des Soviétiques amènerait la fin du régime de Najibullah. En fait ce retrait a mis en lumière que cette guerre en Afghanistan est d'abord une guerre civile, qui avait pris la forme d'une guerre contre un envahisseur, mais qui, depuis le retrait des troupes soviétiques est redevenue une guerre civile. Six mois après le départ des Russes, le régime de Najibullah est en train de se renforcer. Il est devenu le seul pôle de stabilité, le seul interlocuteur. La résistance se morcelle, on assiste à un processus de libanisation, la résistance est manipulée par les Pakistanais qui l'ont entraînée dans une impasse. Tout se mêle, la résistance, les intégristes, les bandits, les Iraniens…" Compterendu du CA du 15 septembre 1989 De fait, au refus de certains de "trahir" s'ajoutait la crainte de représailles de la part de certains groupes armés moudjahidin. Plusieurs fois évoqué, l'envoi d'une mission à Kaboul fut à chaque fois différé. Elle n'intervint finalement qu'en 1992, après la prise de Kaboul par les partis afghans de l'ex-résistance et la chute de Najibullah, alors même que MSF s'était retiré des zones moudjahidines en mai 1990 après l'assassinat d'un expatrié dans le Badakhshan.

La fin des occupations par des régimes communistes à la fin des années 80 rompit le lien entre occupation et totalitarisme. D'autres formes de régime d'oppression ou d'idéologies à visées totalitaires ont suscité de nouveaux débats à MSF, à un moment où la référence aux droits de l'homme et à l'idéal démocratique, intimement liée à la notion de droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, ne semblait, elle, pas encore faire question. Déjà au milieu des années 80, dans l'Hazarajat, région centrale de l'Afghanistan à majorité chiite, l'influence du fondamentalisme iranien sur les chefs hazaras et les rivalités politiques locales nous avaient fermé les portes de cette zone. Un an plus tard, nous avions dû suspendre temporairement notre mission en Afghanistan au départ du Pakistan devant le refus des leaders de la résistance d'escorter des femmes expatriées. MSF avait alors refusé de céder à une mesure qui aurait conduit les équipes à ne plus avoir accès qu'aux hommes, et en particulier aux combattants. Cette nouvelle manifestation de fondamentalisme religieux, participant d'une tendance plus générale à des attitudes de défiance et d'agressivité croissantes à l'égard des Occidentaux, était déjà venu remettre en cause, sur le plan des principes, notre capacité à assister et nous montrer solidaires du "peuple afghan" victime de l'invasion soviétique. "Cette attitude reflète un état d'esprit extrêmement préoccupant pour l'avenir. La présence de médecins et de journalistes occidentaux semble en effet être désormais interprétée dans certaines régions comme une offensive contre l'Islam et ses valeurs fondamentales, et donc de plus en plus mal acceptée. Si cette disposition d'esprit gagne du terrain - et l'on se doute que certains pays de la région s'y emploient activement - il est à craindre que l'Afghanistan ne finisse par se refermer hermétiquement au monde extérieur. On peut supposer ce que serait alors la situation des droits de l'homme dans ce pays, transformé en champ clos, livré à tous les fanatismes. Ce qui semble quasi-certains dès maintenant, c'est l'impossibilité de poursuivre le même type de mission qu'auparavant. Il nous faudra nous adapter, ou abandonner." Rony Brauman, Rapport Moral 1986 Ce fondamentalisme a trouvé son aboutissement dans le régime taliban et la référence au totalitarisme a été de nouveau explicite dans l'appréciation que MSF a porté sur ce régime. Cette référence devait ainsi contribuer au dilemme en terme de posture et d'opérations qu'a suscité la poursuite du conflit entre l'armée américaine, officiellement au service de la reconstruction du pays sous contrôle du nouveau régime afghan, et la guérilla talibane. "La nature du régime des Talibans était porteuse d'aspirations totalitaires très marquées, même s'ils n'avaient pas les moyens matériels ni l'appareil d'Etat pour mettre en œuvre leur doctrine autant qu'ils l'auraient souhaité. Les dérives de ce régime nous avaient conduits à la réduction des activités humanitaires dans ce pays ces dernières années et nous étions dans une impasse. Comment, dans ces conditions, ne pas se féliciter de sa disparition ?" Jean-Hervé Bradol, Rapport Moral 2002


LES ADVERSAIRES DE L'HUMANITAIRE

Dès le début des années 90, cependant, l'invasion du Koweït par l'Irak et la perspective de la première Guerre du Golfe sont venues poser de façon inédite la question du positionnement de MSF. Aux risques de manipulations du régime de Bagdad, jugé totalitaire, s'opposait la crainte d'une adhésion par défaut à l'invocation du droit international et des valeurs démocratiques comme fondements à l'intervention internationale contre l'Irak. Tout au long de la crise du Golfe, et plus encore à partir du déploiement des armées coalisées dans le Kurdistan irakien au nom de l'humanitaire, ce dilemme a obligé MSF à rechercher un équilibre toujours précaire dans la définition de ses positions et de ses opérations. L'enjeu des perceptions et des interprétations possibles suscitées par ces choix de positionnement n'était d'ailleurs jamais absent. Ainsi après une position de principe initiale opposée à une intervention en Irak "Compte tenu de la nature du régime irakien, de l'enjeu que représente l'humanitaire à ce stade de la crise et des risques évidents de manipulation politique de toute mission humanitaire dès l'arrivée à Bagdad, le Conseil d'administration se prononce contre le principe d'une intervention en Irak." Compte-rendu du CA du 14 septembre 1990, le démarrage du conflit faisait prévaloir le principe humanitaire d'assistance aux victimes de guerre, nous l'avons vu. S'y ajoutait toutefois l'argument d'un nécessaire démarquage vis à vis de la position de la France dans la guerre "C'est l'occasion d'affirmer aux gens que MSF ce n'est pas la France. L'implication de la France complique le problème, mais nous devons clarifier." Intervention de Rony Brauman au CA du 25 janvier 1991, entraînant l'envoi d'une mission à Bagdad dès l'obtention de visas irakiens.

La répression du régime contre les mouvements d'insurrections chiites et kurdes et la fuite de ces derniers dans les montagnes à la frontière turque posaient ensuite le problème de l'assistance et de la protection des populations kurdes. Devant l'ampleur de la crise, MSF estimait nécessaire l'implication des forces coalisées et des Nations unies. L'organisation était toutefois déjà consciente du risque de "servir d'alibi à un déploiement de forces qui a quelques aspects humanitaires mais qui est également politique et stratégique." Face au déploiement de l'armée américaine, MSF réclamait une caution et un encadrement des Nations unies tant pour l'assistance que pour le retour des réfugiés kurdes. MSF refusait néanmoins de se placer sous la coordination de celles-ci, dont le rôle politique dans le conflit et les négociations avec Bagdad allaient à l'encontre de la neutralité recherchée. Voir le compte-rendu du CA d'avril 1991. L'incertitude quant à la position à tenir au vue de l'évolution de la crise y est clairement exprimée : "En réalité dans le cas actuel, vue l'absence de données politiques, MSF est obligé d'improviser. MSF est en Irak en son nom propre. La question se pose par rapport aux différents appels qui lui sont lancés, par les alliés et par les Nations unies. Pour l'instant, la réponse a été : on est sur place, mais à côté." Le problème posé à MSF du rôle joué par les Nations unies dans la crise irakienne ira en s'accroissant et sera souligné par Rony Brauman dans le Rapport Moral 1992 : "C'est à la lumière des aspects négatifs qu'il faut comprendre le refus de MSF de se mettre sous le drapeau de l'ONU, en particulier en Irak, où l'implication de l'ONU à la fois dans le conflit et dans ses suites est évidemment extrêmement problématique."Bien que la mission ait été rapidement limitée aux opérations au Kurdistan en l'absence d'accord pour intervenir auprès des populations chiites, MSF conservait sa coordination à Bagdad. L'association justifiait pourtant le maintien de sa présence au Kurdistan, après la phase d'urgence, par le risque de représailles du régime irakien après le départ annoncé des troupes internationales. L'équilibre du positionnement de MSF fut finalement rompu avec la fermeture de la mission de Bagdad en juin 1992, imposée par la tension croissante avec le régime irakien, et le ciblage délibéré par celui-ci des ONG dans les zones kurdes dans les mois qui suivirent. La défiance croissante du siège de MSF à l'égard des partis kurdes et de la dépendance des équipes vis à vis de la protection des combattants Peshmergas n'était toutefois pas totalement étrangère à la décision de retrait.

Avec l'épisode du Kurdistan, la question de la neutralité, récusée au Cambodge et en Afghanistan, s'est reposée à MSF - ou plutôt lui a été imposée. Pour la première fois, en effet, MSF devait se positionner face à un belligérant puis, dans le Kurdistan irakien, un occupant qui lui ressemblait et qui invoquait les principes-mêmes auxquels s'était référé MSF dans sa dénonciation des occupants totalitaires et de leurs pratiques. Pour ne pas souscrire au droit d'ingérence et pour se démarquer du déploiement militaire des armées coalisées, MSF faisait le geste - nécessairement politique dans ce contexte - de respecter la souveraineté de Bagdad au Kurdistan en insistant sur l'obtention de visas irakiens pour ses équipes travaillant en zone kurde. Ceci n'empêchait nullement une empathie réelle de ces mêmes équipes pour la cause kurde vis à vis du régime d'oppression irakien. Du point de vue de Bagdad, l'autorisation concédée à MSF ne l'avait toutefois été que sous la pression des évènements et notamment de sa défaite militaire. Les obstacles mis par le régime irakien à l'action de MSF dans le sud puis l'assassinat de membres d'ONG révélèrent rapidement l'illusion d'une position de neutralité dans cette crise. Plus que la présence des armées coalisées, dont MSF contestait la récupération du slogan humanitaire tout en reconnaissant l'utilité de leur intervention, c'était la multiplicité des rôles des Nations unies qui posait surtout problème. Accueilli par MSF au Cambodge et initialement en Somalie, le nouvel interventionnisme de l'ONU confondait en Irak la caution apportée à l'intervention armée et la coordination de l'assistance humanitaire, que ses agences négociaient avec Bagdad. Si MSF a pris ses distances avec l'ONU eu égard à la nature politique de son rôle de négociateur dans ce contexte, elle ne l'assimilait pas en l'espèce aux forces armées internationales. Le Libéria et la Somalie ont marqué un tournant décisif dans la recherche par MSF des voies de l'indépendance dans un monde réinvesti par l'ONU.

Au Libéria comme en Somalie, en effet, le rôle politique des Nations unies a convaincu MSF de la nécessité d'adopter une attitude de confrontation. Au nom de l'imposition de la paix, les forces d'interposition régionales de l'ECOMOG, dominées par l'armée nigériane, s'étaient rapidement fixées comme objectif militaire prioritaire l'élimination d'un des protagonistes du conflit libérien, le NPFL de Charles Taylor. L'acheminement de l'aide humanitaire dans les zones sous contrôle de ce mouvement rebelle était jugé contraire à cet objectif, dans la mesure où l'aide pouvait contribuer à renforcer Taylor, tant en termes de ressources matérielles que de légitimité auprès des populations civiles. L'ECOMOG tenta donc d'interdire l'accès des ONG à ces zones, allant jusqu'à bombarder, en avril 1993, un convoi de MSF. En Somalie, les contingents internationaux, principalement composés de Marines américains, débarquèrent en décembre 1992 avec un mandat humanitaire, qui incluait la sécurisation de Mogadiscio et l'acheminement de l'aide alimentaire en réponse à la famine qui sévissait depuis plusieurs mois. Ce mandat était cependant très vite réinterprété dans le sens d'un objectif de stabilisation de "l'Etat défaillant" (failed state) qu'était devenue la Somalie. Cet objectif se traduisit, là aussi, par la tentative d'élimination, à partir de juin 1993, du principal chef de guerre somalien, le Général Aïdeed, et de ses forces. Cet objectif militaire et politique donna lieu à de nombreux dérapages des troupes étrangères, incluant l'attaque de manifestations de civils et le bombardement d'un bâtiment identifié de ACF, où se trouvait une équipe MSF.

Comme nous l'avons vu, ces incidents n'ont pas constitué les seules, ni mêmes les principales raisons du retrait temporaire de MSF de ces deux pays. Dans le cas de la Somalie, le bombardement du bâtiment d'ACF est intervenu plusieurs mois après que la décision d'un retrait progressif avait été prise. Central, néanmoins, dans la lecture faite de ces dérapages par les dirigeants de MSF était le refus de l'ONU, dans les deux cas, de désavouer les forces internationales mandatées par elles comme de formuler une quelconque condamnation de ces pratiques. Bien au contraire, le Représentant Spécial du Secrétaire Général au Libéria, Trevor Gordon Summer, faisait sienne la politique de l'ECOMOG en déclarant que "certaines organisation ont pour mandat de porter assistance aux populations dans le besoin. Nous avons un mandat plus important : apporter la paix. Si l'assistance entrave le processus de paix, il n'y aura pas d'assistance".Cité dans Fabrice Weissman, "L'aide humanitaire dans la dynamique du conflit libérien", Rapport interne MSF, mai 1996, p.61 De même, son homologue pour la Somalie adressa une fin de non recevoir au recours déposé par MSF dénonçant le non respect des Conventions de Genève par les forces internationales. Dans les deux cas également, un diplomate onusien ayant exprimé des critiques à l'égard des positions de son organisation fut démis de ses fonctions par le Secrétaire Général. La volonté de défier les limites imposées à son action et le discours politique qui entendait les justifier ne fut sans doute pas étrangère à la multiplication des missions lancées par MSF en zones NPFL - et, quelques années plus tard, dans les zones contrôlées par le RUF en Sierra Léone. Si l'absence d'aide aux populations enfermées dans ces zones motivait en premier lieu ces initiatives, l'intransigeance de l'ONU et de l'ECOMOG explique probablement pour une part la détermination des équipes à tenter d'y travailler malgré la violence et les pratiques de prédation du mouvement rebelle. C'est sans doute en partie selon la même logique que MSF entreprit de nouvelles missions exploratoires en Somalie peu de temps après son retrait. Il fallait en effet éviter que ce départ puisse servir d'argument en faveur du conditionnement de l'aide humanitaire à la conduite d'une opération militaire offensive. MSF tenta ainsi, jusqu'à l'assassinat d'un de ses expatriés en 1997, de redéfinir ses missions de façon à dissocier son image de celles laissées aux Somaliens par l'épisode militaro-humanitaire de 1992-93. Enfin, c'est certainement à la lumière de ces expériences qu'il faut voir le retour de MSF au Kosovo avant le déploiement de la KFOR.

Dénonciation publique et défi opérationnel : l'adaptation de MSF à la nouvelle posture adoptée par l'ONU rappelle très nettement l'attitude développée face à l'adversaire soviétique en Afghanistan. De façon similaire, en effet, les équipes MSF faisaient face à "une volonté délibérée de les empêcher d'apporter leur assistance", se voyaient interdire d'apporter "le soutien matériel et moral" que constituait leur aide et, eu égard aux critiques adressées à l'ONU concernant ses contingents, représentaient des "témoins gênants". "L'avenir des médecins français est surtout contrecarré par une volonté délibérée de les empêcher d'apporter leur assistance. Ceux qui ont envahi l'Afghanistan ne supportent pas, en effet , notre présence, à la fois parce qu'elle apporte un soutien matériel et moral à la population et parce que nous sommes des témoins gênants." Rapport Moral 1983.Cette similitude n'est pas fortuite, car s'il est juste de dire que l'humanitaire, en tant qu'acteur tiers à un conflit, n'a pas d'ennemi, l'expérience de MSF démontre bien que nous avons des adversaires. Ceux-ci ont en commun d'imposer une vision politique dans laquelle le droit et les principes humanitaires sont considérés au mieux comme des moyens, qui peuvent être mis à l'écart s'ils ne servent plus les fins - valeurs et idéaux - dont cette vision politique est porteuse. Dès lors, du point de vue de l'action humanitaire telle qu'elle est conçue par MSF, entre le totalitarisme communiste, la vision onusienne et plus récemment la guerre contre le terrorisme promue par les Etats-Unis, il existe bien entendu une différence de degré, mais pas de nature. L'humanitaire indépendant y est en effet également soluble. Pour reprendre les termes de Rony Brauman, caractérisant les enjeux pour MSF des occupations communistes des années 80, il s'agit toujours de dénoncer les "atrocités de l'occupant" - ou, du moins, ses "crimes de guerre", "exactions" ou "dérapages" - et par làmême contribuer "indirectement et consciemment" à "affaiblir ses positions diplomatiques", autrement dit saper les fondements de ces nouvelles idéologies. Cf notes 33 et 34 Ainsi, au milieu des années 90, MSF a été amenée à recentrer son identité par l'abandon des références aux valeurs démocratiques et à la défense des droits de l'homme, valeurs triomphantes de l'après-Guerre Froide qui justifiaient désormais, pour l'ONU et les puissances occidentales, la négation occasionnelle d'un espace humanitaire indépendant. Comme pour le communisme, une fois encore, il s'agissait bien d'"informer l'opinion", "d'exposer au monde" la réalité cachée derrière le discours en dénonçant cette fois le "fantasme occidental" contenu dans la notion de droit d'ingérence "[En Somalie] on a vu sous l'étendard de la solidarité, des droits de l'homme, de l'aide humanitaire, des hélicoptères de combats attaquer des manifestations […] Ce simulacre d'ingérence, ce dévoiement, ou peut-être ce qui était inscrit - c'est mon avis en tout cas -dans la notion même d'ingérence militarohumanitaire, met admirablement en scène un fantasme occidental dont on avait aperçu les prémices au moment de la guerre du Golfe. Celui d'incarner la divine providence, dont on sait que le principal attribut est de pouvoir, à sa guise, donner ou protéger la vie aussi facilement qu'elle s'arroge le droit de l'anéantir." Rony Brauman, Rapport Moral 1994et en refusant, pour nous-même, "la vision mégalomaniaque qui prétendrait universaliser le combat pour la justice et la démocratie" et "la vision onusienne d'un bien être universellement partagé". "MSF n'est pas une organisation d'émancipation des peuples. Son action se situe quelque part en amont de cela. Attention à la vision mégalomaniaque qui prétendrait universaliser le combat pour la justice et la démocratie et tomber dans la vision onusienne d'un bien être universellement partagé. Nous serions à côté de la plaque parce que à côté de notre mission et parce que ce n'est pas cela que les populations en danger attendent de nous." Philippe Biberson, Rapport Moral 1996. Le rôle des Nations unies dans les crises figurait d'ailleurs comme thème principal de l'édition de 1993 de Populations en Danger, l'ouvrage collectif de MSF, preuve du caractère central de cette préoccupation pour les dirigeants de l'association. Sur les débats internes autour de ce choix, voir les comptes-rendus des CA du 5 février, 5 mars et 26 mars 1993.

Bien entendu, les occupations sous l'égide de l'ONU n'ont pas été les seules et encore moins les pires situations d'occupation auxquelles MSF ait eu à faire face depuis le début des années 90. Les "guerres totales", telles que nous avons désigné le conflit tchétchène et le conflit en RDC, notamment pendant la période d'occupation par les forces rwandaises et ougandaises, n'ont pas donné lieu qu'à des dérapages mais à des exactions massives et systématiques, parties intégrantes d'une politique de terreur. Dans ce type de contexte, les humanitaires sont d'ailleurs souvent les cibles directes de violences à la mesure de celles pratiquées contre les civils, interdisant de fait leur accès aux victimes. Dans les territoires palestiniens, la politique de l'occupant israélien, notamment depuis 2000, indique très clairement une volonté de faire payer à l'ensemble de la société palestinienne le prix des attentats terroristes commis sur le sol israélien. Les situations ne manquent donc pas où les formes d'oppression et l'identification de l'oppresseur appellent de la part des équipes MSF des réactions de solidarité et d'empathie beaucoup plus vives, parfois partisanes, en faveur des populations occupées Voir par exemple le premier rapport d'évaluation de Christian Lachal dans les territoires palestiniens après la reprise du conflit : "La vie quotidienne dans les territoires est un enfer. Le choix d'aller travailler en enfer s'avère justifié." Christian Lachal, "Gazaouites et Hébronites" Mission d'évaluation du programme d'urgence en territoires palestiniens, janvier 2001. que dans les cas d'occupation par des forces internationales sous mandat onusien. Néanmoins, qu'elles soient entreprises par des régimes de nature autoritaire ou des démocraties occidentales et qu'elles aient ou non reçu l'aval de l'ONU, les interventions armées suivies d'occupation ont en commun les trois caractéristiques attribuées par Jean-Hervé Bradol au concept naissant de guerre contre le terrorisme promu par Washington : "l'absence de définition claire de l'ennemi, sa diabolisation et l'asymétrie des forces en présence". Jean-Hervé Bradol, Rapport Moral 2002

Absence de définition claire de l'ennemi : c'est bien d'elle que procède l'absence de distinction, délibérée ou incidente, entre combattants et populations civiles. Diabolisation : qu'elle vise les "terroristes" palestiniens, tchétchènes ou plus généralement islamistes, les membres d'un groupe ethnique ou les "faiseurs de guerre", de Taylor à Aïdeed, elle construit également l'image de l'"ennemi à abattre", justifiant le recours à la force et souvent, par avance, le coût humain qu'il implique. Enfin, asymétrie des forces en présence : c'est bien l'image la plus communément admise d'une situation d'occupation qui oppose une armée régulière étatique ou multi-étatique à des groupes de résistance menant des actions de guérilla. L'expérience de MSF depuis le début des années 90 a convaincu l'association que ces caractéristiques, applicables à la grande majorité des situations d'occupation, sont susceptibles de légitimer "un emploi non proportionné, démesuré en quelque sorte, de la force dans les opérations militaires." Ibidem


LA QUESTION DES PERCEPTIONS : ENJEUX ET ILLUSIONS

L'absence de définition claire de l'ennemi et sa diabolisation, conduisant à ne pas distinguer entre civils et combattants, n'est toutefois pas l'apanage de l'occupant. Dans la logique de radicalisation qui se développe au cours du temps dans les situations d'occupation, les groupes d'opposition développent généralement un discours symétrique à celui tenu par la puissance occupante pour défendre sa légitimité et la justesse de sa cause. C'est cette symétrie du discours qu'avait soulignée le président de MSF en notant le face à face entre l'"éternelle victime et la victime de l'éternelle victime" dans le conflit israélo-palestinien.Jean-Hervé Bradol, "Mise à l'épreuve", Chroniques Palestiniennes, juillet 2002La supériorité non seulement militaire, mais aussi parfois économique et politique, constitue en revanche la caractéristique propre à la puissance occupante. C'est cette supériorité qui pousse MSF, en se gardant désormais, du moins au niveau institutionnel, de cautionner la cause des mouvements d'opposition à l'occupant, de se positionner d'abord en rupture avec ce dernier.

En premier lieu, les populations civiles de l'occupant sont généralement à distance du conflit et comptent donc moins de victimes. De plus, les infrastructures médicales de la puissance occupante sont généralement intactes et sont donc en mesure de prendre en charge les malades et les blessés. Ce fait général justifie au nom de l'impartialité, c'est à dire sur la base des seuls besoins, que MSF intervienne prioritairement, voire exclusivement en faveur des civils "occupés". Ensuite, le contrôle de l'occupant sur tout ou partie du territoire implique le plus souvent que ce soit avec lui que MSF doive négocier son accès aux victimes. Par conséquent, les équipes se retrouvent directement en butte à ses intérêts politiques et militaires propres et, dans bien des cas, à une forme d'arbitraire. Enfin, dimension déterminante dans le cas de la guerre contre le terrorisme des Etats Unis ou des interventions onusiennes, le pouvoir économique de Washington et de la "communauté internationale" à travers l'ONU donne à ces occupants spécifiques la capacité de financer l'aide humanitaire et la reconstruction sous leur tutelle. Ceci leur permet de renforcer leur discours de légitimation politique fondé sur une vision essentiellement occidentale et dominante de la paix, de la stabilité et de la démocratie. MSF est facilement assimilable à cette vision, non seulement du point de vue des opinions publiques occidentales et donc de ses bailleurs, mais à plus forte raison du point de vue des populations assistées et des groupes de résistance armée à l'occupation, dont l'identité se fonde en opposition au discours et aux valeurs revendiqués par l'occupant. MSF a donc d'autant plus de difficulté à réaffirmer son indépendance qu'elle fait face à des occupants qui lui ressemblent.

La récurrence des problèmes de sécurité sur les terrains d'occupation atteste l'extrême difficulté à définir un positionnement clair sur ce type de contexte. Cette difficulté tient en fait autant au peu de contrôle que nous avons sur les perceptions croisées des différents acteurs de ces situations qu'aux ambivalences contenues dans nos propres discours. D'emblée, MSF a dû faire face à un problème de lisibilité, au sein même du monde occidental, dans ses prises de position critiques vis à vis des interventions militaires sous le label humanitaire. En Somalie, en 1992, MSF avait ainsi généralement retenu l'attention des médias sur les victimes de la famine et le lien direct de cette dernière avec la guerre civile en cours. En revanche, son message sur la confusion militaro-humanitaire au moment du débarquement des troupes internationales en décembre de la même année a rencontré peu d'échos. Cette position publique était jugée trop complexe et contradictoire avec l'appel à la mobilisation entourant l'image des enfants affamés. Virginie Raisson, Serge Manoncourt, "MSF-France en Somalie : janvier 1991 - mai 1993", rapport interne d'évaluation, février 1994Il n'est d'ailleurs pas rare, aujourd'hui encore, d'entendre des journalistes français attribuer à MSF la paternité du concept de droit d'ingérence. La confusion est dès lors d'autant plus compréhensible chez les groupes armés comme chez les populations civiles des pays en crise, qui assistent par ailleurs généralement à une croissance exponentielle du nombre d'acteurs humanitaires dans le sillage des déploiement d'armées internationales. La montée de sentiments anti-occidentaux ne s'explique d'ailleurs pas que par les exactions éventuelles des armées internationales. Elle a d'autres motifs, liés notamment à la richesse apparente des ONG. Cette richesse peut-être perçue comme l'apanage du pouvoir politique et militaire des Etats occidentaux, ou comme le symbole de la domination urbaine traditionnelle sur les campagnes, comme l'a relevé Fabrice Weissman à propos du comportement des fighters libériens vis à vis de l'aide humanitaireFabrice Weissman, "L'aide humanitaire dans la dynamique du conflit libérien", op. cit., p. 55

MSF fait rarement l'objet de perceptions univoques, à l'image des divisions des sociétés soumises à l'occupation, divisions qui lui préexistaient mais évoluent avec elle. Ainsi, en Afghanistan, pendant l'occupation soviétique, certains groupes considéraient les équipes expatriées comme des alliés naturels contre l'envahisseur, d'autant plus qu'ils voyaient souvent en nous des vecteurs de légitimité politique et de soutien matériel de la part des pays occidentaux, une logique entretenue par l'encadrement de la résistance afghane par le Pakistan. En revanche, pour d'autres groupes tels que le Hezb-e-Islami de Gulbuddin Hekmatyar, la représentation de l'ennemi soviétique comme d'un pouvoir infidèle supposait un rejet, parfois violent, des organisations occidentales perçues comme chrétiennes ou impies. De même, en 2003, les critiques virulentes des ONG contre le déploiement des Provincial Reconstruction Teams (PRT) Unités de réservistes américains, encadrées le plus souvent de membres des forces spéciales, chargées de contribuer à la stabilisation de l'Afghanistan en entreprenant des travaux d'assistance et de reconstruction et en jouant un rôle dissuasif en terme de sécurité. Conçues officiellement pour asseoir la légitimité du nouveau régime afghan auprès des populations rurales, les PRT devaient aussi améliorer l'image de l'armée américaine et lui fournir des renseignements dans le cadre de sa guerre contre les mouvements d'insurrection liés aux Talibans. à Bamyan ont sans doute paru passablement incongrues à la population hazara, minoritaire. Celle-ci, n'ayant pas oublié que c'étaient les bombardements américains qui avaient chassé les Talibans de l'Hazarajat, avait alors bien des raisons d'accueillir favorablement la protection et la manne que l'armée américaine promettait de lui amener.

Notre insistance à être perçus pour ce que nous sommes - ou pensons être - se heurte bien souvent à des décalages culturels ou contextuels difficilement surmontables. Dans des sociétés où les allégeances et les loyautés sont des conditions primordiales de survie dans les périodes de crise, notre principe d'indépendance ne va pas nécessairement de soi. Ce principe ne s'impose d'ailleurs plus à nous avec la même force lorsque notre dépendance supposée à l'égard de l'Etat français devient le gage d'une certaine sécurité, liée à la popularité dans le monde musulman de l'opposition du président français à la guerre en Irak. L'image de la neutralité ne s'impose pas davantage dans un contexte d'occupation où la définition des identités politiques par les acteurs du conflit est tout entière concentrée sur la délégitimation de l'ennemi. Les débats internes à MSF, parfois vifs, sur la réaffirmation de notre neutralité dans le conflit israélo-palestinien ont largement valeur de fiction du point de vue de la grande majorité de la population comme des autorités palestiniennes, pour lesquels notre engagement en faveur de leur cause ne fait manifestement pas l'ombre d'un doute. Selon une responsable de terrain à Gaza, de nombreux Palestiniens associent les expatriés de MSF aux militants pacifistes, notamment américains, qui s'interposent entre les civils palestiniens et l'armée israélienne. L'une d'entre eux, tuée par un bulldozer israélien, est révérée comme martyre par les palestiniens de Rafah L'agressivité de certains soldats comme des colons israéliens à notre égard confirme d'ailleurs cette évidence du point de vue des protagonistes du conflit sur le terrain. En retour, la volonté affichée par le département de liaison de l'état-major israélien de coordonner l'accès des ONG aux territoires palestiniens répond à plusieurs objectifs politiques : exercer leur contrôle sur l'activité des volontaires, souligner, aux yeux des Palestiniens, une différence de traitement entre les ONG et eux et contribuer à décrédibiliser l'Autorité palestinienne. "Les "coordinations" mises en place avec l'armée pour nous permettre de travailler dans la bande de Gaza ou la West Bank, seraient pour les Israéliens, une amorce de "collaboration" comme en témoigne leurs attitudes de séduction lors des rencontres, en contradiction avec les faits de terrain qui montrent une agressivité certaines des militaires par rapport aux ONG." Christian Lachal, "Desolation Row", mission exploratoire 30/06-07/07/02 à Jénine (ex-territoires palestiniens) En Afghanistan, la position quasi-confrontationnelle de MSF - et de nombre d'autres ONG - vis à vis de l'armée américaine, centrée sur la confusion militaro-humanitaire incarnée par les PRT, n'a nullement permis de convaincre les Talibans et leurs alliés, sinon de notre neutralité, du moins de leur intérêt politique à nous reconnaître comme tiers au conflit. Les critiques des ONG humanitaires occidentales sur les PRT n'étaient de fait exprimées qu'à l'armée américaine elle-même et aux représentants du nouveau gouvernement afghan, tributaires des Américains pour la préservation de leur statut voire de leur survie. Elles pesaient peu, enfin, face au fait que nos programmes étaient circonscrits, pour des raisons de sécurité, aux zones contrôlées par ce même régime dont les Talibans contestaient la légitimité. Cette contradiction s'est révélée une fois de plus, tragiquement, en invoquant comme motif à notre départ après l'assassinat de cinq membres de MSF l'incapacité et l'absence de volonté du gouvernement Karzaï d'identifier et de sanctionner les coupables. Cette critique ne pouvait en effet que conforter les Talibans dans leur revendication de l'attentat, inscrite dans leur stratégie de contestation de l'ordre imposé par l'"occupant américain" par l'entretien d'un climat d'insécurité.

Images de domination, images d'allégeance, images partisanes : nos interventions se prêtent à une multiplicité de lectures politiques que nos prises de position publiques suffisent rarement à inverser, ou même à nuancer. Ainsi, la difficulté que nous avons à définir nos programmes dans le temps de l'occupation du fait du caractère chronique et de basse intensité de ces situations de conflit, comme l'a montré la première partie de cette étude, se double de celle de rendre lisible - pour les acteurs du conflit comme pour nous-mêmes - notre action de soin et de solidarité dans des contextes où la neutralité n'a guère de place. Comme l'a montré l'expérience de la décolonisation, les guerres de résistance contre une occupation se gagnent ou se perdent sur le terrain politique plutôt que militaire. L'aide humanitaire doit donc trouver sa place dans des espaces de légitimité contestée. Ce qui explique que la position de l'occupant consiste le plus souvent soit à interdire l'accès aux "témoins gênants" que sont les organisations humanitaires et imposer son ordre à huis clos, soit à faire sien le projet humanitaire en légitimant son occupation par une assistance planifiée et encadrée par ses soins. Ces deux tendances peuvent d'ailleurs se retrouver, en alternance, sur un même contexte comme le montre l'occupation israélienne ou les occupations américaines en Afghanistan et surtout en Irak. Face à ce double risque, le "savoir-faire" de MSF, autrement dit sa capacité à déployer en urgence d'importants moyens logistiques et sanitaires pour toucher le plus grand nombre de victimes se révèle bien peu adapté. Philippe Biberson, dans son rapport moral de 1995, attribuait ainsi pour partie l'échec de MSF à intervenir au cours de la première année du conflit tchétchène à une mauvaise adaptation de nos moyens au contexte. Il soulignait que "ce qui est un atout dans bien des situations se transforme en carcan qui nous paralyse et nous rend vulnérables parce que trop visibles et ayant trop à perdre.""La Tchétchénie nous a confrontés à de grosses difficultés tenant à l'exiguïté de l'espace humanitaire. Mais il semble que notre approche ait également pâti de la réplication un peu mécanique de stéréotypes opérationnels. "Full Charters", Toyotas blanches bardées de stickers et drapeaux au vent ne sont pas venus à bout du cynisme impénétrable des forces russes, et les radios VHF n'ont en rien diminué l'insécurité ni même le sentiment d'insécurité liés à cette situation de guerre totale.[…] Ce qui est un atout dans bien des situations se transforme en carcan qui nous paralyse et nous rend vulnérables parce que trop visibles et ayant trop à perdre." Philippe Biberson, Rapport Moral 1995 C'est pour les mêmes raisons qu'il appelait en 1999, dans l'anticipation d'un retour au Kosovo sous l'égide d'une nouvelle opération militaro-humanitaire, "à des actions fortement symboliques, à la marge, c'est-à-dire là ou les autres ne sont pas, pour aider à ce que les autres laissent ou négligent." "Quels que soient les développements dans cette crise, les humanitaires seront « convoqués » à accompagner le processus. Nous savons que l'humanitaire, à cette échelle, l'humanitaire international et, inévitablement, le militarohumanitaire laisseront peu de place à une discrimination fine des besoins des victimes et encore moins des acteurs. Il faudra veiller à ce que l'humanitaire ne soit pas à son tour source d'injustice et de discrimination, instrument de domination et de contrainte. Pour Médecins Sans Frontières, ma préférence va, comme nous l'avions défini il y a quelques années, à des actions fortement symboliques, à la marge, c'est-à-dire là ou les autres ne sont pas, pour aider à ce que les autres laissent ou négligent." Philippe Biberson Rapport Moral 1999

Dans ces espaces de légitimité contestée, la position des représentants politiques de l'opposition à l'occupation est souvent l'inverse de celle de la puissance occupante : s'ils réclament ou consentent aux témoins et leur témoignage, ils contestent généralement toute aide qui puisse légitimer la position de l'occupant. De ce point de vue également, les programmes de grande ampleur tels que la reprise en main de structures de santé publiques sont souvent mal perçus. Depuis le démarrage du processus d'Oslo en 1993, l'enjeu pour l'Autorité palestinienne a été de s'affirmer comme le gouvernement légitime d'un Etat viable, position que la politique israélienne, depuis le gouvernement Netanyahu, s'est employée à saper. De 1994 à 2000, MSF s'était ainsi positionné contre une logique de substitution avec le ministère palestinien de la Santé et s'était tenu à des programmes de santé mentale en partenariat avec des associations locales. La reprise du conflit, marquée par une radicalisation de l'entreprise de délégitimation de l'Autorité palestinienne par Israël, a reposé à MSF la question du soin médical, voire chirurgical, dans ce contexte de guerre mais les propositions en ce sens ont été rejetées par l'Autorité palestinienne. Les rapports d'évaluation de Christian Lachal ont ainsi rendu compte de cette double demande des Palestiniens d'une présence et d'un témoignage, d'une part, "Les gens ont une demande très forte aussi bien pour qu'on les soutienne et les accompagne dans leurs épreuves que pour qu'on les soigne et enfin, pour que l'on porte témoignage de ce qu'ils vivent." Christian Lachal, "Gazaouites et Hébronites" Mission d'évaluation du programme d'urgence en Territoires Palestiniens, Janvier 2001 d'une préservation de l'espace de légitimité de la Santé publique, d'autre part. "Il faut que nous entendions cette crainte bien réelle des Palestiniens que tout ce qu'ils ont construit, en particulier depuis 1993, leur échappe soit écrasé, laminé ou confié aux ong internationales." Christian Lachal, "Desolation Row", mission exploratoire 30/06-07/07/02 à Jénine (ex-territoires palestiniens)

Or, c'est bien dans ce cadre que se pose à nous-mêmes la question de la lisibilité de nos actions : la mise en œuvre de programmes atypiques, en décalage avec notre conception habituelle du soin, pose d'autant plus question au sein de l'association qu'elle semble justifiée par les exigences politiques de l'"occupé". Les promoteurs de ces programmes sont donc amenés à les défendre sur le double terrain de la pertinence et de la neutralité, une défense paradoxale puisque la pertinence de ces programmes tient précisément à admettre de renoncer à une neutralité illusoire en se plaçant néanmoins en marge des espaces de légitimité les plus contestés. Bien entendu, l'identification et, plus encore, le succès de tels programmes ne vont nullement d'eux-mêmes. D'abord, parce que la valeur du symbole doit évidemment aller de pair avec la réalité des besoins. Ensuite, parce que, alors que les médias rendent généralement compte des situations d'occupation en termes figés, l'évolution des positions des acteurs, des conditions de sécurité et des besoins nécessite une grande réactivité face à des espaces de travail changeants. Néanmoins, le nécessaire pari que constitue ces innovations opérationnelles à d'autant plus de chance d'être perdu qu'il se heurte à une résistance interne. C'est ce constat qu'avait posé Rony Brauman, dès 1994, au moment où s'ouvrait justement la mission MSF dans les Territoires Occupés. L'absence de consensus sur l'opportunité de telles missions entraîne d'ailleurs dans la plupart des cas un malaise équivalent dans nos prises de parole publiques, les postures de dénonciation révélant un même désaccord sur l'analyse de la situation et notre capacité à la traduire en actes. Ainsi, dans les situations d'occupation, ce n'est pas simplement notre indépendance et notre "espace humanitaire", mais aussi nos capacités d'analyse, d'adaptation et d'invention qui sont mis à l'épreuve.


Conclusion

Cette étude s'est efforcée de dégager les problématiques posées à l'action humanitaire par les situations d'occupation. Centrée sur l'expérience de MSF, elle montre combien notre identité collective, notamment dans le rapport de MSF au conflit, la conception de son indépendance et la définition de ses programmes, influe sur notre façon d'appréhender ces situations et de tenter de nous y positionner. A l'évidence, nombre de ces problématiques ne sont pas spécifiques aux théâtres d'occupation. Les exactions contre les populations civiles, bien entendu, mais aussi la diabolisation de l'ennemi ou l'existence de périodes de relative normalisation dans le cours de conflits durables, périodes au cours desquelles nos programmes évoluent, parfois insensiblement, de l'urgence au long terme, ont caractérisé un certain nombre de nos terrains, en l'absence de toute intervention par une armée extérieure. De même, le blocus humanitaire sanctionné par l'ONU autour des zones contrôlées par le NPFL au Libéria et par le RUF en Sierra Léone a frappé également les zones contrôlées par l'UNITA en Angola, à partir de 1998, en l'absence d'intervention militaire internationale. La crise du Darfour, quant à elle, a mis en scène une guerre de guérilla menée par un mouvement rebelle contestant la légitimité de l'Etat soudanais et la riposte disproportionnée, indiscriminée, asymétrique de ce dernier - sans pour autant que l'indépendance politique ne soit, initialement du moins, l'enjeu du conflit. De manière plus générale, enfin, les malentendus sur le sens de nos actions ou les perceptions négatives à l'égard de MSF ou, plus confusément, de ses volontaires expatriés ne se limitent pas, y compris sur les terrains d'occupation, à une assimilation à un occupant ou un occupé.

Ce constat appelle plusieurs remarques. La première est que notre identité, nos modes de fonctionnement et nos limites internes contribuent à créer pour nous des dilemmes similaires vis à vis de situations différentes. Les questions posées par les situations d'occupation s'inscrivent dans les débats internes plus généraux qui animent MSF, notamment ceux sur la validité de la distinction opérationnelle entre les programmes dits de "conflit"/"post-conflit" ou d'"exclusion"/"violence sociale" et sur la place des urgences dans le département des opérations. Ensuite, la notion d'occupation, comme d'ailleurs l'idée d'une opposition nette entre la guerre et la paix, renvoie à une conception étatique de la guerre, c'est à dire à un conflit entre Etats ou entre un Etat et un peuple susceptible de fonder son propre Etat. Cette conception prédomine dans le droit international comme dans l'approche des crises par l'ONU et les puissances occidentales. C'est, selon Anthony Lang, la raison-même de la dérive et le plus souvent de l'échec des interventions "humanitaires" étatiques :

"La leçon à tirer des interventions humanitaires [menées par des Etats] est que les considérations humanitaires ne visent pas exclusivement, ni même prioritairement, des individus mais, dans le cadre d'une intervention, la création ou la protection d'agents étatiques. Ce qui signifie que, bien qu'un Etat intervenant puisse effectivement fournir de la nourriture à des gens affamés, il sera bientôt davantage préoccupé par la création d'une entité étatique, généralement à sa propre image."

C'est parce que la communauté ou les groupes qui subissent cette intervention récusent cette image et créent leur propre identité politique en réaction à celle-ci qu'ils en viennent à rejeter également l'aide qui leur est apportée. Anthony Lang, Agency and Ethics: The Politics of Military Intervention, State University of New York Press, 2001, p.199 Bien que les guerres civiles aient constitué, pour MSF, un nombre croissant de terrains d'intervention depuis le début des années 90, nous sommes culturellement fortement influencés par le rôle de l'Etat dans la guerre, rôle face auquel nous conservons une attitude ambivalente. Acteurs non-étatiques, c'est d'abord en opposition à l'Etat que nous affirmons notre indépendance et dénonçons la récupération de l'humanitaire, c'est également sa légitimité que nous remettons en cause, volontairement ou non, en nous substituant à lui dans la fourniture de soins aux populations civiles. Cependant, c'est bien aux Etats que nous en appelons pour qu'ils assument leurs responsabilités, soit dans la protection de leurs propres populations et des personnels humanitaires, soit pour qu'ils fassent pression pour faire cesser un conflit ou interviennent politiquement et matériellement dans le cas d'une crise de grande ampleur. Dans une situation d'occupation comme de guerre civile, nous avons tendance à nous rapprocher des groupes rebelles plutôt que de l'Etat - occupant ou souverain - mais faisons souvent face à ce problème, soulevé par Rony Brauman à propos du Sud Soudan, qu'il est "parfois plus difficile de traiter avec une guérilla qu'avec un gouvernement. Il est plus difficile d'exercer des pressions, de faire valoir des principes auprès d'une autorité qui se préoccupe peu de ses relations avec l'extérieur tandis qu'un gouvernement a généralement plus de préoccupations d'ordre diplomatique.". Rony Brauman, Rapport Moral 1993 Ces difficultés sont d'ailleurs sans doute accrues par l'influence de cette conception étatique de la guerre. Ce biais ne nous conduit-il pas à envisager en termes trop simplistes les perceptions des belligérants comme des populations civiles à notre égard : neutres ou pas ? indépendants ou pas ? La question de la position de MSF vis à vis de l'Etat réinscrit donc dans une problématique plus large la question de l'occupation et mériterait sans doute d'être approfondie.