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Médecins Sans Frontières sur internet :

http://www.msf.fr

© Éditions KARTHALA, 2007

ISBN : 978-2-84586-928-8

Titre

Charte
de Médecins Sans Frontières

Médecins Sans Frontières est une association privée à vocation internationale. L’association rassemble majoritairement des médecins et des membres des corps de santé et est ouverte aux autres professions utiles à sa mission. Tous souscrivent sur l’honneur aux principes suivants :

Les Médecins Sans Frontières apportent leurs secours aux populations en détresse, aux victimes de catastrophes d’origine naturelle ou humaine, de situations de belligérance, sans aucune discrimination de race, religion, philosophie ou politique.

Œuvrant dans la plus stricte neutralité et en toute impartialité, les Médecins Sans Frontières revendiquent, au nom de l’éthique médicale universelle et du droit à l’assistance humanitaire, la liberté pleine et entière de l’exercice de leur fonction.

Ils s’engagent à respecter les principes déontologiques de leur profession et à maintenir une totale indépendance à l’égard de tout pouvoir, ainsi que de toute force politique, économique ou religieuse.

Volontaires, ils mesurent les risques et périls des missions qu’ils accomplissent et ne réclameront pour eux ou leurs ayants droit aucune compensation autre que celle que l’association sera en mesure de leur fournir.

Le Niger

Table des matières

Liste des abréviations

Remerciements

Introduction. Une catastrophe si naturelle
Xavier Crombé, Jean-Hervé Jézéquel

PREMIÈRE PARTIE
LOGIQUES POLITIQUES DE LA CRISE

1.D’un consensus à l’autre ? Politiques et pratiques de sécurité alimentaire autour de la crise nigérienne
Jean-Hervé Jézéquel

2.L’espace politique nigérien de la crise alimentaire
Mamoudou Gazibo

3.Médecins Sans Frontières ou la politique de la crise
Xavier Crombé

DEUXIÈME PARTIE
CONTEXTES

4.« We Aren’t the World » : la production institutionnelle du succès partiel
Kent Glenzer

5.Les paradoxes de l’aide chronique
Benedetta Rossi

6.Déféminisation de l’agriculture au sud Niger : un lien avec la crise ?
Marthe Diarra et Marie Monimart

7.La rhétorique de la « mauvaise mère »
Barbara M. Cooper

TROISIÈME PARTIE
FAIRE VIVRE

8.Du Plumpy’nut au Plumpy’doz : la prise en charge de la malnutrition par MSF à Maradi (2001-2007)
Isabelle Defourny

9.Les nouveaux enjeux de la prise en charge de la malnutrition
André Briend

Postface. Niger 2005 : l’année du biscuit
Jean-Hervé Bradai

Les auteurs

LISTE DES ABRÉVIATIONS

ACF

Action Contre la Faim

AFD

Agence Française pour le Développement

CCA

Cellule de Crise Alimentaire du Niger

CDC

Center for Disease Control

CFA

Communauté Financière d’Afrique

CILSS

Comité permanent Inter-États de Lutte contre la Sécheresse au Sahel

CMC

Commission Mixte de Concertation (Dispositif de sécurité alimentaire du Niger)

CREN

Centre de Récupération Nutritionnelle

CRENA

Centre de Récupération Nutritionnelle Ambulatoire

CRENAM

Centre de Récupération Nutritionnelle Ambulatoire pour la Malnutrition Modérée

CRENI

Centre de Récupération Nutritionnelle Intensif

DHS

Enquêtes Démographiques et Sanitaires

ECHO

Service d’Aide Humanitaire de la Commission Européenne

FAO

Organisation des Nations Unies pour l’Alimentation et l’Agriculture

FEWS

Famine Early Warning System

FEWS-NET

Famine Early Warning System Network

FMI

Fonds Monétaire International

GIEWS

Global Information and Early Warning System – on Food and Agriculture

HKI

Helen Keller International

IRAM

Institut de Recherches et d’Applications des Méthodes de Développement

IRIN

Réseau d’information Régional Intégré des Nations Unies

LASDEL

Laboratoire d’Études et de Recherches sur les Dynamiques Sociales et le Développement Local

MSF

Médecins Sans Frontières

OCHA

Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires des Nations Unies

OMS

Organisation Mondiale de la Santé

ONG

Organisation Non Gouvernementale

ONU

Organisation des Nations Unies

OPVN

Office des Produits Vivriers du Niger

PAM

Programme Alimentaire Mondial

PNUD

Programme des Nations Unies pour le Développement

RUTF

Ready to Use Therapeutic Food (aliments thérapeutiques prêts à l’emploi)

SAP

Système d’Alerte Précoce (CC/SAP : Cellule de Concertation du SAP)

SCN

Comité permanent de la nutrition du système des Nations Unies

SMIAR

Système Mondial d’information et d’Alerte Rapide

SNIS

Système National d’informations Sanitaires du Niger

SOSA

Stratégie Opérationnelle de Sécurité Alimentaire du Niger

UNICEF

Fonds des Nations Unies pour l’Enfance

USAID

United States Agency for International Development

VPM

Ventes à Prix Modérés

REMERCIEMENTS

Rony Brauman, François Enten, Vincent Foucher, Marc Le Pape, Judith Soussan, Milton Tectonidis et Fabrice Weissman ont chacun pris part à la relecture des chapitres de ce livre, en nous éclairant de leurs remarques et de leurs conseils.

Roger Blein, Christian Captier, Jean-François Corty, Isabelle Defoumy, Stéphane Doyon, Emmanuel Drouhin, Régis Ghesquier, Geza Harczi, Philippe Le Vaillant, Laurent Ligozat, Frédéric Mousseau, Vladimir Najman, Michael Neuman, Hugues Robert, Mahaman Tidjani Alou, Rémi Vallet et Anne Yzebe nous ont tous apporté leur soutien et leur expertise. Les informations et l’importante documentation qu’ils ont mises à notre disposition nous ont été extrêmement précieuses.

Les travaux de l’IRAM et du LASDEL sur la crise de 2005 ont constitué des références incontournables pour la plupart des contributions à cet ouvrage. Les différents échanges que nous avons eus avec les membres de ces groupes de recherche ont toujours été très enrichissants. Nous sommes également redevables à l’IIED de nous avoir autorisés à reproduire partiellement l’étude entreprise pour leur compte par Marthe Diarra et Marie Monimart.

Bérengère Cescau, à la Fondation MSF, nous a apporté une aide sans faille pour régler les mille et un détails techniques liés à la réalisation de ce livre.

Nous sommes enfin tout particulièrement reconnaissants à Johanne Sekkenes, chef de mission au Niger, à son successeur Thierry Clima, ainsi qu’à l’ensemble des équipes de Médecins Sans Frontières au Niger d’avoir partagé avec nous leur expérience quotidienne, leurs observations et leurs interrogations. Cet ouvrage n’aurait pu voir le jour sans eux.

Qu’ils soient tous ici chaleureusement remerciés.

Introduction

Une catastrophe si naturelle

Xavier CROMBÉ et Jean-Hervé JÉZÉQUEL

Si le qualificatif de catastrophe naturelle s’applique à l’évidence au tsunami qui s’est abattu le 26 décembre 2004 sur les côtes de la plupart des pays de l’Océan Indien, les images de touristes occidentaux emportés, d’hôtels et de villages exotiques dévastés retransmises quelques heures après le drame nous auront semblé bien moins « naturelles » que celles des enfants africains affamés qui nous sont parvenues du Niger sept mois plus tard. Si peu « naturel », le raz de marée asiatique, qu’il aura d’ailleurs suscité instantanément un élan inédit de solidarité planétaire. Par contraste, il aura fallu de longs mois pour que le récit d’une nouvelle famine sahélienne s’impose dans l’actualité internationale. Ses origines se sont d’emblée imposées comme évidentes dans la couverture médiatique de la crise : sécheresse et invasion de criquets pélerins semblent être depuis toujours le lot des populations de cette région. 2005 marquait d’ailleurs le vingtième anniversaire des grands concerts internationaux en faveur des victimes des famines africaines. Le lien entre la crise et ces désordres naturels était si clair que les premiers reportages tendaient à oublier que la sécheresse et l’invasion de criquets étaient en réalité survenues sur la bande sahélienne un an plus tôt.

Une nouvelle critique des médias et de leurs approximations est facile. Elle a d’ailleurs été abondamment faite. Pour Médecins Sans Frontières, l’enjeu aura néanmoins été de faire admettre, non pas à la presse, mais aux institutions chargées de la sécurité alimentaire au Niger, que la mort de dizaines de milliers d’enfants provoquée par la malnutrition ne saurait constituer un phénomène « naturel » ou tout du moins « normal ».

À ce titre, la crise de 2005 a représenté une expérience singulière pour l’organisation humanitaire. Avec plus de 60 000 enfants atteints de malnutrition sévère pris en charge, MSF a réalisé l’une des opérations les plus ambitieuses de son histoire. Par comparaison, lors de sa précédente intervention nutritionnelle de grande ampleur, dans le contexte d’une famine en Angola en 2002, MSF avait traité 8 000 enfants malnutris. Cette crise a également placé MSF au cœur des controverses qui ont opposé les différents acteurs nationaux et internationaux investis dans sa gestion au cours de l’été 2005. Alors même qu’elle s’efforçait de mobiliser d’autres intervenants pour répondre à ce qu’elle qualifiait de situation d’urgence, l’ONG a enfin été traversée par de vives discussions et interrogations sur la nature de la situation à laquelle elle tentait de faire face. Une telle implication publique et opérationnelle, qui plus est hors de ses terrains d’intervention classiques que sont les situations de conflit, méritait un effort de réflexion rétrospectif.

MSF a déjà publié plusieurs ouvrages pour rendre compte de son expérience et partager ses analyses et ses interrogations sur les situations de conflits où elle intervenait. Dans cette optique, ses membres ont souvent fait appel à des chercheurs extérieurs pour compléter le point de vue de l’acteur humanitaire. Il nous a semblé tout aussi nécessaire de renouveler cette démarche face à un contexte de paix, où l’action humanitaire fait rarement parler d’elle. Les données sociales, institutionnelles et politiques qui forment le contexte de l’« urgence Niger » et du rôle que MSF y a joué nous semblent en effet mériter autant d’attention que les humanitaires en accordent aux différents corps d’armée, milices et autres groupes rebelles sur les terrains de conflit.

Cet ouvrage ne prétend nullement faire preuve d’exhaustivité ni fournir une fois pour toute « la » vérité sur la crise de 2005. C’est à renouveler les éclairages sur une crise aux multiples facettes que nous nous attachons ici, avec le concours d’auteurs issus d’horizons et de domaines de compétence différents.

La crise, quelle crise ?

Si la plupart des acteurs reconnaissent qu’il y a bien eu une crise au Niger en 2005, ils s’accordent plus difficilement sur la nature et le contenu de l’événement en question. La grande diversité des épithètes accolées à la crise est à ce titre remarquable. Elle a été successivement ou conjointement qualifiée de crise alimentaire, crise nutritionnelle, crise agricole, crise pastorale, crise politique, crise médiatique, crise démographique,… et bien sûr de famine.

Comment expliquer une telle profusion ? Illustre-t-elle une complexité spécifique de la situation nigérienne marquée par la juxtaposition ou l’enchevêtrement de plusieurs crises ? Cette diversité reflète-t-elle plutôt un profond désaccord entre les analyses ? Conviendrait-il alors de cerner la « vraie » crise et la « bonne manière » de l’analyser ? De quelle(s) crise(s) parle-t-on finalement dans cet ouvrage ?

Pour répondre à ces questions, nous nous inspirons de travaux selon lesquels toute crise est essentiellement une construction résultant de mobilisations convergentes ou concurrentes opérées par une multiplicité d’acteurs1. La crise n’existe pas sans les mobilisations et les discours qui lui donnent sens et forme, ce qui ne signifie pas que la crise n’est que discours2. Le Niger est en 2005 le théâtre de plusieurs « mises en scène » de la crise : différents groupes ou institutions vont ainsi mobiliser des savoirs et des expertises, construire leur propre interprétation et s’efforcer de la faire prévaloir ou de la concilier avec celle d’autres acteurs en fonction de leurs différents intérêts. De ce point de vue, la diversité des épithètes précédemment constatée ne dit pas tant la complexité intrinsèque de l’événement ou les désaccords des analyses, que la multiplicité des mobilisations qui tentent de lui donner un sens. Ainsi, dans ce volume, Mamoudou Gazibo analyse la manière dont les différents acteurs politiques nigériens, du gouvernement à la société civile, invoquent un répertoire symbolique et historique propre à l’espace politique nigérien. Benedetta Rossi fait de même pour les acteurs externes qui, des « urgentistes » aux « développeurs », utilisent leurs propres grilles de lecture. Dans tous les cas, l’enjeu est, pour les différents acteurs, d’imposer un sens ou un diagnostic afin de défendre un agenda politique ou des pratiques d’intervention spécifiques. Kent Glenzer montre ainsi que les images qui représentent le Sahel comme un espace écologique extrêmement fragile et périodiquement soumis à la disette sont mobilisées non seulement pour rendre compte de la crise mais également pour rendre acceptables et compréhensibles les morts que l’on déplore avant le déploiement de l’aide. C’est d’ailleurs dans ce cadre que les savants et les experts sont mobilisés. Leurs savoirs sont sélectionnés, retenus ou disqualifiés moins en fonction de leur capacité à éclairer les décideurs qu’à légitimer les agendas politiques de ces derniers. C’est ce qu’observe Barbara Cooper dans son analyse du discours sur les « mauvaises mères » : rejeter la faute sur les tabous culturels et les mauvaises pratiques des mères est une manière commode d’éviter de prendre en compte des dynamiques politiques et économiques plus globales.

Voilà pourquoi nous avons fait appel à des auteurs capables d’analyser les événements de 2005 à partir de positions éloignées les unes des autres (sans prétendre, loin s’en faut, réunir tous les observatoires possibles), les invitant à aborder la crise sous l’angle qui leur paraissait le plus approprié. La crise a déjà donné lieu à plusieurs évaluations et analyses de qualité auxquels ce livre doit également beaucoup. Nous ne défendons pas dans cet ouvrage une définition unique de la crise, mais la diversité des approches, estimant que c’est précisément dans la relation, l’articulation ou l’exclusion entre ces différentes lectures de l’événement que s’est jouée et façonnée la crise de 2005.

Il nous semble important de souligner à ce stade que la relation entre la crise et ceux qui la façonnent n’est ni linéaire ni univoque. La complexité du processus est telle qu’aucun acteur n’en détient, à lui seul, ni le contrôle ni le monopole. Xavier Crombé montre ainsi que MSF a produit l’une des lectures possibles de la crise qui s’imposent à l’été 2005. L’organisation a produit cette lecture en relation avec un projet médical qui visait, bien avant la crise, à promouvoir de nouvelles formes de traitement de la malnutrition infantile. On ne peut dire pour autant que la crise est créée par MSF en fonction de ses ambitions propres. D’autres acteurs, à commencer par les mères nigériennes qui affluent en grand nombre dans les centres MSF au début de Tannées 2005, ont contribué à façonner et les positions de MSF et les différentes interprétations de la crise. S’il faut reconnaître que les intérêts et l’agenda propres à chaque groupe contribuent à nourrir la lecture qu’il aura de la crise, il faut donc éviter de simplifier cette relation à l’extrême.

Certes, la notion de crise nutritionnelle est plus présente que d’autres dans certaines contributions de cet ouvrage. Elle ne constitue pas pour autant la seule grille d’analyse des dynamiques qui affectent aujourd’hui le Niger. C’est celle que MSF a choisi de porter et c’est l’une de celles qui s’est incontestablement le mieux imposée. Néanmoins, comme le montre Mamoudou Gazibo, tous les acteurs n’y ont pas recours : elle influence finalement très peu les débats qui animent la scène politique nigérienne au moment de la crise.

« Développeurs » et « urgentistes » : au cœur des dispositifs d’intervention

L’opposition entre « développeurs » et « urgentistes » a été perçue comme l’un des clivages fondamentaux de la crise. Les premiers défendent l’idée que seules des politiques de long terme permettent une réponse durable et efficace à une crise essentiellement liée à des dynamiques structurelles. Ils reprochent à l’aide d’urgence des mesures qui compromettent les efforts de développement durable réalisés dans les vingt dernières années et qui enferment les sociétés rurales du Niger dans la dépendance. Les seconds soulignent le coût humain immédiat des politiques de long terme et la capacité des opérations humanitaires à sauver des vies dans le présent. Pour certains, cette opposition a constitué un frein à une gestion efficace et à la compréhension de la situation, même si l’on reconnaît par ailleurs qu’elle a mis en évidence un certain nombre de dysfonctionnements dans la sécurité alimentaire3. De nombreux acteurs appellent aujourd’hui à la réconciliation, au partenariat et à l’articulation plus qu’à l’opposition entre politiques de développement et opérations d’urgence.

Dans sa contribution, Xavier Crombé revient sur cette opposition en mettant en lumière les tensions entre plusieurs politiques de long terme (politiques sanitaires et développement rural) et plusieurs conceptions de l’urgence. Il montre que la renégociation des frontières entre urgence et développement constitue l’un des enjeux de la crise et que ces frontières sont souvent franchies par les différents acteurs dans un sens comme dans l’autre. Alors que MSF est perçu comme l’acteur urgentiste par excellence, l’espace d’intervention nigérien constitue au contraire pour l’organisation médicale un moment d’intenses discussions et de possible redéfinition des limites habituelles de ses champs d’intervention.

Pour sa part, Benedetta Rossi renvoie dos à dos les « développeurs » et les « urgentistes » en soulignant comment les deux camps interprètent la crise en fonction de leurs grilles de lecture respectives, d’une « pensée institutionnelle » qui s’avère, dans les deux cas, déconnectée des dynamiques affectant les sociétés rurales du Niger. Benedetta Rossi rejoint la contribution de Kent Glenzer pour suggérer que la crise met au jour les fondements communs des différents dispositifs d’intervention dans lesquels les populations nigériennes sont toujours réduites au statut de victimes et non d’acteurs dotés de droits politiques propres. Ce faisant, l’un et l’autre mettent en doute la capacité des « développeurs » comme des « urgentistes » à améliorer de façon sensible la situation actuelle. Pour eux, la crise est appelée à se répéter tant qu’un effort soutenu ne sera pas réalisé pour permettre aux populations nigériennes de s’ériger en acteurs politiques de leur propre sécurité alimentaire et nutritionnelle.

Le débat reste cependant ouvert. D’autres contributions comme celle de Mamoudou Gazibo suggèrent que certains pans de la société nigérienne se réapproprient le débat pour poser la question de la responsabilité de l’État et contraindre les pouvoirs publics à réformer le domaine de la sécurité alimentaire et de la gouvernance en général. Dans sa contribution, Jean-Hervé Jézéquel souligne comment cette situation de crise provoque un retour du politique au sein du dispositif de sécurité alimentaire. Des morts et des souffrances auparavant considérées comme normales et/ou inévitables au Niger sont désormais inacceptables. La crise ouvre la porte à des mesures effectives de prise en charge de la malnutrition infantile. Mais d’autres questions se posent alors : quelle sera la pérennité de ces transformations ? Le succès rencontré dans le secteur nutritionnel ne servirait-il pas à recréer un consensus à moindre frais entre les principaux acteurs des dispositifs de l’aide ? Des avancées dont on se félicite à juste titre pourraient alors contribuer à fermer la porte à des réformes plus ambitieuses et plus directement politiques.

Ces différentes positions, qui témoignent des incertitudes face à un phénomène complexe, ne sont pas nécessairement exclusives les unes des autres. Il est utile de restituer ici le système de l’aide dans sa dimension historique en s’inspirant des travaux que l’historien américain Frederick Cooper a consacrés à la notion de développement4. Refusant d’enfermer le concept dans une définition univoque, d’en faire l’instrument exclusif de la domination des « pays du Nord », il montre comment le développement est un concept malléable dont le sens est périodiquement redéfini par les acteurs qui s’en emparent et dont l’impact sur les sociétés africaines varie en fonction des conjonctures historiques. De l’après Seconde Guerre mondiale aux Indépendances africaines, Cooper montre ainsi que le développement sert successivement de base idéologique à la rénovation du lien colonial, de motif de revendications politiques au service des luttes nationalistes et enfin de cadre d’intervention à partir duquel les anciennes métropoles négocient leur maintien sur le sol africain tout en se débarrassant des devoirs qui leur incombaient dans le cadre impérial. Dans chaque cas, le développement sert à légitimer ou à contester des relations de pouvoir elles-mêmes en pleine mutation. Ces travaux nous invitent à considérer la crise de 2005 comme un moment où le sens des politiques d’intervention est peut-être lui aussi en train de changer au Niger. Il nous invite à le faire tout en restant attentifs aux reconfigurations des relations de pouvoir et de domination que continuent de produire ces mêmes dispositifs d’intervention. Ainsi, des médecins à la société civile en passant par les enfants eux-mêmes, la crise de 2005 a permis l’émergence ou le renforcement de certaines figures au sein des espaces politiques locaux et internationaux. Elle n’a cependant pas débouché sur un complet retournement des positions et certains acteurs restent définitivement dans le camp des exclus (les jeunes dépendants contraints à l’exode, les femmes les plus vulnérables, etc.) alors même que l’année 2005 aurait pu ouvrir de nouvelles perspectives pour ces groupes marginalisés et largement ignorés en dehors des moments de crise.

Le médecin, la mère et l’enfant

Les images médiatiques de la crise ont ainsi imposé trois figures : celle de l’enfant décharné, celle de la mère et celle du médecin. Il n’y a là, dira-t-on, rien de bien spécifique, ce trio représentant un élément classique de l’iconographie associée à l’action humanitaire. Ce qui est spécifique en revanche, c’est que les trois termes de cette relation ont été tour à tour l’objet de controverses : l’action du médecin n’était-elle pas dérisoire face aux facteurs structurels explicatifs de la malnutrition ? Quel rôle tenait le médecin « blanc » auprès des mères, celui de fournisseur de nourriture gratuite ou celui de soignant de leur enfant ? Enfin, quelles relations les mères nouent-elles avec leurs enfants ? Ne sont-elles pas largement responsables, par ignorance ou négligence, de leur malnutrition ? Plus dérangeant encore, comment expliquer la curieuse apathie observée chez certaines devant la mort de leur enfant ou le froid calcul qui les conduirait à provoquer chez eux une perte de poids pour bénéficier à différents titres de leur admission dans les centres nutritionnels ?

Ces débats ne témoignent pas simplement du décalage culturel auquel sont confrontés les acteurs de l’aide dans les sociétés africaines. À bien des égards, ils participent eux-mêmes des changements politiques susceptibles de naître de la crise. Un autre détour historique peut à ce titre être éclairant. L’historienne et démographe Catherine Rollet a en effet montré que des débats très similaires ont marqué la première étape de l’avènement d’une politique de la petite enfance sous la Troisième République en France. Malthusienne, comme la plupart des pays d’Europe, pendant la première moitié du dix-neuvième siècle, la France a commencé à s’inquiéter de sa dénatalité à partir des années 1860. Les enquêtes et les débats auxquels cette préoccupation nouvelle a donné lieu ont mis au jour ce que de nombreux contemporains ont qualifié de crise morale. Les élites se sont horrifiées des pratiques maternelles parmi les classes populaires des villes et plus encore de celles des nourrices des campagnes, accusées de tous les maux, de l’ignorance à la négligence ou la vénalité. C’est à un discours idéologique et moral que ce constat les mène, celui de la réhabilitation de la famille par la promotion de l’allaitement. En retour, d’autres arguments furent invoqués qui insistèrent sur l’existence d’une crise sociale : les profondes transformations des modes de vie et les inégalités sociales croissantes produites par la révolution industrielle étaient les facteurs déterminants et pesaient sur les comportements des mères démunies. De part et d’autre, les médecins jouèrent un rôle prépondérant dans ces débats, qui portaient en fin de compte sur le poids relatif à accorder aux différentes causes de la surmortalité infantile, selon les contemporains : « le vice, l’ignorance ou la misère ». Ce sont les médecins réformateurs qui s’imposèrent dans la définition des politiques et des mesures concrètes adoptées successivement à partir des années 1880. Ils furent ainsi des acteurs politiques de poids sous la Troisième République, incitateurs de l’investissement de l’État dans le domaine de l’enfance. Ils furent également les principaux auteurs des innovations scientifiques et techniques qui devaient permettre une baisse significative de la mortalité infantile à partir du début du vingtième siècle, en créant notamment ce que l’on appellerait aujourd’hui les premiers « centres médico-nutritionnels » sous le nom de consultations Gouttes de lait. Ils gagnèrent enfin une place nouvelle et jamais remise en cause auprès des familles, comme garants du bon développement de l’enfant, accompagnant ainsi les changements décisifs des formes de l’attachement de la société française aux plus jeunes de ses membres. Convaincus de la justesse de leurs vues et de la « marche du progrès », ils eurent recours à de nombreuses incitations, matérielles et financières, pour convaincre les mères de présenter leurs enfants à leurs consultations de façon régulière5. C. Rollet-Echalier, La Politique à l’égard de la petite enfance sous la IIIème République, Paris, INED-PUF, 1990. À bien des égards, les rations alimentaires distribuées aux mères des enfants admis dans les centres de renutrition de MSF s’inscrivent dans le droit fil de ces pratiques et les médecins humanitaires ont quelques points communs avec leurs « ancêtres » républicains.

Plusieurs contributions du présent ouvrage reviennent sur la question des « mauvaises pratiques alimentaires » des mères rurales nigériennes, abondamment invoquées à l’appui des critiques adressées à l’activisme vain des médecins « urgentistes ». L’interrogation de Catherine Rollet sur les critiques concernant les pratiques maternelles des classes populaires et paysannes françaises de la fin du dix-neuvième siècle offre là encore un parallèle saisissant avec les débats courants au Niger, auquel notre ouvrage entend prendre part :

« En somme, les descriptions effectuées ne sont-elles pas surtout le constat de déséquilibres qui se sont accentués et du degré extraordinairement inégal de « développement », d’aisance entre les régions et les couches sociales, le discours sur l’« ignorance » étant mis en place à défaut de solution aux problèmes de la pauvreté ? […] on s’interrogera par la suite sur les causes du changement des pratiques à l’égard des petits : est-ce la « parole » des médecins, leur force de conviction, leur volonté de moralisation qui modifiera les attitudes – la culture savante réussissant à déraciner la culture populaire ? Ou bien celle-ci a-t-elle perdu du terrain parce que les conditions matérielles de son émergence se sont transformées ? Du reste ces interprétations sont-elles concurrentes ou complémentaires ? »6.

Dans leur chapitre, Marthe Diarra et Marie Monimart décrivent les logiques de paupérisation et les profonds bouleversements des modes de vie, caractérisés notamment par l’exclusion du travail de la terre et de la propriété foncière, qui affectent une part croissante des populations rurales nigériennes. Elles montrent que les femmes sont les premières victimes de ces mutations. Migrations et recherches aléatoires d’activités susceptibles de générer des revenus alternatifs constituent les différentes stratégies d’atténuation d’une crise sociale, doublée d’une crise de « genre », dont les personnes interrogées par les deux auteurs ne semblent pas encore distinguer l’issue.

Barbara Cooper entreprend pour sa part de réinscrire les pratiques maternelles dans cet environnement social. En détaillant toute la complexité des interactions entre normes sociales et contraintes, elle expose le simplisme et les logiques implicites qui sous-tendent les discours sur les « mauvaises mères » et leurs pratiques. Comme Marie Monimart et Marthe Diarra, elle montre que les attentes sociales attachées aux rôles de mère, de femme et d’épouse sont bien souvent contradictoires et obligent à des choix ou des arbitrages qui heurtent nos catégories morales et nos modèles implicites de la « bonne » relation mère-enfant, dont nous oublions trop souvent qu’elle est historiquement déterminée.

Enfin, Xavier Crombé et Isabelle Defourny, dans leurs contributions respectives explorent l’évolution du rôle du médecin qu’incarne, plus justement que la figure de l’urgentiste dans le cas du Niger, l’acteur humanitaire qu’est MSF. Pour Xavier Crombé, la crise est un moment de réaffirmation du rôle du médecin dans le champ social et politique qu’occupent les acteurs du développement et de la sécurité alimentaire et les autorités nigériennes. De son côté, Isabelle Defourny, partie prenante de la définition et de la mise en œuvre du programme nutritionnel de MSF à Maradi, retrace son évolution depuis son ouverture en 2001. Elle éclaire ainsi comment a été définie, par étapes et dans la pratique, la place des médecins face à une nouvelle approche de la prise en charge nutritionnelle. Celle-ci suscitait chez eux de nombreuses réticences et inquiétudes, tant elle remettait en question leurs pratiques habituelles en ce domaine et leurs conceptions de la malnutrition elle-même. Elle montre enfin combien les interactions des médecins avec les mères, où les malentendus eurent leur part, ont contribué à façonner le programme et à en repousser toujours davantage les limites. Le changement d’échelle qu’a occasionné la crise s’inscrit lui aussi dans cette évolution du rapport entre le médecin, les mères et leurs enfants.

Faire vivre

Agir sur la mortalité : Isabelle Defourny rappelle combien cet objectif suscite d’objections à MSF, lorsqu’il est fixé hors de l’espace circonscrit que constituent les camps de réfugiés. Se joue dans cette perspective une tension permanente entre les limites que se donnent le médecin humanitaire et l’acteur international de santé publique qu’il est devenu de fait au fil de ses engagements. Campagnes pour l’accès aux anti-rétroviraux pour les malades du sida dans les pays du sud, lobbying, voire confrontation avec des autorités nationales de santé visant à changer des protocoles thérapeutiques inefficaces pour des maladies à fort potentiel épidémique, tels le paludisme ou la tuberculose, MSF est plus d’une fois sortie de l’action opérationnelle pour se faire prescripteur et partenaire de l’établissement de normes de santé publique. Pour Xavier Crombé, l’efficacité du nouveau mode de prise en charge de la malnutrition démontrée à grande échelle dès 2004 au Niger et la volonté de le voir reconnu et adopté par d’autres acteurs ont été, pour MSF, des motifs déterminants d’intervention dans la crise de 2005.

Plusieurs contributions le soulignent, la crise a permis la création d’un nouveau consensus sur la nécessité de traiter la malnutrition. Depuis la fin 2005, les rapports d’organisations internationales multiplient les estimations chiffrées de la mortalité infantile imputable à la malnutrition au Niger, au Sahel et dans le monde. Le changement est considérable. Comme le rappelle André Briend en introduction de son chapitre, parmi les spécialistes internationaux de santé publique sollicités deux ans plus tôt pour proposer les mesures les plus à même de réduire la mortalité des enfants dans les pays pauvres, aucun n’avait fait mention de la malnutrition.

André Briend et Jean-Hervé Bradol, dans la postface, mettent tous deux l’accent sur l’insuffisance de l’innovation scientifique dans la réponse au problème de la malnutrition, en l’absence de volonté politique pour financer la recherche, l’application industrielle et les politiques de subvention qui permettront de rendre accessibles aux plus pauvres les moyens d’agir sur la malnutrition de leurs enfants. À ce titre, une volonté politique nouvelle est observable sur la nécessité de prendre en charge la malnutrition aiguë sévère et les moyens concrets d’y parvenir. Le consensus s’arrête là. Pour Isabelle Defourny, agir de manière significative sur la mortalité d’une classe d’âge, en choisissant les zones où celle-ci est particulièrement forte, n’est possible qu’en traitant la malnutrition en amont de ses formes les plus sévères. Mais à quel stade intervenir : au niveau de la malnutrition aiguë dite modérée, qui concerne entre 10 et 15 % des enfants nigériens de moins de cinq ans dans les années normales ? Ou en fournissant, comme MSF s’y emploie en 2007, un aliment spécialisé à l’ensemble des enfants de moins de trois ans sur un district où l’incidence de cette affection est la plus forte ? La perspective d’André Briend est différente. S’il ne conteste pas l’objectif de prendre en charge la malnutrition en amont et le décrit comme une prochaine étape nécessaire, il interroge le rythme et les moyens d’y parvenir. Attentifs aux obstacles économiques, sociaux et politiques auxquels une telle démarche ne peut manquer de se heurter, il propose quelques pistes pour l’avenir. Il insiste en conclusion sur les limites de toute approche exclusivement nutritionnelle. Pour lui, seule la réduction significative de la pauvreté, y compris par des programmes d’aide sociale, peut faire disparaître la malnutrition.

À l’occasion et au-delà de la crise nigérienne, l’objectif de ce livre est certes d’examiner les limites de l’action humanitaire. Mais il décrit aussi les transformations affectant la prise en charge médicale de la malnutrition et témoigne de la force des résistances qu’elles ont provoquées. Il montre la possibilité de les surmonter.

Plan du livre

Le livre s’organise autour de trois parties. La première, intitulée « Logiques politiques de la crise », montre comment différents acteurs s’emparent de la situation au Niger en 2005 pour faire prévaloir contre d’autres l’interprétation qu’ils font de la crise et défendre les modes d’action ou d’intervention qui leur apparaissent nécessaires pour y faire face.

La deuxième partie du livre, « Contextes », remet la crise de 2005 en perspective. Elle réunit des contributions qui se proposent de restituer l’événement dans une série de contextes particuliers pour en éclairer les différentes facettes et proposer des angles d’analyse renouvelés ou originaux. Il est ici question des déterminants structurels de la crise de 2005. Cependant, à la différence d’arguments fréquemment invoqués pendant et à l’issue de la crise, les auteurs de ces quatre chapitres remettent en cause le primat de la fatalité climatique et des « mauvaises pratiques » culturelles. C’est de logiques d’exclusion, bien davantage que de résistances culturelles au changement, qu’il s’agira ici. Sans volonté politique d’intervenir sur ces structures-là, nous disent les auteurs de ces chapitres, le Niger restera condamné à l’urgence chronique.

La troisième partie, « Faire vivre », explore l’élaboration encore tâtonnante d’une politique de la nutrition dont l’expérience de la crise de 2005 pourrait être un jalon important. Sensibilisation, recherche de nouveaux produits, action sur leurs coûts, mesures volontaristes pour les rendre accessibles aux plus pauvres, les obstacles à cette politique sont à la mesure de son principal enjeu, celui de prévenir la mort évitable de millions d’enfants chaque année dans le monde.

1 M. Dobry, Sociologie des crises politiques, Paris, Presses de la FNSP, 1986.

2 Didier Fassin insiste sur la nécessité de concilier deux approches sociologiques pour étudier un fait social, tel qu’un objet de santé publique : une « approche constructiviste » attentive à la manière dont les acteurs font exister politiquement et socialement un problème de santé et une « approche réaliste » prêtant attention aux conditions matérielles de la maladie et à l’environnement concret dans lequel elle s’inscrit (D. Fassin, Faire de la santé publique, Rennes, Editions de l’Ecole Nationale de Santé Publique, 2005 : 19). Une même démarche est souhaitable selon nous pour aborder la crise nigérienne.

3 IRAM, Evaluation du dispositif de prévention et de gestion des crises alimentaires du Niger, Niamey, février 2006.

4 Voir notamment F. Cooper, Decolonization and the African Society. The Labor Question in French and British Africa, New York, Cambridge University Press, 1996.

5 C. Rollet-Echalier, La Politique à l’égard de la petite enfance sous la IIIème République, Paris, INED-PUF, 1990.

6 C. Rollet-Echalier, op. cit., p. 98-99.

PREMIÈRE PARTIE

LOGIQUES POLITIQUES DE LA CRISE

1

D’un consensus à l’autre ?

Politiques et pratiques de sécurité alimentaire
autour de la crise nigérienne

Jean-Hervé JÉZÉQUEL

En juin 2005, la situation qui règne au Niger est marquée par un curieux mélange de tensions et d’incertitudes. ONG, État et bailleurs se disputent sur la gravité et la nature de la crise qui affecte le pays. Le Dispositif de sécurité alimentaire (ci-après le Dispositif), cogéré par les principaux bailleurs et l’État nigérien, est officiellement en charge du problème. Il dispose d’outils performants mais son action est contestée. On lui reproche son obsession à l’égard des bilans céréaliers et des évolutions des marchés ainsi que sa négligence ou sa myopie à l’égard de l’état sanitaire et nutritionnel pourtant préoccupant de la population nigérienne. Il n’existe encore qu’une poignée de centres de récupération nutritionnelle tenus par MSF et dans lesquels le nombre de patients ne cesse d’augmenter.

En juin 2007, deux ans après la crise, le Dispositif offre un tout autre visage. Il règne désormais une relative bonne entente entre les principaux acteurs mais également une commune préoccupation pour l’état nutritionnel de la population nigérienne. En deux ans, les études se sont multipliées, des statistiques hebdomadaires sont publiées et chaque politique ou programme de sécurité alimentaire semble devoir désormais intégrer un volet nutritionnel. Plus encore, les centres nutritionnels se sont répandus dans le pays et ce sont des dizaines de milliers d’enfants malnutris qui sont traités annuellement avec de forts taux de guérison.

Ainsi présenté, le Niger semble constituer l’un des plus beaux et plus rapides succès opérationnels que comptent les interventions humanitaires des dernières années. Presque invisible en 2005, le problème de la malnutrition – responsable de la mort de 100 000 enfants par an selon les Nations unies (OCHA, 2007 : 8) – constitue aujourd’hui un « volet incontournable » des stratégies de la sécurité alimentaire. Que s’est-il passé ? Comment expliquer un tel retournement de situation ? Quels sont l’ampleur réelle et le sens des changements que l’on observe depuis 2005 ?

Ce chapitre interroge les politiques et pratiques de la sécurité alimentaire au Niger et leurs transformations récentes. En partie inspiré par les travaux de James Ferguson sur le développement (Ferguson, 1990), il se base sur l’idée que le Dispositif de sécurité alimentaire est bien autre chose que ce qu’il (se) donne à voir. Il y a en effet bien plus dans le Dispositif qu’un système technique permettant la mesure et la prévention des crises alimentaires. Au-delà des discours, son fonctionnement repose sur un ensemble de choix politiques et économiques qui font l’objet d’un large consensus et sont rarement discutés. Au quotidien, le Dispositif tend à éclipser l’importance déterminante de ces choix : le consensus rend invisible la part du politique. Ces choix participent pourtant d’une définition plus large des rapports entre bailleurs et acteurs locaux, des objectifs du développement ou encore de la nature de l’État au Sahel. Le consensus dessine également en creux une carte implicite du tolérable et de l’intolérable en fonction de laquelle les acteurs répondent aux crises avec plus ou moins d’empressement, plus ou moins de vigueur, plus ou moins d’ambition (Bourdelais et Fassin, 2005)7. En ce sens, la crise de 2005 n’est pas uniquement celle des populations nigériennes. Elle est aussi une crise du consensus sur lequel reposaient les politiques de sécurité alimentaire.

La sécurité alimentaire au Niger

La sécurité alimentaire est un domaine privilégié du politique dans les sociétés sahéliennes. Au Niger, le pouvoir politique est étroitement dépendant de sa capacité à gérer les crises alimentaires : le premier président du Niger indépendant, Hamani Diori, a ainsi été renversé par un coup d’État militaire suite à la famine de 1973-1974. Les sociétés du Niger ont cependant perdu depuis longtemps une grande partie du contrôle qu’elles exerçaient sur leur sécurité alimentaire.

Courte histoire de la sécurité alimentaire

Dès l’époque coloniale, l’administration française instaure des mesures coercitives à l’égard des sociétés paysannes dont on déplore le manque de prévoyance. Elle rend obligatoires les greniers de réserve qui contiennent « le mil du Blanc », une mesure vécue sur le mode de la confiscation ou de l’exaction plus que sur celui de la sécurité alimentaire. Dans les années qui suivent l’indépendance, les pouvoirs publics nigériens opèrent une reprise en main énergique dans ce domaine. Après avoir supprimé les tristement célèbres « greniers de réserve », les présidents Diori et Kountché instaurent un contrôle étroit des marchés céréaliers par l’État via l’Office des Produits Vivriers du Niger (OPVN). Ce système de contrôle autoritaire des stocks et des prix montre cependant ses limites lors des deux grandes famines qui affectent le Niger en 1973-1974 et en 1984.

À partir des années 1980, la réforme de la politique de sécurité alimentaire s’inscrit en réaction aux échecs passés. Pour un premier courant, le modèle interventionniste qui prévalait jusque dans les années 1970 est remis en cause par les politiques d’ajustement structurel (PAS). Le contrôle de l’État est considéré comme un frein au développement des marchés censé garantir à terme la sécurité alimentaire. Un autre courant tire les leçons des opérations d’urgence organisées pour répondre aux grandes famines sahéliennes. Ces opérations auraient manqué de coordination et de contrôle, laissant la porte ouverte aux dérives et aux appropriations mafieuses (Egg et Gabas, 1998). Surtout, elles n’auraient pas permis de traiter les causes structurelles des famines et se montreraient même contre-productives en enfermant les sociétés paysannes dans la dépendance à l’égard de l’aide. En réaction, les spécialistes du développement rural préconisent de lier la sécurité alimentaire à des objectifs de développement dans le long terme. L’aide d’urgence n’est pas entièrement disqualifiée, mais elle est réservée aux situations exceptionnelles et, dans tous les cas, il s’agit d’éviter qu’elle ne perturbe les efforts menés en faveur du développement.

La libéralisation des années 1980 passe d’abord par un profond remaniement de la politique de sécurité alimentaire dont les outils sont démantelés par les PAS. L’État perd l’essentiel des instruments qui lui permettaient d’intervenir sur le marché des biens de première nécessité. Les différentes sociétés d’État, la COPRONIGER pour les produits de grande consommation importés, la SONARA pour les cultures d’exportation (arachide, niébé, etc.) et l’OPVN pour les céréales, perdent en effet leurs monopoles8. Le désengagement de l’État du marché des céréales est consacré par l’accord d’ajustement structurel signé en 1985 entre la Banque mondiale et l’État nigérien (Grégoire, 1990).

Si les années 1980 ont été celles du démantèlement des structures étatiques, la fin des années 1990 est marquée par la reconstraction d’un Dispositif de sécurité alimentaire. La crainte de s’en remettre entièrement aux acteurs économiques privés a sans doute encouragé la création d’un système mixte dans lequel l’action de l’État est partiellement restaurée9. Il ne s’agit cependant pas d’un retour aux anciens procédés. En 1998, le Niger s’est en effet vu « proposer » un système de sécurité alimentaire pensé par des experts internationaux et soumis à une co-gestion entre État et bailleurs de fonds. La Stratégie opérationnelle de sécurité alimentaire (SOSA), rédigée en août 2000 par le cabinet du Premier ministre avec le soutien technique et financier de l’Union européenne, définit le cadre d’orientation des politiques de sécurité alimentaire au Niger. Bien que postérieure de deux ans à la création du Dispositif, elle en constitue une sorte de charte politique. Le texte précise d’abord que l’autosuffisance alimentaire, « vieille chimère » des régimes précédents, ne saurait plus constituer l’objectif de la sécurité alimentaire. En accord avec les nouvelles orientations du FMI, de la Banque mondiale et des principaux bailleurs de fonds, les conditions d’une véritable sécurité alimentaire passent désormais par le commerce et les nouvelles complémentarités économiques sous-régionales. Cependant, « tout en reconnaissant la pertinence du processus de libéralisation de l’économie nigérienne », les auteurs du texte posent la sécurité alimentaire comme un service public : « les forces du marché ne peuvent à elles seules assurer la sécurité alimentaire de l’ensemble de la population » (République du Niger, 2000 : 19). La SOSA pose clairement des limites au désengagement de l’État dans un domaine aussi vital que la sécurité alimentaire.

Le texte fixe deux objectifs généraux : d’une part l’amélioration durable de la sécurité alimentaire et de la prévention et, d’autre part, l’atténuation des crises alimentaires conjoncturelles. Si ces deux objectifs peuvent entrer en contradiction, il ne faut en aucun cas les hiérarchiser :

« jusqu’à présent la politique de prévention et d’atténuation des crises alimentaires a été insuffisamment articulée aux politiques de moyen / long termes, notamment en ce qui concerne la prise en compte des déterminants de l’insécurité alimentaire et le contenu des actions d’assistance […] Inversement, les actions de développement à moyen / long termes ne prennent pas toujours suffisamment en compte la vulnérabilité alimentaire des ménages alors que celle-ci est l’un des facteurs qui freinent l’adoption de changements techniques, la réalisation d’investissements, […] » (République du Niger, 2000 : 19).

Schéma. Le Dispositif National de Prévention
et de Gestion des Crises Alimentaires (DNPGCA)10 en 2005

On peut remarquer que de nombreux bilans post-crise appellent aujourd’hui à la nécessaire articulation entre action dans le temps long et assistance d’urgence. Ils ne font que redécouvrir ici un principe qui n’a jamais été étranger aux systèmes de sécurité alimentaire mis en place dans les années 1990.

Dans le fonctionnement routinier du Dispositif avant 2005, le principe de non-hiérarchisation posé par la SOSA n’est cependant pas respecté : dans le choix de ses outils et de ses priorités, le Dispositif opère un arbitrage politique au profit des objectifs de long terme au détriment de ceux du temps présent, au profit de la libéralisation des marchés au détriment du service public. Ainsi l’objectif secondaire 2.4 de la SOSA précise que « toute action urgente ou de court terme doit s’inscrire dans la réalisation d’un objectif visant à apporter une solution de long terme au problème identifié » (SOSA, 2000 : 19). Cette hiérarchie implicite des priorités, même si elle est niée dans le reste du texte, institue une subordination des politiques d’assistance aux objectifs de développement à long terme.

Les limites du Dispositif

L’analyse du Dispositif permet de mettre en évidence les limites des politiques et instruments de la sécurité alimentaire avant le déclenchement de la crise. Celles-ci ont d’abord trait à un système d’alerte fondé sur l’observation de l’état de santé des champs plus que celui des gens.

Le Dispositif repose sur un système d’alerte précoce en apparence très performant et basé sur le recueil d’informations par une pluralité d’acteurs. On ne compte pas moins de cinq institutions en charge de recueillir des informations liées à la sécurité alimentaire. Ces différents organismes, tout en restant indépendants, collaborent avec la CC/SAP (cellule de concertation/système d’alerte précoce) placée sous la responsabilité du Premier ministre. En théorie, cette pluralité de sources de qualité est une garantie d’efficacité. Certaines institutions utilisent même des outils de haute technologie comme les photos satellites. Ainsi le FEWS-Net11 bénéficie des données de la NASA pour établir des cartes de situations pluviométriques ou mesurer le risque acridien. Dans son fonctionnement, ce système présente néanmoins plusieurs limites importantes.

Les acteurs du réseau d’information se sont mis d’accord sur un mode de définition de la vulnérabilité alimentaire au Niger. Cette définition se concentre essentiellement sur le déficit céréalier et laisse dans l’ombre d’autres éléments-clés. On dispose ainsi de données nombreuses sur l’état des marchés céréaliers et animaliers, sur l’état des récoltes, la pluviométrie, etc. En revanche jusqu’en 2005, les données sur l’état nutritionnel de la population nigérienne sont rares. Ainsi, les rapports du FEWS sur la sécurité alimentaire privilégient nettement l’analyse de la production et des marchés au détriment de celui de la population.

Les rapports mensuels du CC/SAP intègrent théoriquement des données sur l’état sanitaire de la population avec des indications sur l’état nutritionnel. Ces données sont fournies par le Système national d’information sanitaire (SNIS), dépendant du ministère de la Santé. Or, au moment où survient la crise, cet organe de recueil des données se trouve depuis plusieurs années dans un état de délabrement avancé. Il n’est plus en mesure de fournir l’annuaire sur l’état sanitaire de la population qui est pourtant sa raison d’être. Jusqu’en 2005, il n’est guère en mesure de fournir des données fiables à la CC/SAPDe manière plus générale, avant 2005, la question de la malnutrition infantile est une question négligée au Niger. Certes, les choses commencent à changer lentement peu avant la crise. Ainsi, la malnutrition apparaît en 2004 dans le Plan de Développement Sanitaire et est qualifiée de problème de santé prioritaire (voir la contribution d’Isabelle Defoumy). Ce document n’affecte cependant pas le fonctionnement du Dispositif de sécurité alimentaire.

L’appréciation de la vulnérabilité alimentaire au Niger correspond donc à une mesure de l’état des marchés et de la production agricole. Cela explique les décalages parfois aberrants entre les rapports produits par les institutions chargées de la veille alimentaire et l’état réel des populations. Ainsi, pendant la période de soudure 2004 qui fait suite aux récoltes exceptionnelles de 2003, le FEWS-Net et les autres acteurs du CC/SAP se félicitent d’une « insécurité alimentaire très limitée » alors que cette même année, le seul CRENI de Maradi accueille 10 000 enfants sévèrement malnutris. Si un système de sécurité alimentaire ne réagit pas à une telle situation, s’il se focalise sur les volumes de production agricole, n’est-il pas permis de douter de sa pertinence ?

Le Dispositif fonctionne également en évacuant le politique au profit d’une approche consensuelle de la sécurité alimentaire. De l’extérieur, le Dispositif se présente comme un vaste ensemble mû par la recherche du consensus et de la meilleure technique. Il applique au pied de la lettre les recommandations de la Charte de l’aide alimentaire qui affirmait en 1990 qu’« il n’est de véritable solution aux problèmes posés par l’aide alimentaire sans un consensus entre les donateurs, eux-mêmes en accord avec les bénéficiaires, en vue de coordonner les efforts et les actions »12. À l’instar des institutions du développement auxquelles il est d’ailleurs étroitement lié, le Dispositif fonctionne comme une machine antipolitique au sens donné à ce terme par James Ferguson13. La sécurité alimentaire est un domaine vital au Sahel mais le Dispositif se l’accapare sans discuter des multiples dimensions politiques que cette prise en charge implique : la question des relations entre sociétés locales et organismes internationaux, celle des responsabilités politiques à l’égard des bénéficiaires, la question de la priorité donnée au marché, etc. Il ne s’agit pas ici de dire que les choix effectués sont mauvais, mais simplement qu’ils ne sont pas ou plus discutés et qu’il est difficile d’affirmer qu’ils aient fait l’objet d’un choix de la part des bénéficiaires supposés. Ainsi, le Dispositif fonctionne comme si la priorité donnée au développement à long terme relevait moins d’un choix politique que de l’évidence ou du bon sens. Or des choix sont bien faits qui définissent également une économie politique de l’acceptable et de l’inacceptable : on tolère de forts taux de malnutrition et de mortalité infantile dans le présent (des taux jugés « normaux »), on donne la priorité à une protection plus durable et plus efficace des vies dans le futur (des taux à réduire de moitié selon les Objectifs du millénaire). Il ne s’agit pas pour nous d’affirmer que le consensus empêche toute possibilité de discussion ou de débat au sein du Dispositif. Il s’agit plutôt de dire qu’il oriente et cloisonne ce débat vers des enjeux largement techniques et scientifiques, qui échappent aux populations cibles exclues de ce savoir ou qui n’en partagent pas les clés d’accès. Au final, la recherche du consensus et la technicisation de la sécurité alimentaire évitent que ne se posent les questions fondamentalement politiques liées à la sécurité alimentaire au Niger. C’est en ce sens que le Dispositif fonctionne de façon routinière comme une machine antipolitique. Le processus n’est d’ailleurs pas nouveau. Michael Worboys montre comment il est déjà à l’œuvre dans la « découverte » de la malnutrition à l’époque coloniale, une découverte qui oblitère les responsabilités des formes spécifiques de la domination coloniale en renvoyant la malnutrition à des processus endémiques, culturels et finalement anhistoriques (Worboys, 1998).

On regrette souvent l’instrumentalisation politique d’un Dispositif qui servirait les intérêts des élites nigériennes ou ceux des donateurs internationaux. La critique n’est pas dénuée de fondement mais le Dispositif est bien plus qu’un instrument de répartition des ressources sur une base clientéliste. Il participe plus largement, mais de façon plus discrète, à la définition d’une économie morale de l’acceptable et à l’imposition de choix politiques qui affectent de manière fondamentale le présent et le futur des populations du Niger. Ce sont ces choix et cette économie qui sont remis en cause lors de l’été 2005.

Été 2005 : crise alimentaire, crise nutritionnelle, crise… politique

Lorsque la crise nigérienne apparaît à la une des journaux au cours de l’été 2005, des voix s’élèvent pour dénoncer un Occident coupable de négliger et d’ignorer les souffrances des populations du Sahel14. Pourtant, à ce moment, la situation du Niger n’est pas plus le fruit de l’hypocrisie ou du désintérêt des puissances occidentales qu’elle n’est le résultat de la fatalité climatique. Les bailleurs de fonds occidentaux sont en effet loin d’être absents au Niger. Contrairement à ce qui est dit, ils ont agi très tôt en mobilisant le Dispositif de sécurité alimentaire.

Si les principaux acteurs du Dispositif et plus largement ceux de la sécurité alimentaire portent une responsabilité dans la situation qui prévaut à l’été 2005, ce n’est pas pour leur indifférence mais, au contraire, pour les choix politiques qu’ils imposent au Niger : celui d’un Dispositif pour lequel « la sécurité alimentaire est plus importante que l’aide alimentaire « Louis Michel, « La famine peut être vaincue », Libération, 1er août 2005., celui d’un système dont le fonctionnement routinier subordonne finalement la protection des populations en danger à la préservation du consensus entre les parties prenantes.

Cette seconde partie analyse la crise de 2005 comme un moment de retour du politique et d’éclatement provisoire du consensus sur lequel se fondait le Dispositif de sécurité alimentaire.

Une erreur d’anticipation ?

Après s’être mobilisé une première fois pendant l’été 2004 lors du passage des essaims de criquets en Afrique de l’Ouest, le Dispositif s’active à nouveau en octobre : la mission co-organisée chaque année par le PAM, la FAO, le CILSS, FEWS-Net, le SAP et le ministère de l’Agriculture dresse une première estimation de la situation alimentaire. Cette estimation, basée alors exclusivement sur le bilan céréalier, juge la situation préoccupante. Les actions prévues à ce moment-là s’inscrivent dans le cadre routinier des mesures d’atténuation que le Dispositif met en place presque chaque année au Niger. Les moyens mobilisés sont certes plus importants que les années précédentes, mais les outils restent les mêmes (ventes à prix modérés, banques céréalières, etc.).

On s’est beaucoup interrogé après la crise sur les raisons qui avaient conduit à une telle sous-estimation de la situation. On a évoqué, à juste titre, la politisation des chiffres publiés à quelques semaines des élections présidentielles au Niger15. D’autres experts ont souligné, là encore avec raison, l’insuffisance des données, leur incohérence ou la trop forte dépendance à l’égard des bilans céréaliers (IRAM, 2006 ; PAM, 2006). La myopie du Dispositif doit cependant être nuancée : dès octobre, le rapport provisoire PAM/FAO estime que 1,6 million de personnes sont à risque et ce chiffre est presque doublé dans la version finale publiée en décembre. L’incapacité du Dispositif à faire face à une rapide dégradation de la situation ne résulte pas seulement de parasitages politiques et de dysfonctionnements techniques. Si le Dispositif n’a pas anticipé cette situation, c’est aussi qu’il a paradoxalement très bien fonctionné. En effet, l’efficacité du système ne doit pas se mesurer en fonction de ce pour quoi il se donne à voir, mais aussi et surtout en fonction de ce à quoi il sert réellement. Or, au-delà de l’ambition affichée de garantir la sécurité alimentaire au Niger, le Dispositif n’est pas qu’un système technique, il est aussi l’un des instruments qui organisent les relations entre donateurs internationaux et gouvernements locaux, un instrument qui assure la reproduction du consensus autour des choix politiques et économiques faits ailleurs qu’au Sahel au nom du développement (hiérarchie des priorités au bénéfice du développement de long terme, priorité donnée au développement des marchés, etc.). Quelle que soit la pertinence des chiffres avancés par le Dispositif à la fin de l’année 2004, la perspective que trois millions de personnes se trouvent en situation d’insécurité alimentaire dans un pays que l’on sait par ailleurs affecté par de forts taux de malnutrition infantile n’a pas conduit à la mise en cause des pratiques routinières du Dispositif. Elle n’a même pas conduit à la simple mise en discussion d’outils qui subordonnent l’atténuation de la souffrance au respect des règles du marché. Comme le note le rapport rétrospectif réalisé en 2006 à la demande du PAM, « le choix initial de cette stratégie [axée sur les ventes à prix modérés pour 75 % des volumes d’aide alimentaire] n’a pas donné lieu à débat » (PAM, 2006 : 11).

Le Dispositif n’a donc pas été simplement victime d’une effroyable myopie à laquelle on pourrait aujourd’hui remédier en lui fournissant des verres correcteurs. Il a vu venir une crise affectant près de trois millions de personnes comme il voit chaque année venir une situation dans laquelle plus d’un million de personnes sont placées en situation de grande vulnérabilité alimentaire16. Il s’est contenté de mobiliser à des niveaux un peu plus élevés les instruments qu’il utilise chaque année pour « atténuer » cette insécurité alimentaire, instruments dont l’efficacité n’est pas questionnée parce qu’ils sont en adéquation avec les choix fondamentaux sur lesquels fonctionne la sécurité alimentaire au Niger. Cette économie morale qui se trouve indirectement remise en cause au plus fort de la crise.

L’éclatement du consensus

L’année 2005 n’est pas la première année de crise à laquelle doit faire face le Dispositif. En 2000-2001, une crise similaire a frappé le pays. Même les années fastes en termes de production, la CCA se mobilise pour décider d’un plan d’atténuation. En 2005, cette mobilisation routinière du Dispositif est cependant contrariée par la production de données sur l’état nutritionnel des populations par des acteurs extérieurs au Dispositif. En avril 2005, l’ONG HKI international publie des données préoccupantes sur l’état nutritionnel dans les régions de Maradi et de Zinder. Cette étude a été commanditée par le PAM, dont les responsables commencent à percevoir la gravité de la situation (voir la contribution de Xavier Crombé). Ces données sont complétées peu après par la publication par MSF de ses chiffres d’admission dans la région de Maradi. Que serait-il arrivé si le PAM n’avait pas commandé une enquête nutritionnelle à l’ONG HKI et si MSF n’avait produit publiquement ses données d’admission au centre de Maradi ? La crise serait peut-être restée invisible, peut-être n’aurait-elle tout simplement pas existé. Les actions d’atténuation du Dispositif auraient probablement été déployées de façon routinière, sans doute plus importantes en volume que les années précédentes mais incapables de prendre en compte la grave crise nutritionnelle que traversait alors le Niger.

Quoi qu’il en soit, la publication de ces données, couplée à des observations toujours plus inquiétantes sur l’augmentation des prix du mil, crée des tensions au sein du Dispositif. Elles attirent progressivement l’attention sur des zones agricoles qui ne figurent pas au centre des cartes de la vulnérabilité alimentaire telles que le Dispositif en produit de manière routinière. Ces données mettent également au jour un problème – la crise nutritionnelle – que le Dispositif, plus préoccupé par les bilans céréaliers, n’avait pas identifié.

La tension monte entre MSF et le gouvernement ou le PAM, entre les acteurs du Dispositif et ceux qui fonctionnent en dehors de ce cadre. Les premiers appellent à des distributions gratuites que les seconds jugent non seulement inappropriées mais contre-productives parce qu’elles créent de la dépendance et ruinent l’avenir du pays. Les seconds sont accusés de sacrifier les jeunes générations nigériennes sur l’autel du marché libre et du développement durable. Certains observateurs, dont Benedetta Rossi dans sa contribution au présent ouvrage, analysent cette période comme un affrontement entre deux lectures de la crise, celle des urgentistes et celles des développeurs, un affrontement entre deux modes de « pensée institutionnelle » obéissant davantage à des logiques internes qu’à l’observation fine de la situation réelle. L’analyse est juste mais l’affrontement n’en permet pas moins le retour du politique, une remise en discussion de ce qui n’était plus discuté.

Le consensus résiste pourtant longtemps. En juin 2005, lors de la réunion de la CMC, les participants affichent leur unité et donnent l’impression d’une situation sous contrôle. Alors que les centres nutritionnels débordent d’enfants, l’ambassadeur de France, pays qui a largement contribué à la création du Dispositif, félicite publiquement le Premier ministre pour des mesures « qui vont dans le sens du respect des règles de marché »17.

C’est finalement la médiatisation de la crise à partir des mois de juin et de juillet qui va faire éclater le consensus. On a beaucoup glosé sur les excès de médias qui ont produit une vision extrêmement schématique de la situation au Niger avec des journalistes en quête de sensationnalisme et/ou manipulés par certaines ONG. La critique est fondée : les images de sécheresse et de famine puisent dans le répertoire classique des représentations associées à la misère africaine pour mieux susciter la compassion mais elles correspondent très peu à la situation qui affecte le Niger en 2005. On a dès lors reproché à cette médiatisation excessive d’acculer un certain nombre d’acteurs membres du Dispositif à prendre des mesures dont la pertinence opérationnelle était discutable et qui visaient plutôt à satisfaire l’opinion publique internationale. Il en serait ainsi des distributions de nourriture gratuites. L’impact des médias doit cependant être évalué de façon plus nuancée. La mobilisation des registres de l’émotion a provoqué un indéniable questionnement et une redéfinition de l’économie de l’intolérable au Niger. N’y a-t-il pas une certaine hypocrisie à dénoncer les excès de la médiatisation, à appeler à un meilleur contrôle des médias quand cette même médiatisation a cristallisé des changements de pratique dont on se félicite aujourd’hui ? Reproche-t-on aux médias de produire une vision simplificatrice et dangereuse de la crise nigérienne ou d’attenter, par leurs propos, à l’économie de l’intolérable sur laquelle repose le consensus ? De fait, la médiatisation a ouvert une brèche qu’exploitent des individus et des institutions empêchés jusqu’alors par le consensus établi de défendre des politiques alternatives.

D’autres facteurs que la médiatisation ou la pression de certaines ONG ont joué dans l’éclatement du consensus. Il en va ainsi des difficultés et retards d’approvisionnement en céréales sur les marchés régionaux qui ont provoqué une certaine panique des acteurs internationaux et encouragé le contournement des circuits classiques d’approvisionnement du Dispositif (PAM, 2006). L’essentiel est qu’en juillet 2005, le PAM décide unilatéralement d’organiser des opérations de distributions générales gratuites, ligne rouge que le Dispositif se refusait jusqu’alors à franchir. En quelques semaines, la gestion de la crise passe du national à l’international. Le Dispositif est rapidement marginalisé sous « l’effet conjugué de plusieurs facteurs : la réorientation des moyens vers les distributions gratuites, le recours de la plupart des donateurs au PAM et aux ONG pour acheminer l’aide d’urgence, l’arrivée non coordonnée de nombreux acteurs de l’aide humanitaire, l’importance des moyens dont disposent les organisations des Nations unies et les grandes ONG » (IRAM, 2006 : 10). Certes, une façade d’entente est maintenue quand le PAM et la CCA se réunissent à nouveau régulièrement au mois d’août pour coorganiser le plan des distributions gratuites. Cependant, dans les faits, le Dispositif est largement contourné par une opération d’envergure qui lui échappe. Les tensions entre les anciens partenaires sont au plus fort. Alors que l’approche consensuelle neutralisait jusqu’alors l’expression ouverte des désaccords politiques, l’été 2005 constitue au contraire un moment d’expression d’une pluralité d’opinions, d’analyses et de recommandations que l’on aurait d’ailleurs bien du mal à réduire à un simple affrontement bipolaire. Ainsi, le PAM est critiqué à la fois par le gouvernement du Niger et par MSF. Le gouvernement nigérien se sent en effet dépouillé d’une grande partie de ses moyens de contrôle sur les opérations d’assistance. Sa faiblesse à l’égard des acteurs internationaux est mise à nue par l’unilatéralisme du PAM. MSF, pour sa part, reproche à l’agence onusienne d’organiser des distributions de nourriture selon des cartes de vulnérabilité produites par le Dispositif et inadaptées à la situation. Enfin, USAID, qui en 2005 n’est pas membre du Dispositif, augmente sa contribution à une crise hautement médiatisée mais fait également circuler dans le même temps une note du réseau FEWS Net qui relativise la gravité de la situation. Cette note déconnecte notamment sécurité alimentaire et sécurité nutritionnelle pour critiquer les opérations d’urgence basées sur des distributions alimentaires générales et gratuites. Elle rappelle également que les hauts niveaux de mortalité infantile constituent au Niger un fait « normal ». C’est précisément cette économie du normal et de l’acceptable qui est dénoncée au cours de l’été 2005 : la crise transforme les « hauts niveaux de mortalité infantile « 14. « Normally high levels of infant mortality ». (USAID, 2005 : 1) en morts évitables et donc inacceptables.

S’il y a bien eu une crise au Niger en 2005, on peut se demander si elle n’est pas d’abord celle du Dispositif de sécurité alimentaire. À l’issue de l’été, l’ambiance qui règne parmi les acteurs de l’aide et plus généralement ceux du développement est assez singulière. Au point de vue opérationnel, les rapports post-crise soulignent positivement le niveau de mobilisation et les succès remportés dans la prise en charge de la malnutrition. Un rapport de l’IRAM rappelle que « plus de 600 centres de récupération nutritionnelle sont mis en place par une vingtaine d’ONG nationales et internationales ; on estime qu’ils ont soigné plus de 210 000 enfants ». Les opérations de l’été 2005 ont incontestablement sauvé des vies. D’un autre côté, une tension extrême règne entre les acteurs de l’aide depuis que le consensus a volé en éclat. Rien n’est encore venu remplacer les assurances d’hier. Tout l’enjeu de l’après-crise réside dès lors dans la reconstruction d’une entente sur la marche à suivre.

Vers un nouveau consensus ?

Quelle est la situation au Niger deux ans après la crise ? Celle-ci a-t-elle réellement constitué un moment de rupture au niveau des politiques et, si oui, vers quoi s’oriente-t-on aujourd’hui ? L’exercice du bilan se révèle délicat : le système de sécurité alimentaire au Niger a été incontestablement transformé en l’espace de quelques mois mais il est encore trop tôt pour saisir l’ampleur et surtout la pérennité de ces changements.

Les réformes de la sécurité alimentaire et nutritionnelle

Le Niger s’est d’abord officiellement doté d’un Protocole national de prise en charge de la malnutrition en août 2005. Ce texte, préparé par un groupe de partenaires réunissant l’UNICEF, HKI, l’OMS et le gouvernement du Niger, est une base pour la surveillance, la détection et la prise en charge de la malnutrition par les acteurs de santé nigériens et les ONG. Il définit notamment les mesures à prendre en cas d’urgence, dont le seuil est défini à 15 % de malnutrition aiguë globale chez les enfants de moins de cinq ans. Le Protocole s’accompagne d’une Politique nationale d’alimentation et de nutrition et d’un Plan national d’action pour la nutrition pour la période 2007-2013, deux documents qui donnent des cadres pour définir à la fois les objectifs et les outils à mettre en place. Ces textes fondent l’importance de la lutte contre la malnutrition en en faisant un enjeu central pour le développement économique et social du pays.

Les réformes ne se limitent pas à la production de nouveaux documents ; les pratiques ont elles aussi évolué. Concrètement, un réseau de centres de réhabilitation nutritionnelle a été créé dans le sillage de la crise. Plus d’une vingtaine d’ONG locales et internationales gèrent presque un millier de centres nutritionnels alors qu’il n’en existait que quelques-uns au début de l’année 2005. Au total, 382 400 enfants souffrant de malnutrition aiguë, dont 314 667 malnutris modérés et 67 733 malnutris sévères, ont été admis dans les CREN au cours de l’année 2006 (UNICEF, 2006). La moyenne des taux de guérison, tous intervenants confondus, dépasse 75 % pour la malnutrition aiguë sévère et modérée. L’amélioration de la prise en charge de la malnutrition n’est pas seulement quantitative, elle est aussi qualitative. L’utilisation des aliments thérapeutiques se répand au Niger alors que pour réduire les coûts, l’agence européenne ECHO et l’UNICEF viennent d’appuyer le développement d’une usine de production de Plumpy’nut à Niamey18. Au final, l’UNICEF, l’agence onusienne qui coordonne la lutte contre la malnutrition, estime que « l’effort de prise en charge a largement contribué à la diminution de la prévalence de la malnutrition aiguë, passée de 15,3 % en octobre 2005 à 10,3 % en octobre2006 » (UNICEF, 2007).

En mai 2006, le gouvernement du Niger a également décidé d’accorder la gratuité des soins aux enfants de moins de cinq ans ainsi que pour la planification familiale19. Ce plan, élaboré en collaboration avec des partenaires comme l’OMS et l’UNICEF, commence tout juste à être appliqué et semble rencontrer un réel succès auprès des populations. Si cette action se confirmait, elle pourrait annoncer une reprise en main du volet nutritionnel par le gouvernement nigérien. L’importance des charges financières entraînées par ces mesures conduit cependant à la prudence en matière de pronostic sur la pérennité d’une telle politique.

La surveillance nutritionnelle s’est également considérablement développée ces derniers mois. Le SNIS, qui, en 2005, faisait figure de parent pauvre du Dispositif de sécurité alimentaire, est aujourd’hui bien doté en ressources grâce au soutien de l’OMS. Il publie un « bulletin hebdomadaire de morbidité, mortalité et de situation nutritionnelle » dont les statistiques alimentent dorénavant le bulletin mensuel du SAP. Le changement est de taille : jusqu’en 2005, le bulletin du SAP ne comportait que des indicateurs agro-économiques. Parallèlement, plusieurs enquêtes ont été lancées pour mesurer et mieux connaître la malnutrition infantile au Niger (enquête UNICEF/CDC/Gouvernement du Niger d’octobre 2005, enquête MICSIII de mai 2006, enquête UNICEF/PAM/Gouvernement du Niger d’octobre 2006). Dans les deux années qui ont suivi la crise, on a produit plus de statistiques sur l’état nutritionnel de la population nigérienne que dans les quinze années qui la précèdent.

Au-delà du Niger, c’est la sécurité alimentaire et nutritionnelle de toute la bande sahélienne qui fait l’objet d’une attention renouvelée de la part des bailleurs de fonds et des agences onusiennes. Le Consolidated Appeals Process (CAP) pour l’Afrique de l’Ouest en 2007 a requis plus de 102 millions de dollars pour faire face à la situation alimentaire et nutritionnelle au Sahel. Depuis 2005, un groupe réunissant ONG et agences onusiennes se réunit de façon mensuelle à l’échelle de l’Afrique de l’Ouest pour concevoir de nouvelles politiques et de nouveaux outils de lutte contre la sous-nutrition. La gratuité des soins pour les enfants de moins de cinq ans en situation d’urgence nutritionnelle constitue par exemple l’une de leurs premières recommandations.

Ces réformes ne sont pas la seule conséquence de la crise de 2005. Elles s’insèrent plus largement dans un environnement international favorable à une prise en charge plus active de la malnutrition. Les Objectifs du millénaire – notamment l’objectif 4 qui vise directement à la réduction de la malnutrition infantile – ont favorisé l’organisation et le financement de programmes internationaux comme la Global Alliance for Improved Nutrition (GAIN, créé en 2002), l’International Alliance Against Hunger (IAAH, également créé en 2002) ou plus récemment le Ending Child Hunger and Undernutrition Initiative (ECHUI, créé en 2005) à l’initiative du PAM et de l’UNICEF. Les progrès médicaux ont également cristallisé de nouvelles pratiques en matière de malnutrition infantile comme le suggèrent ici les contributions d’Isabelle Defourny et d’André Briend. La crise de 2005 peut aussi se lire comme l’irruption ou le retour du discours et des acteurs médicaux au sein d’un espace dominé jusqu’alors par les développeurs. Comme le montre André Briend, il faut d’ailleurs réinsérer ce changement dans le cadre de dynamiques médicales qui dépassent en fait largement le Niger.

Un processus incertain

Pourtant, bien des incertitudes demeurent sur l’ampleur de ces changements. Il y a d’abord au Niger une inquiétude face à l’explosion des ressources consacrées à la malnutrition, explosion qui pose à terme la question de la pérennité des pratiques actuelles. Le budget de MSF, qui traite la malnutrition dans une partie du Niger, représente 15 % de celui du ministère de la Santé qui, pour sa part, doit couvrir le territoire entier et dont le mandat s’étend bien au-delà du seul problème de la malnutrition. L’OMS estime que le Niger consacre pour la santé de sa population une moyenne de cinq dollars par an par habitant. Alors que l’État est toujours contraint par les institutions financières internationales d’assainir ses finances, on voit mal comment il pourrait avoir seul les moyens d’une politique de santé publique ambitieuse. Jusqu’à présent, l’essentiel de l’action de l’État et des ONG est financé à travers une aide d’urgence dont les montants ont considérablement augmenté à partir de 2005 au point de dépasser ceux de l’aide au développement. Combien de temps cette aide pourra-t-elle durer ?

Il est également intéressant de comprendre comment ces programmes lourds sont aujourd’hui légitimés. Les arguments sont de deux ordres. On invoque d’une part les chiffres de mortalité bruts : le CAP 2007 estime qu’en Afrique de l’Ouest, 56 % des décès d’enfants de moins de cinq ans sont liés à des problèmes de sous-nutrition. En luttant contre celle-ci, le CAP estime que 300 000 vies pourraient être sauvées chaque année (dont près de 100 000 au Niger). La capacité des agences onusiennes à produire de tels chiffres dès lors qu’elles ont besoin de financer des programmes contraste avec la singulière absence ou la mise sous silence de telles données avant 2005. Ce ne sont pas tant les chiffres de mortalité infantile qui poussent à la mise en place de l’opération, mais c’est bien plus la décision de prendre en charge la question nutritionnelle au niveau du Sahel qui amène à la production de tels chiffres.

Le deuxième argument invoqué lie malnutrition et développement. La lutte contre la malnutrition est désormais présentée comme un enjeu central pour le développement économique et social du pays. L’argument apparaît en fait tautologique : dans les mêmes textes, on trouve à quelques pages d’intervalles l’idée que la lutte contre la malnutrition participe au développement et celle selon laquelle le développement permettra la réduction de la malnutrition. L’essentiel de l’argument est ailleurs : il vise à rendre l’enjeu nutritionnel compatible avec les politiques de développement existantes et ainsi légitimer le financement de programmes d’assistance qui n’avaient jusqu’alors pas leur place dans l’optique du développement à long terme. Il y a une certaine ironie à légitimer aujourd’hui la lutte contre la malnutrition au nom d’un principe de développement qui était précisément invoqué contre les mesures d’urgence invoquées à l’été 2005. On peut en fait considérer de deux manières une telle évolution des discours. On peut d’abord se féliciter de voir les acteurs de la sécurité alimentaire proclamer la possibilité et même la nécessité de concilier aide d’urgence et objectifs de développement. Ce discours n’est pas nouveau puisqu’on le trouve dans un texte comme la SOSA. Il légitime cependant un changement réel des pratiques qui va dans le sens d’une prise en charge plus effective de la santé des enfants. On ne néglige plus l’enfant d’aujourd’hui au nom de celui de demain : il y a un véritable effort pour concilier les objectifs de court et de long terme. Entre 2005 et 2007, l’économie de l’intolérable s’est ainsi transformée. D’un autre côté, les efforts pour concilier malnutrition et développement sont essentiellement destinés à reproduire un consensus qui est le maître mot de l’après-crise. Les désaccords ont laissé des traces et plusieurs rapports post-crise ont insisté sur la nécessité de retrouver un consensus et une meilleure coordination au niveau des acteurs de la sécurité alimentaire et nutritionnelle :

« En élaborant le présent document, les acteurs humanitaires ont pris en considération les difficultés rencontrées dans l’établissement d’un consensus sur la situation qui prévalait au Sahel en 2005, difficultés qui ont affecté la qualité des réponses, la vitesse de réaction et le ciblage des bénéficiaires. Pour éviter qu’une telle situation ne se répète en 2006, il a semblé nécessaire de mobiliser les expériences et les expertises du plus grand nombre pour établir un meilleur dialogue et éviter les désaccords dans l’analyse de la situation »20 (OCHA, CAP 2007 West Africa).

La décision du gouvernement du Niger de ne plus accréditer de journalistes étrangers pour couvrir la situation alimentaire en mai 2006 est d’une certaine manière un prolongement de cette volonté de reconstruire le consensus. Le silence dans lequel se sont réfugiés les principaux acteurs de l’aide face à cette forme de censure est sans doute le signe qu’ils sont disposés à reconstraire une certaine unité de vues après les déchirements de l’été 2005.

Si l’on ne doute pas d’un besoin de coordination et d’entente entre les partenaires, il ne faut pas que cela se fasse au prix d’une absence de débats et de différences d’analyse. C’est après tout la divergence et même le conflit qui ont initié des changements dont on se félicite aujourd’hui, même si d’autres efforts restent à faire. En ce sens, la crise de 2005 avait marqué un certain retour du politique dans un système de sécurité alimentaire anesthésié par l’obsession du consensus. Depuis lors, un processus de retour critique sur la crise et le Dispositif a eu lieu. Plusieurs rapports ont nourri les réflexions des acteurs du Dispositif pour leur permettre d’en tirer des leçons. Ce travail de grande qualité se limite cependant à une analyse technique de ce qui a fait défaut pendant la crise et ne s’ouvre pas sur des débats plus politiques sur la pertinence des dispositifs existants. Par exemple, le rapport d’évaluation de l’action du PAM souligne avec justesse l’insuffisance des grilles de lecture classiques des crises au Sahel. Mais il s’en tient à des considérations essentiellement techniques sur ce qui a manqué au PAM et aux autres acteurs dans leur réponse initiale. Il recommande, pour répondre aux éléments structurels de la crise, un renforcement des politiques sectorielles, des investissements et de l’aide au développement. Il ne s’aventure pas dans une réflexion plus large sur la dimension politique des choix de développement qui sous-tendent le Dispositif. Ces organisations offrent en effet rarement un espace pour débattre de questions plus fondamentales touchant à la logique du système de l’aide et du développement, aux liens entre État et bailleurs, à la responsabilité des intervenants par rapport aux populations locales, au rôle subalterne qui est conféré à ces populations par les dispositifs de sécurité alimentaire. Si la crise de 2005 a marqué un retour inattendu du politique dans une gestion de la sécurité alimentaire réduite à ses dimensions techniques, la période post-2005 ressemble, elle, à une période d’évacuation du politique, une tentative de purge à moindre coût.

Enfin, plus largement, tout en soulignant la réalité de cette avancée du « droit à la vie » pour la petite enfance au Niger, une dernière remarque peut être faite sur la manière dont les populations nigériennes accèdent à de tels droits dans le sillage de la crise. C’est en effet par le corps malade et seulement par lui qu’il est possible pour ces populations d’obtenir de tels droits. D’autres groupes vulnérables, comme les jeunes dépendants et les femmes, n’entrent pas dans le cadre de ces avancées alors que la crise aurait pu aussi être l’occasion pour prendre en compte et transformer de manière décisive leur situation. Le cas du Niger semble ici présenter certaines similitudes avec les cas étudiés par Miriam Ticktin (2006) dans son travail sur les sans-papiers en France ou par Didier Fassin (2005) dans le cas des enfants atteints par le saturnisme. Les progrès de la prise en charge de la malnutrition au Niger obligent à s’interroger comme Didier Fassin « sur la signification et les implications, pour le contrat social qui lie les membres de nos sociétés, d’une tendance croissante à légitimer par la souffrance ou par la maladie les droits que nous sommes prêts à reconnaître aux citoyens » (Fassin, 2005 : 54).

Conclusion : Fenêtres ouvertes et portes fermées

En 2007, on est désormais tenu de réagir vigoureusement face aux 100 000 décès annuels liés à la sous-nutrition des enfants (OCHA, 2007 : 8). En revanche, il est à nouveau possible de qualifier de situation alimentaire « globalement bonne » une conjoncture dans laquelle « près de 30 % des ménages nigériens sont en insécurité alimentaire », dont « 1 100 000 personnes sont dans une insécurité alimentaire qualifiée de sévère »21. Les transformations de l’économie de l’intolérable générées par la crise montrent ici leurs limites. D’une certaine manière, en ajoutant un volet nutritionnel aux modes d’interventions actuels, on s’offre, à un coût certain mais relativement acceptable, la possibilité de reconstruire un consensus et de préserver le système actuel de gestion des problèmes du Sahel, dont plusieurs contributions du présent ouvrage soulignent les carences.

Les dynamiques de l’après-crise ont aussi pour objet la gestion de l’irruption – ou du retour – du politique au sein du système de sécurité alimentaire et plus largement des politiques de développement au Sahel. La crise, en tant que moment politique, constitue une opportunité, un moment où d’autres possibles surgissent. Pour MSF, la crise constitue ainsi un moment d’ouverture pour une nouvelle prise en charge de la malnutrition. Mais ce n’est pas le seul possible qui s’ouvre en 2005 : au-delà de la malnutrition, des voix s’élèvent pour renvoyer dos à dos développeurs et urgentistes et dénoncer des Dispositifs d’intervention qui fonctionnent plus pour le compte de leurs concepteurs que pour celui des bénéficiaires (voir les contributions de Benedetta Rossi et de Kent Glenzer). D’autres ont mis à profit l’espace ouvert par la crise pour révéler des dynamiques d’exclusion économiques et sociales dont sont victimes les populations rurales, ainsi que l’incapacité des politiques de développement à répondre à ces dynamiques (voir la contribution de Marthe Diarra et Marie Monimart). Au Niger même, des voix s’élèvent également pour protester contre la situation qui perdure malgré les promesses du gouvernement comme des développeurs (voir la contribution de Mamoudou Gazibo). Dans l’après crise, ce qui se joue finalement, c’est la gestion de ces possibles, c’est un processus sous-jacent de négociations pour savoir quelles fenêtres seront ouvertes et quelles portes resteront fermées.

Il semble aujourd’hui que les principaux acteurs aient finalement accepté de laisser ouverte la fenêtre « malnutrition » : les acteurs de la sécurité alimentaire ont tracé la voie d’un nouveau consensus qui a sans doute un coût (l’intégration des médecins et des nutritionnistes) mais qui renvoie à la marge les acteurs plus radicaux et les idées de réforme plus profondes des pratiques d’intervention actuelles. La prise en charge sérieuse des problèmes nutritionnels des enfants de moins de cinq ans est un progrès certain pour un grand nombre d’acteurs. Cependant celui-ci constitue également un terrain d’entente autour duquel peut se reconstruire un consensus post-crise qui évacue à bon compte bien d’autres catégories de vulnérables. En des termes plus crus, on déploie aujourd’hui pour les enfants de moins de cinq ans un système de surveillance et de protection apparemment efficace, mais on se préoccupe beaucoup moins de ce qu’il advient des adolescents, des femmes, des personnes âgées ou simplement des adultes. Certains rétorqueront peut-être que l’on ne peut tout faire et que chacun n’a de responsabilité qu’en fonction de son mandat ou de son champ de compétence. On peut se demander toutefois si la médicalisation de la crise ouvre la fenêtre d’une réforme utile de la sécurité nutritionnelle au Niger et au Sahel pour fermer indirectement la porte à des réformes plus ambitieuses et plus directement politiques.

Bibliographie

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7 L’intolérable a une histoire dans chaque société (voir Bourdelais et Fassin, 2005). Ce qui est tolérable et ce qui ne l’est pas se transforment au cours du temps et constituent ce que nous appelons ici une économie de l’intolérable.

8 En 1983 pour l’OPVN.

9 Un certain nombre d’analystes ont en effet averti du risque de laisser le marché tomber sous le contrôle des grands commerçants (E. Grégoire, 1990). Sur l’évolution plus large du discours de la Banque mondiale sur le rôle de l’État, voir B. Hibou, 1998.

10 Sources : d’après GRET, Fiche d’expérience de Christophe Besacier (SCAC Niger) sur les systèmes d’information et de prévention des crises au Niger.

11 Réseau de surveillance alimentaire animé par USAID.

12 Charte de l’aide alimentaire, 1990 (disponible sur www.fao.org).

13 C’est-à-dire un assemblage institutionnel qui a le pouvoir de définir les problèmes fondamentaux des « mondes en développement » et de produire des solutions essentiellement techniques en réponse à ces problèmes. Ce processus, relativement inconscient et routinisé, oblitère la dimension idéologique ou politique des problèmes définis comme des réponses apportées (Ferguson, 1990).

14 Voir par exemple Action Contre la Faim, « Mali/Niger : un silencieux scandale », dossier de presse 2005.

15 Le bilan céréalier publié par le ministère de l’Agriculture est ainsi moins préoccupant que celui contenu dans le rapport d’octobre de la mission PAM.

16 Le rapport FEWS-Net de février 2007 estime ainsi que « près de 30 pourcent des ménages nigériens sont en insécurité alimentaire. Parmi ces derniers, 9 % – ou 1 100 000 personnes – sont dans une insécurité alimentaire qualifiée de sévère » (Rapport FEWS Net, 27 février 2007).

17 13. Propos rapportés par l’auteur.

18 « L’ECHO et l’UNICEF encouragent la production de Plumpy’nut pour améliorer l’alimentation des enfants au Niger », 18 mai 2007. (www.unicef.org)

19 La césarienne a également été rendue gratuite en octobre 2005.

20 17. « When developing the revision at hand, humanitarian actors have taken into consideration the difficulties encountered in trying to establish a consensus on the humanitarian situation in the Sahel in 2005 which ultimately impacted the quality of the response, its timing and the way in which targeting was decided upon. To avoid a similar situation in 2006 it was felt that the largest possible range of experience and expertise should be drawn upon and a wide consultation take place to allow for a better dialogue and less discrepancies in readings of the situation » (OCHA, CAP 2007 West Africa).

21 Rapport FEWS-Net, 27 février 2007.

2

L’espace politique nigérien
de la crise alimentaire22

Mamoudou GAZIBO

Au cours de l’été 2005, la crise du Niger, pays classé parmi les plus pauvres du monde, a soudainement retenu l’attention des médias. Cette couverture médiatique a produit des images différentes selon que l’on s’intéresse à la presse internationale ou locale. Si dans la presse étrangère, ce sont les images insoutenables d’enfants affamés et l’urgence de l’aide qui ont dominé le regard, au plan interne, c’est surtout la querelle sémantique entre les acteurs politiques qui a fait l’actualité. En effet, le débat s’est bipolarisé entre l’argument du président Mamadou Tandja selon lequel le Niger était confronté non pas à une famine, mais à une crise alimentaire, et celle de son Premier ministre parlant plus volontiers de famine et, en cela, relayé par l’opposition et la société civile. À première vue, cette bataille semble dérisoire, voire choquante au regard du drame frappant alors une frange importante de la population, notamment dans les régions de Zinder et de Maradi et, dans une moindre mesure, de Tillaberi23. L’argument défendu dans ce texte est que ce débat sémantique a fait rage parce que les acteurs de l’espace politique nigérien24 sont conscients que qualifier les problèmes, c’est aussi imposer le sens à leur donner, notamment leurs causes et les responsabilités politiques éventuelles à engager. La convergence d’un faisceau de phénomènes comme la mémoire historique – la famine de 1974 et le coup d’État qu’elle a permis de justifier –, la dimension symbolique – la famine est révélatrice de la malchance du chef retombant sur ses concitoyens – et la variable personnelle – le président Tandja était l’un des instigateurs du coup d’État de 1974 – explique l’acharnement des uns et des autres à imposer leur interprétation, politique ou non, du phénomène. En ce sens, derrière la querelle des mots, il faut voir un enjeu de pouvoir et en particulier une lutte autour de la définition de la responsabilité politique.

Dans ce texte, nous utilisons surtout des sources tirées de la presse locale, qui a largement couvert le phénomène qualifié tour à tour de crise alimentaire ou de famine. Notons que parmi les journaux cités ici, Le Sahel Horizon et Le Canard déchaîné sont plutôt réputés proches du pouvoir ; L’enquêteur, L’Expression, La Griffe, Le Soleil et Le Démocrate sont réputés nuancés pour ne pas dire neutres ; L’Évènement, Alternative, Le Républicain et la Roue de l’histoire sont réputés proches de l’opposition. Quant à Libération et La Différence, il s’agit de nouveaux venus disposant d’une audience limitée. Ces positionnements ont évidemment influencé la couverture de la crise faite par ces médias locaux. Il s’agit d’abord de revenir sur le débat sémantique pour montrer qu’au-delà des discours officiels, la crise vécue au Niger en 2005 s’explique surtout par des facteurs politiques. Nous le faisons notamment en montrant les défaillances du processus décisionnel et de mise en œuvre des politiques publiques dans un contexte de crise alimentaire qui a frappé aussi d’autres pays du Sahel sans y prendre la même ampleur. Ensuite, nous analysons les enjeux politiques du débat autour de la crise pour mettre en lumière non seulement l’agenda poursuivi par les différents acteurs, mais aussi des caractéristiques plus profondes du système politique nigérien. Enfin, nous montrons qu’à la faveur de cette crise, s’opère une reconfiguration de l’engagement politique avec un renouvellement des forces en présence et notamment des organisations dites de « la société civile » qui ont tenté de profiter de la situation pour s’imposer et imposer de nouvelles normes de gouvernance.

Une crise aux causes complexes, mais à dominante politique

Un journal local souligne que s’il y a un sujet qui fâche le président nigérien, c’est bien l’évocation du mot « famine » et surtout, tout reportage ou toute déclaration alléguant que le pays serait affecté par des problèmes de cette nature. Pour le président Tandja, « il n’y a pas de famine au Niger, mais un léger déficit vivrier »25. Étant donné qu’il est « allergique au mot […] et pique une colère noire à la seule évocation du vocable »26, c’est cette ligne de conduite qu’il impose officiellement en invoquant à la fois la vulnérabilité historique du pays et les analyses classiques des situations de pénurie alimentaire.

De l’explication officielle de la crise alimentaire…

Deux de ces explications ont été particulièrement mises en avant par le gouvernement : d’une part, l’explication par les aléas naturels et, d’autre part, l’instrumentalisation par des acteurs internes (l’opposition politique) et externes (les agences internationales et les ONG).

En premier lieu, l’argument du président consiste à montrer que ce qui s’est produit au Niger n’est pas nouveau, mais représente plutôt un phénomène récurrent en raison de la situation particulière d’un pays sahélien enclavé et régulièrement sous la menace des aléas climatiques. En effet, au Sahel en général plus que partout ailleurs peut-être, les famines sont souvent expliquées, non sans raison, par des causes structurelles d’ordre naturel, principalement climatiques. C’est une telle lecture que le discours officiel, notamment du président et de ses conseillers, a tenté d’imposer. En cela, il s’est appuyé sur une riche littérature scientifique et a rejoint les analyses d’un grand nombre d’organismes et d’experts spécialisés dans les problèmes de développement au Sahel. De nombreux auteurs estiment en effet que certaines régions sont particulièrement exposées aux famines en raison de leur situation géographique, des aléas climatiques, des arrêts brusques des pluies et d’autres catastrophes naturelles27. Dans cette perspective, ce qui s’est produit au Niger en 2005 semble résulter avant tout de la combinaison de facteurs naturels, à la fois structurels et conjoncturels, notamment un problème de pluviométrie auquel s’ajoute une invasion acridienne dévastatrice durant l’été 2004. Cette vision est confortée par des recherches qui soulignent que la crise de 2005 n’a rien d’exceptionnel. Ainsi, dans son Histoire des famines au Sahel, Boureima Alpha Gado dénombre, depuis 1900, neuf sécheresses et huit invasions acridiennes28. Le chercheur français Jean-Pierre Guengant ajoute pour sa part que « le Niger est entré depuis 20 ans dans une période de déficits céréaliers chroniques »29. C’est en ce sens que, répondant à un journaliste, le porte-parole du gouvernement, réputé proche du président de la République, a expliqué qu’« il n’y a pas de famine au Niger. Il faudrait plutôt parler de crise alimentaire. Cette crise est consécutive aux mauvaises précipitations auxquelles s’ajoutent les attaques acridiennes. Plus de 50 % de nos récoltes ont été détruites par les criquets. Le Niger est un pays sahélien qui vit la précarité au quotidien. Un pays où la sécheresse est cyclique. Donc, la sécheresse n’est pas un phénomène nouveau pour nous. Simplement, les médias internationaux ont biaisé l’information. Ils ont donné des proportions trop inquiétantes à cette crise. Il n’y a eu aucun mort adulte dans le pays, aucun village nigérien ne s’est dépeuplé, aucun bidonville ne s’est constitué près des grands centres urbains »30.

Le président et son entourage ont utilisé une rhétorique très similaire pour neutraliser l’idée de crise nutritionnelle infantile, une notion avancée par certains acteurs humanitaires à la place de celle de famine. Là encore, la malnutrition infantile est présentée comme un élément structurel du paysage nigérien en fonction duquel l’année 2005 ne constituerait en rien une situation exceptionnelle. De manière intéressante, l’idée de crise nutritionnelle, qui s’impose progressivement parmi les acteurs extérieurs, peine à trouver sa place dans le débat nigérien qui, lui, reste focalisé sur l’opposition entre crise alimentaire et famine comme si la malnutrition infantile était une donnée à laquelle les acteurs se sont effectivement habitués. Il est ainsi éclairant que cette question n’ait pas véritablement fait débat dans les médias nigériens.

Les points de vue de la présidence ont par ailleurs été confortés par un rapport des sénateurs français Michel Charasse et Adrien Gouteyron qui se sont rendus sur le terrain pour évaluer la réaction française face à la crise. Reprenant la terminologie officielle, les deux sénateurs « livrent leur analyse de la « crise nutritionnelle » au Niger, rappelant qu’elle est liée à un faisceau de causes conjoncturelles (déficit pluviométrique et invasion acridienne) et structurelles (croissance démographique exponentielle, mortalité infantile exorbitante, recul des surfaces arables devant le désert) ». Ils rejoignent aussi l’argument du porte-parole du gouvernement en estimant que la complexité de la crise « aurait largement échappé aux médias »31.

En second lieu, l’interprétation officielle imposée par le président s’est fondée sur un mécontentement face à l’intrusion d’acteurs intervenant dans la gestion de la crise. On sait en effet que dans de nombreuses situations de crise, surtout de conflit, des acteurs politiques instrumentalisent le phénomène et l’utilisent comme une arme32. Si le Niger n’était pas une zone de conflit durant cette période de crise, l’idée de l’instrumentalisation a pourtant été utilisée par le pouvoir pour fustiger des acteurs gênants. Au plan interne, la charge a surtout été dirigée contre les médias, taxés d’antipatriotisme. Une journaliste locale, auteur du premier reportage sur la crise, a ainsi été suspendue. Le pouvoir a également dénoncé les manœuvres de l’opposition, accusée d’utiliser la crise pour déstabiliser le gouvernement. Enfin, au plan externe, les autorités n’ont pas hésité à accuser de nombreuses ONG et certaines agences des Nations unies, notamment le PAM, d’être de connivence avec l’opposition et d’exacerber la crise en vue d’attirer des financements dont le Niger ne profiterait finalement pas. En octobre 2005, peu après le pic de la crise, le porte-parole du gouvernement regrette ainsi : « Il y a eu beaucoup d’effets d’annonce et c’est dommage. Quarante-deux milliards de F CFA ont été promis par la communauté internationale, dont vingt-quatre milliards des différentes organisations du système des Nations unies. Or, à la date d’aujourd’hui, le dispositif national de gestion et de prévention des crises alimentaires n’a reçu que quatre milliards, sur les seuls vingt-quatre milliards onusiens »33. Les propos du porte-parole du gouvernement reflètent sans doute ici le malaise d’un État dont la souveraineté est mise à mal par des institutions internationales qui le contournent au plus fort de la crise. Si, au début de l’été, on dénonce encore le désintérêt de la communauté internationale pour le Niger – le Niger « victime indirecte du tsunami » asiatique, diront Charlotte Cans et Philippe Perdrix dans L’Intelligent – dès l’automne, ce n’est plus l’absence d’aide mais sa canalisation par les agences internationales vers les ONG qui soulève le courroux du gouvernement. Celui-ci s’en est pris particulièrement au PAM, accusé d’avoir contourné les autorités et d’avoir contribué à discréditer le régime34.

Si la rhétorique du camp présidentiel n’est pas dénuée de fondement – qu’il s’agisse des causes structurelles de la famine ou des empiétements sur la souveraineté du Niger –, il serait cependant réducteur de s’en tenir là. La crise survenue en 2005 au Niger est aussi le produit de dysfonctionnements politiques internes et reflète l’état actuel des institutions politiques et de la démocratie dans ce pays.

… À une lecture en termes de politiques publiques

En effet, l’explication officielle n’épuise pas le problème. Comme le relève Sylvie Brunei, « si les aléas naturels peuvent effectivement engendrer des difficultés réelles pour certaines populations […], la famine n’est nullement inéluctable dans la mesure où, aujourd’hui, les moyens d’information et d’acheminement des secours existent. À partir du moment où on laisse une situation de pénurie alimentaire « pourrir » […], c’est qu’il y a eu volonté humaine »35. Il ne s’agit ici ni de souscrire à la thèse du complot, ni d’insinuer que les autorités ont sciemment affamé leurs concitoyens. Cependant, une analyse des politiques publiques montre que l’ampleur prise par la crise s’explique aussi par les défaillances des autorités nigériennes, qui ont moins bien anticipé la situation que leurs voisins et qui, une fois le problème avéré, ont tenté, pour des raisons essentiellement politiques, d’amoindrir la gravité de la crise voire de la nier plutôt que d’y remédier.

D’abord, comme on le sait, la crise de 2005 n’est pas arrivée soudainement. Dès l’année 2003 et tout au long de l’année 2004, la descente des essaims de criquets vers le Sahel est observée par le système de veille précoce et donc connue des autorités. Certes, le problème dépasse largement les seules capacités du gouvernement nigérien et « la faible mobilisation de la communauté internationale en période de rémission est une des causes de l’ampleur de la crise actuelle, observée depuis septembre 2003 »36. Selon la responsable de la FAO au Niger, le gouvernement nigérien a d’ailleurs demandé l’aide internationale dès le mois de novembre 2004, mais les réponses ont été lentes à venir37. Toutefois, de nombreux indices prouvent également la défaillance des autorités de Niamey qui ont tardé à réagir. Il semble notamment que le contexte électoral du dernier trimestre 2004 a détourné l’attention et les moyens de l’État vers la campagne présidentielle. Comme l’écrit un journal de la place, réputé neutre, les alertes précoces sont restées sans écho et « le gouvernement est resté de marbre, préoccupé qu’il était par les échéances électorales. Tandja Mamadou a été réélu président de la République et reconduit Hama Amadou Premier ministre […]. Pendant que nos dirigeants dépensaient leur énergie et leur intelligence à se partager le gâteau après la victoire et à préparer les congrès de leurs formations politiques respectives, la famine, elle, s’installait progressivement »38.

Allant plus loin que l’accusation de simple négligence, certains articles ont dénoncé la volonté du gouvernement de cacher le problème. Cela est particulièrement le cas du chef de l’État qui niait si farouchement l’existence d’une famine au Niger qu’« il a fallu attendre la visite de Mohamed VI, le roi du Maroc, le 19 juillet, pour qu’il se rende enfin sur le terrain, à Maradi d’abord, puis à Tahoua et Agadez. Quant au Premier ministre Hama Amadou, ce n’est que le 28 mai, dans son discours de politique générale, qu’il a publiquement lancé un « appel angoissé à l’aide internationale »39. La réaction rapide à laquelle on aurait pu s’attendre, d’autant que le Niger dispose d’un système d’alerte précoce, n’a clairement pas eu lieu et, dans ces conditions, on ne peut pas s’étonner de la timidité des concours internationaux.

Ensuite, la mauvaise pluviométrie, les invasions acridiennes, ainsi que les menaces de crise alimentaire n’étaient pas spécifiques au Niger et touchaient au contraire pratiquement tous les pays sahéliens. Puisque le même facteur conjoncturel – l’invasion acridienne – n’a pas conduit ailleurs à une crise de l’ampleur de celle vécue au Niger, il convient de chercher des explications endogènes. De ce point de vue, l’hypothèse de la défaillance du processus de prise de décision et d’inefficacité du dispositif de lutte contre les crises alimentaires prend tout son sens. La crise résulte aussi de la mauvaise gestion de la situation par les autorités politiques. Le phénomène d’invasion acridienne de 2004 a frappé en effet le Mali, le Burkina Faso, la Mauritanie et le Sénégal sans que cela se transforme en catastrophe nationale et mette ces pays sous les projecteurs. Les données disponibles montrent même que le défi n’était pas plus important au Niger que chez certains de ses voisins. Ainsi, à la suite des attaques acridiennes, on estime la chute de la production céréalière nigérienne de 2004 à 12 % (10 à 50 % selon les régions concernant le mil et le sorgho, les deux principaux produits de base) par rapport à 2003. Au même moment, le Mali a connu une chute de 14 %, le Sénégal de 22 % et la Mauritanie de 44 % ! Ainsi, bien que confronté au même problème, le Mali, salué par le représentant local du PAM pour son « discours de vérité », a réagi plus efficacement en commençant à distribuer des vivres aux populations dès le mois de janvier 2005, en exonérant de taxes les importations de vivres40 et en encadrant ces opérations par la mise en place d’un dispositif similaire à un état-major de guerre, permettant de suivre au jour le jour et très précisément l’évolution de la situation et l’impact des politiques publiques. À l’inverse, le Niger a préféré concentrer son action sur des « ventes de vivres à prix modéré » en accord avec ses partenaires du dispositif de sécurité alimentaire. En juin 2005 encore, le Premier ministre écartait l’idée de distribuer gratuitement des vivres, préférant une formule d’avance de céréales remboursables après les récoltes de la campagne agricole 200541. Non seulement ces mesures allaient moins loin que celles prises au Mali, mais la politique du gouvernement ne pouvait avoir qu’un impact insuffisant en raison de l’écart entre les besoins, les prévisions et les moyens disponibles. Ainsi, alors que le stock national de sécurité devrait compter 110 000 tonnes, le Niger ne disposait que d’environ 20 000 tonnes au début de la crise. Or, dans le même temps, le déficit céréalier était estimé à 223 000 tonnes42. On peut certes remarquer que le gouvernement du Niger n’exerce qu’une souveraineté partagée sur la sécurité alimentaire. Les organismes internationaux imposent des limites évidentes sur le type de réponse que l’État nigérien peut apporter à la crise. Dans les pays voisins comme le Mali et le Burkina Faso, il semble que l’État exerce sa souveraineté avec plus de vigueur et qu’il soit moins prisonnier de la cogestion de la sécurité alimentaire avec les organismes internationaux.

On le voit, la crise alimentaire nigérienne de 2005 est complexe et renvoie clairement à une pluralité de causes, certaines structurelles, d’autres conjoncturelles. Mais comme la brève comparaison avec les pays de la région, ainsi que le processus décisionnel et les hésitations des autorités de Niamey le montrent, l’ampleur qu’elle a prise est indissociable de causes politiques qu’il faut chercher au sommet de l’État. S’il en est ainsi, c’est que derrière la crise alimentaire, il y a d’importants enjeux politiques.

Les enjeux politiques de la crise

À ce stade, on peut légitimement se demander, au-delà des considérations de souveraineté et de fierté nationales invoquées par les officiels43, pourquoi ces derniers ont persisté à présenter la crise alimentaire comme un léger déficit céréalier alors que par ailleurs, le ministère des ressources animales reconnaissait – jugeant peut-être l’information moins sensible – que le déficit fourrager de 2004 était alors le pire des vingt dernières années. Pourquoi d’autres acteurs se sont-ils acharnés à dénoncer cette attitude, qu’il s’agisse des médias affligeant le chef de l’État du titre de « chef de file des négationnistes »44 ou de l’opposition dont le chef, Mahamadou Issoufou, s’est demandé « si le chef de l’État n’a pas une pierre à la place du cœur »45 ? Pour le principal journal satirique de Niamey, l’ensemble des élites a su tirer profit de la situation : « on n’a pas besoin d’être dans le maillon de la chaîne de distribution de l’aide aux populations pour profiter de la famine. Il aura fallu que Tandja nie l’existence de la famine pour que l’opposition sorte de son mutisme et essaie de redorer son blason. Quant à la société civile, elle a saisi l’opportunité pour fabriquer des stars, des leaders, des privilégiés et des riches ». Pendant ce temps, les populations affamées étaient, elles, « les dindons de la farce »46. Certes, une telle lecture de la crise tend à réduire les intervenants en acteurs purement égoïstes. Mais elle a aussi l’avantage de nous inciter à analyser de plus près la crise alimentaire en insistant sur le fait qu’il s’y est joué autre chose que des actes de compassion. La famine est avant tout un enjeu politique.

Famine et risques d’instabilité politique

Pour les tenants du pouvoir, notamment le président et son entourage, l’idée de famine sonne comme une menace sur la stabilité du régime. Cette perception n’est pas sans fondement si l’on se rappelle l’histoire du pays et la trajectoire personnelle du président Tandja. En effet, lorsque les militaires, sous la conduite du lieutenant-colonel Seyni Kountché, ont renversé les autorités de la première République trente ans plus tôt, ils ont justifié ce coup d’État par « l’arrogance » d’une « oligarchie indifférente à l’endroit du peuple auquel elle prétendait assurer le bonheur ». Le Niger traversait alors une crise alimentaire similaire à celle de 2004. Le tout nouveau président Kountché avait promis qu’aucun Nigérien ne mourrait plus de faim ou de soif même si cela devait nécessiter l’injection de tout le budget national. Pour Mamadou Tandja, qui fut l’un des acteurs du coup d’État de 1974, il ne peut donc être question de reconnaître qu’il y a une famine dans le pays. Comme l’a bien vu le journal Le Soleil : « Une famine ! C’est de quoi renverser un régime »47. L’accent est mis ici sur la responsabilité politique. Or, estime le même journal, « Tandja et son gouvernement ont négligé le travail des techniciens du domaine qui ont pourtant fait leur boulot avant que la situation ne devienne chaotique »48. Cette idée de la responsabilité n’est pas seulement politique. Elle prend une dimension symbolique particulière dans un contexte nigérien où bonnes et mauvaises récoltes sont généralement interprétées comme des évènements liés à la « tête » (chance ou malchance) du chef. C’est pourquoi le président a insisté à plusieurs reprises sur le fait que depuis les années 1960, aucune véritable politique n’a été mise en œuvre pour assurer une sécurité alimentaire au pays. Toute la polémique sémantique sur la « famine » a également mobilisé ministres, conseillers à la présidence, gouverneurs de régions et préfets de départements. Une partie de la presse locale y a vu une diversion et a préféré insister au contraire sur la responsabilité des gouvernants. Ceux-ci auraient mal évalué les résultats de la campagne agricole de 2004, sous-estimé le phénomène acridien, réagi tardivement à la situation et adopté des méthodes d’intervention inadaptées49. Certains vont même plus loin en appelant à traduire le chef de l’État devant la Haute Cour de justice en vertu de l’article 118 de la Constitution car « les propos tenus par le président de la République constituent des infractions de haute trahison, d’atteinte aux droits civiques et d’une remise en cause de l’aide aux victimes de la famine ». L’auteur conclut en appelant les députés à statuer sur le comportement du président de la République, dont il se demande s’il peut « continuer de présider aux destinées d’un pays »50.

Face à cette charge et compte tenu du lien historique entre famine et instabilité au Niger, la stratégie présidentielle a systématiquement consisté à minimiser l’ampleur de la crise. Par là même, le camp présidentiel désamorçait les tentatives d’établir un lien entre ce problème et les méthodes de gouvernance des dirigeants.

La famine comme terrain de combat politique

Prenant le contre-pied du camp présidentiel, les milieux d’opposition et une partie de la presse privée ont parlé clairement de famine. Ils ont par ailleurs établi ouvertement une relation causale entre les méthodes de gouvernance du régime et la situation prévalant dans le pays. Ainsi peut-on lire dans un journal de l’opposition que « lorsque le président de la République constate lui-même que ce sont les enfants âgés de 0 à 5 ans qui meurent, cela doit l’inquiéter encore plus car c’est la génération de son régime, les enfants nés entre l’an 2000 et 2005 qui disparaissent massivement… ». L’auteur poursuit en affirmant que « depuis que le président Tandja Mamadou a été réélu, le peuple n’a récolté que la dégradation à l’extrême de ses conditions de vie… », avant d’asséner au régime la même critique que celle que les militaires – y compris le président Tandja – firent au pouvoir qu’ils venaient de renverser suite à la famine de 1974 : « malgré tout, comme les barons du régime continuent à s’enrichir et à manger à leur faim, ils ne se préoccupent plus que la solidarité internationale et nationale vienne au secours des populations nigériennes meurtries »51.

Même le parti du premier président nigérien renversé en 1974, le Parti progressiste nigérien (PPN), n’est pas en reste. Rappelant que le président Tandja fait partie des putschistes de 1974, il estime que « la raison de l’obstination du président à réfuter l’existence de la famine est à rechercher dans l’histoire ». Les militaires avaient alors trouvé humiliant que le pays ait à se tourner vers l’assistance internationale et avaient déclaré solennellement : « ce spectacle humiliant, nous avons pris la ferme résolution de ne plus jamais le revoir ». Comme pour encourager les autorités à reconnaître la situation tout en les rendant responsables d’une déchéance nationale dont la famine ne serait alors qu’une des manifestations, la déclaration du PPN se termine en ces termes : « Que le président de la République se rassure : le spectre de la famine ne saurait constituer une menace pour son pouvoir car le Niger de 2005, classé avant-dernier52, n’est plus ce Niger de 1974 uni et convoité »53.

Mais ce sont bien entendu les prises de position du président du principal parti d’opposition, le Parti nigérien pour la démocratie et le socialisme (PNDS), Mahamadou Issoufou, qui traduisent le mieux à quel point une ligne de fracture politique s’est constituée à la faveur de la crise alimentaire. D’emblée, M. Issoufou s’est placé sur un double registre : d’une part, une lecture de la famine comme conséquence non seulement des aléas climatiques, mais aussi de cinq années de gestion du pays perçues comme catastrophiques et, d’autre part, une critique de la position du chef de l’État pour le discréditer et se présenter, lui-même, en homme d’État.

Sur le premier point, il a d’abord insisté sur l’incapacité du gouvernement à prévoir la crise et à anticiper les mesures adéquates. Selon lui, « l’État n’a pas donné les moyens qu’il faut aux services compétents […]. Nous avons réellement affaire à des dirigeants incompétents […], qui ne se soucient guère de la situation dans laquelle se trouve réellement notre peuple »54. Le président du PNDS affirme ensuite avoir constaté, lors de ses tournées dans les zones affectées, des détournements de l’ordre de 40 % de l’aide alimentaire, avant d’accuser « le chef de l’État et le gouvernement de complicité dans le détournement de l’aide alimentaire destinée au peuple nigérien »55. Il considère enfin ce qui s’est passé comme un problème de mauvaise gestion. Dans ces conditions, « seule une bonne gouvernance du pays ainsi que la définition et la mise en œuvre d’une politique agricole moderne peuvent mettre les Nigériens à l’abri de la précarité »56.

Sur le second point, le chef de l’opposition a voulu clairement donner l’impression de se « substituer » au président de la République et cherché à s’imposer comme véritable homme d’État aux yeux de la communauté internationale, que Mamadou Tandja avait accusée de poursuivre un agenda néfaste pour l’image du pays. S’adressant directement aux partenaires extérieurs, il a qualifié les propos du chef de l’État de sabotage avant de déclarer : « Nous, en tant que responsables politiques, nous présentons les excuses du Niger au système des Nations unies ; nous demandons au système des Nations unies de continuer la mobilisation en faveur du peuple nigérien […] et nous demandons à Kofi Annan de ne pas tenir compte des propos, je dirais irresponsables, du président de la République, et de maintenir son projet de visite au Niger les 22 et 23 août prochains »57. Cette déclaration fait écho – de manière plus offensive – à la position initiale du Premier ministre Hama Amadou qui, en parlant de famine et en appelant la communauté internationale à l’aide, avait voulu lui aussi se positionner comme un homme d’État responsable soucieux de transparence. On voit bien ici comment les acteurs externes, notamment l’ONU et les bailleurs de fonds, sont mobilisés par les acteurs politiques locaux, de manière différenciée selon leur situation, à des fins de légitimation interne comme externe : les uns (le président) dénoncent leur ingérence en invoquant la souveraineté nationale alors que les autres (le chef de l’opposition et, pour un temps, le Premier ministre) les sollicitent pour se forger une image d’homme du peuple. Ces stratégies différentes ont toutefois valu des fortunes diverses à leurs auteurs. La politique de relative transparence adoptée par Hama Amadou lui a offert un répit dans des journaux d’ordinaire plus critiques à son égard, alors que les dénégations du chef de l’État ont suscité le courroux à l’intérieur et l’incompréhension à l’extérieur. La rivalité entre le président et son Premier ministre, mise au jour par leur divergence sur la famine, n’est d’ailleurs sans doute pas étrangère à l’adoption de la motion de censure qui a renversé le chef du gouvernement le 1er juin 2007.

La crise alimentaire, reflet des limites d’une démocratie formelle

Comment interpréter la querelle sémantique autour de la crise alimentaire et la gestion qui en a été faite par les autorités au-delà de l’expression des clivages partisans ? Selon Sylvie Brunei, les famines niées sont avant tout des famines d’ordre idéologique, qui se constatent « dans des régimes totalitaires et dictatoriaux ou dans des territoires contrôlés par des guérillas »58. Le Niger ne correspond bien évidemment à aucune de ces situations. Le régime actuel est issu d’élections démocratiques et le gouvernement ne souffre nullement de problème de légitimité. De plus, une presse privée existe, compte même une quarantaine de titres et, comme les extraits cités ici le montrent clairement, elle n’est pas nécessairement aux ordres. Malgré cela, le phénomène a été nié au plus haut sommet de l’État.

Cette situation peut surprendre. La littérature sur la démocratisation postule généralement qu’en régime démocratique, les acteurs ont tendance à privilégier les décisions de court terme satisfaisant leur électorat sur les politiques de long terme, même si ces dernières s’avèrent propices à des réussites économiques à plus longue échéance59. Pour d’autres auteurs, même dans un contexte où la situation économique nécessite des réformes urgentes comme les programmes d’ajustement structurel, les gouvernements ont tendance à mettre en péril ces réformes pour satisfaire leur électorat60. Certains pensent même que la famine est impossible dans des régimes réellement démocratiques dont la nature ouverte permet de disposer de systèmes d’alerte précoce sur l’imminence du phénomène61 ou de médias favorables à la mise en œuvre de stratégies anti-famine62. Conformément à ces positions, les détenteurs du pouvoir auraient dû se presser pour régler le problème de la crise alimentaire, quitte à saper des projets de développement de plus long terme.

Dans ces conditions, ce qui s’est produit en 2005 est en tout état de cause un indicateur de la faiblesse de la démocratie nigérienne. Si la gestion de la crise ne traduit ni le caractère dictatorial du régime, ni une volonté d’affamer la population, les défaillances constatées dans le processus de prise de décision et les politiques publiques nous informent sur les déficits du système politique en termes d’efficacité et d’imputabilité. La crise de 2005 résulte d’abord du refus des acteurs politiques pourtant informés d’inscrire la situation au sommet des priorités politiques nationales. Elle révèle ainsi les limites d’une démocratie formelle à l’instar de nombreux pays entrés récemment dans la vague de démocratisation. Dans ces pays, on remarque notamment une disjonction entre les procédures qui peuvent être tout à fait démocratiques et les pratiques des acteurs qui sont peu soumis aux normes d’imputabilité. Ce constat a conduit les spécialistes des « nouvelles démocraties » à proposer des qualificatifs divers pour tenter de rendre compte de la nature de ces régimes que d’aucuns qualifient d’« hybrides »63. Le concept de « démocratie délégative »64 semble particulièrement adapté pour rendre compte du cas nigérien, en ce sens qu’il renvoie aux régimes qui, issus des urnes à la suite d’un scrutin transparent, fonctionnent ensuite comme si les élus n’avaient plus de comptes à rendre. Ces régimes sont très peu réceptifs aux signaux et aux demandes venant de la population et poursuivent leur propre agenda. A d’éventuelles contestations venant de la société civile ou d’autres groupes organisés, ils tendent à opposer leur légitimité populaire bien que les électeurs dont ils se réclament – souvent des électeurs captifs pour des raisons régionales, ethniques ou clientélistes – aient peu de prise sur les politiques adoptées. Le système politique nigérien correspond bien à cette description : le MNSD, héritier de l’ancien parti unique, est une structure partisane aux mains d’élites dont la socialisation à la politique remonte à l’époque où le parti personnifiait l’État. Bien qu’il clame sa volonté de développer le pays à la base, ses méthodes de gouvernement ont toujours été pensées par les élites et non par les populations. Quant à la CDS, l’autre poids lourd de la coalition au pouvoir, la presse l’accuse d’être surtout préoccupée de conserver le nombre de postes qui lui sont attribués à tous les niveaux de l’État tandis que son président cumule les voyages à travers le monde et les postes dans les assemblées parlementaires internationales.

Cette crise de l’État dont l’acuité se révèle en 2005 n’est cependant pas imputable à la seule mauvaise gestion des élites politiques65. Elle est plutôt le résultat combiné de cette gestion locale et de la dépendance du pays par rapport aux bailleurs de fonds en matière de sécurité alimentaire, le tout aggravé par les politiques prônées par les institutions financières internationales. Cette combinaison a conduit à des politiques de privatisation et à un retrait de l’État de ses fonctions sociales essentielles comme la distribution gratuite de vivres, pourtant pratiquée sous les régimes précédents. Ces politiques ne sont étrangères ni à l’abandon des politiques antérieures de régulation du marché des vivres par l’État, ni à la quasi fermeture des locaux de l’Office des produits vivriers du Niger (OPVN), répartis sur tout le territoire et où était entreposé le stock national de sécurité, ce même stock dont on a relevé l’insuffisance en 200566. Or, comme on a pu le relever, « la situation du Niger était déjà suffisamment critique quand la famine a frappé à la porte »67. C’est l’ensemble de ces dynamiques qui permettent de rendre compte de la relative impuissance de l’État dans le domaine de la sécurité alimentaire. Cependant, à l’inverse des lectures qui ne voient dans l’impuissance de l’État que le reflet d’une subordination à un ordre néocolonial ou libéral, il nous semble important ici de souligner le rôle des défaillances internes propres à la manière dont la démocratie nigérienne se façonne. Vue sous tous ces angles stratégique, politique et institutionnel, l’ampleur de la crise n’est plus une surprise.

Vers une reconfiguration de l’espace public au Niger ?

En dépit des situations de déficits chroniques, voire d’un caractère cyclique des crises alimentaires au Niger, la crise de 2005 a été un véritable électrochoc et a produit une reconfiguration du paysage politique et de l’équilibre entre le pouvoir et la société. S’il en est ainsi, c’est notamment parce qu’elle est intervenue dans un environnement beaucoup plus démocratique que celui des crises des années 1970 et 1980. Cet environnement nouveau a favorisé l’émergence d’un espace public dans lequel la parole et les critiques ne peuvent plus être étouffées. En retour, ces critiques semblent acculer l’État à redéfinir son rapport à la société.

L’éclosion d’une « société civile » plus vocale

Il est trop tôt pour dire si cette reconfiguration est durable, mais plusieurs indicateurs permettent clairement d’en attester l’existence. On observe notamment la montée en puissance d’organisations se réclamant de la société civile. Ces dernières sont parvenues à contraindre les autorités à se montrer plus réceptives et à montrer qu’elles adoptent dorénavant de nouvelles normes de bonne gouvernance.

À la faveur des mobilisations suscitées par cette crise, une reconfiguration du paysage et des acteurs de la politique nationale semble en cours même si, nous y insistons, il est trop tôt pour préjuger de sa pérennité. Parmi les nouveaux acteurs qui semblent s’être affirmés à la faveur de la crise, on trouve en premier lieu la presse privée. Indépendants ou liés aux milieux d’opposition, les journalistes n’ont pas manqué, tout au long de la crise, de se battre sur trois thèmes : la dénonciation du silence, des intimidations et des détournements de l’aide alimentaire.

Sur le premier point, nombreux sont les journalistes qui ont dénoncé « la tentation du silence [qui] est la voie la plus facile », mais qui dénote, selon eux, « une vision totalitaire de l’État et de la gestion des affaires publiques »68. Très vite, d’autres ont appelé à déplacer le débat sur le terrain du combat citoyen « face à autant d’insouciance »69. Ils ne se sont pas non plus privés de dénoncer les raidissements du pouvoir qui a, par exemple, suspendu de ses fonctions Maimouna Tchirgni, journaliste de la presse publique, et mené une campagne dans les médias d’État contre Donaig Ledu, reporter de Radio France Internationale, en leur reprochant des reportages sur la famine. Ils ont de même commenté 1’« expulsion » d’expatriés de MSF et de l’ONG Plan International70. Les associations de journalistes ont ainsi fustigé les « actes attentatoires à la liberté de la presse […], menaces, sanctions et intimidations tour à tour utilisés pour façonner l’information »71.

En plus de cette défense de la liberté d’expression, la presse a grandement contribué à identifier et probablement à limiter les détournements de l’aide. À titre d’exemple, la presse a ainsi rapporté le fait que « à Agadez […], c’est un total de 119 sacs qui ont été détournés : 32 sacs offerts à une population flottante, 20 sacs aux chefs de quartier, 15 sacs au sultanat, 15 sacs aux marabouts, 15 sacs aux FAN, 10 sacs aux FNIS, 5 sacs à la police, 5 sacs à la gendarmerie et 2 sacs au service de l’environnement… »72. Loin de se contenter de dénoncer ces détournements, les médias en ont appelé au chef de l’État qui dut prendre l’engagement d’en poursuivre les auteurs. Ce faisant, ils montraient bien que la presse peut, en rendant publiques ces affaires, contribuer à en réduire la nuisance. Au sortir de la crise, c’est une presse enhardie et moins sujette à l’autocensure qui se révèle.

Pareille conclusion vaut aussi pour d’autres organisations se réclamant de la société civile et qui se font dorénavant les porte-drapeaux des questions sociales. Il en est ainsi notamment de la Coalition qualité/équité contre la vie chère et de la Coordination démocratique de la société civile nigérienne (CDSCN). Ces organisations ont été parmi les premières à organiser des marches « contre la faim », des « marches contre la vie chère » et des « opérations ville morte » afin d’obtenir un train de mesures telles que la distribution gratuite des vivres aux populations démunies ou encore la baisse du prix des produits de consommation et notamment ceux dits de première nécessité. Pour ces associations, face aux dénégations du gouvernement, « seule notre mobilisation peut l’amener à respecter le peuple et à assumer les responsabilités qui lui incombent »73. Ces mobilisations ont effectivement contribué à faire reculer le gouvernement sur plusieurs points liés à la crise alimentaire : acceptation du principe de la distribution gratuite dans certaines zones, baisse du prix de plusieurs produits, association des organisations de la société civile à la gestion de la crise alimentaire. La coordination de la société civile a ainsi obtenu le droit de siéger au sein du comité ad hoc chargé de la gestion de la crise alimentaire. La participation à ce comité a permis à la société civile d’avoir un droit de regard sur la politique d’appel à la communauté internationale, sur la réception, la consignation et la distribution des vivres, sur l’évaluation et le contrôle de l’ensemble des opérations rentrant dans le cadre de l’aide d’urgence74. Si besoin était de montrer l’impact de ce mouvement citoyen, il suffit de penser à l’institutionnalisation d’un dialogue entre ces organisations et le gouvernement sur les questions sociales et, surtout, à la création lors du remaniement ministériel de mars 2007 d’un ministère inédit, celui de la Compétitivité nationale et de la lutte contre la vie chère, maintenu dans le nouveau gouvernement de Seyni Oumarou, successeur de Hama Amadou.

Certes, on peut se demander si, étant donné leur caractère largement urbain, ces organisations de la société civile sont réellement en prise avec les réalités paysannes. Cependant, leur action a conduit le gouvernement à revoir le prix de nombreux produits de base comme l’huile, le sucre, le lait ou même le carburant. Dans un pays où presque tout est importé, la baisse du prix de ces produits de base ne profite pas qu’aux couches urbaines. D’autre part, dans un pays où l’État est le principal employeur et où, pour des raisons sociologiques, tout fonctionnaire (ou toute personne qui réussit) a en charge sa famille au sens large (avec des ramifications vers les villages), toute action permettant de réduire le coût de la vie, même en zone urbaine, a des répercussions profitables partout. Il reste à savoir si l’action de ces organisations est durable. Au Niger comme dans d’autres pays africains, l’existence même d’une société civile est très discutée. Certains estiment qu’au mieux, il existe « un équilibre précaire entre l’État et la société »75, au pire, la société civile fragilisée tend à être absorbée par l’État ou les partis politiques au gré des différents intérêts.

Vers un équilibre des relations État-société et de nouvelles normes de gouvernance ?

La crise s’est aujourd’hui estompée mais ses répercussions vont au-delà de la stricte question alimentaire. Elle a affaibli le pouvoir exécutif et laisse peut-être présager une nouvelle ère en matière de gouvernance. Des fissures importantes sont en effet apparues au sein de l’exécutif suite aux interprétations différentes entre le président et son Premier ministre. Ce que les médias ont qualifié de « colère du président » ne s’est pas fait attendre. Mamadou Tandja a rappelé qu’il était le président élu par le peuple et que ceux qui parlaient de famine faisaient de la « fausse propagande » avec « des motivations politiques ou des intérêts économiques »76. Il n’en fallait pas plus pour que certains affirment que « le conflit entre [le président] Tandja et son dauphin [dans la perspective des élections de 2009] est entré dans sa phase critique » et annoncent « l’imminence du départ du premier ministre »77, qui s’est produit finalement en juin 2007.

Ce pouvoir bousculé est depuis lors sous les feux de la critique et sommé de rendre des comptes. La crise alimentaire a créé un précédent pour une implication plus forte des médias, de la société civile, et bien entendu des acteurs externes dans la conduite des affaires publiques. En conséquence, il semble qu’on ait dorénavant un pouvoir qui, se sachant sous surveillance, tente de convaincre les partenaires extérieurs et l’opinion interne qu’il est désormais totalement engagé dans la voie de la prévoyance et de la « bonne gouvernance ». Cela se constate d’abord à travers la véritable course contre la montre engagée par le chef de l’État pour reconstituer le stock de sécurité alimentaire de 110 000 tonnes (dont 50 000 de produits physiques et 60 000 en stock financier) et remettre en état l’ensemble du parc automobile de l’OPVN afin d’avoir une capacité d’intervention rapide. L’influence grandissante des acteurs non étatiques se constate aussi à travers l’affaire dite du Meba (ministère de l’Éducation de base) portant sur le détournement de l’aide de l’Union européenne au secteur éducatif. Pour la première fois, deux ministres en activité (le titulaire du poste et son prédécesseur nommé à la Santé) ont été démis de leurs fonctions, mis en accusation par une commission parlementaire dominée pourtant par les députés des partis au pouvoir et emprisonnés en attendant leur procès. Depuis lors, une campagne « mains propres » est annoncée par le président et les arrestations se sont multipliées : maires, administrateurs civils, directeurs de sociétés publiques, chefs coutumiers, anciens ambassadeurs… personne ne semble échapper à la nouvelle bataille anti-corruption de Mamadou Tandja. Nombre d’observateurs restent sur leurs gardes, convaincus qu’il s’agit d’une politique de façade – comme le suggère la libération provisoire des deux ministres incarcérés en juin 2007 – sinon d’une campagne sélective et opportuniste visant à écarter des rivaux – dont le Premier ministre Hama Amadou, renversé par une motion de censure que l’on dit soutenue en sous-main par le président – dans la perspective des élections de 2009. Au regard de la Constitution, le président ne peut cependant pas se représenter, à moins d’imposer une réforme constitutionnelle pour changer la limitation du nombre de mandats.

Conclusion

La crise de 2005 est largement politique dans l’ampleur qu’elle a prise, mais aussi dans les débats qu’elle a soulevés et dans les conséquences qu’elle a produites. Parmi celles-ci, on compte le réveil d’organisations se réclamant de la société civile et, à sa suite, un incontestable réagencement des pouvoirs. Plusieurs mesures montrent clairement que cette crise a laissé des traces profondes : l’association des organisations de la société civile à l’ensemble des étapes de la gestion de la crise alimentaire, la création d’un ministère de Lutte contre la vie chère, la mise en place d’un cadre de concertation avec la société civile sur les questions sociales, la consultation régulière entre le chef de l’État et le leader de l’opposition, la reconstitution dans des délais records du stock de sécurité et du parc automobile de l’Office des produits vivriers du Niger… Il reste à savoir si le rééquilibrage des forces et la reconfiguration des rapports État-société qui se sont dessinés durant la crise de 2005 sont suffisamment institutionnalisés pour garantir l’imputabilité du gouvernement et créer un espace public régi par des normes de gouvernance plus saines.

22 Je remercie Tidjani Alou Mahaman, Jean-Hervé Jézéquel et Xavier Crombé pour leur contribution documentaire et la relecture critique de ce texte.

23 Tillaberi bénéficie traditionnellement d’une attention particulière en raison de sa proximité avec Niamey et de son poids électoral pour le parti au pouvoir, le Mouvement national pour la société de développement (MNSD).

24 Depuis les élections présidentielles et législatives de 2004, le paysage politique nigérien est composé de deux alliances structurées respectivement autour du Mouvement national pour la société de développement (MNSD, 48 députés) du président Tandja et de l’ex-premier ministre Hama Amadou ; et du Parti nigérien pour la démocratie et le socialisme (PNDS, 23 députés) du chef de l’opposition, Mahamadou Issoufou. Avec 88 députés sur 113, la coalition soutenant le gouvernement réunit, outre le MNSD, l’essentiel des autres forces politiques du pays : la Convention démocratique et sociale (CDS, 22 députés) de l’ancien président Mahamane Ousmane, le Rassemblement social démocrate (RSD, 6 députés) de Cheiffou Amadou, le Rassemblement pour la démocratie et le progrès (RDP, 7 députés) fondé par le défunt président Baré, l’Alliance nigérienne pour la démocratie et le progrès (ANDP, 4 députés) de Moumouni Djermakoye.

25 Agence France Presse, « “Il n’y a qu’un léger déficit vivrier” au Niger, insiste le président Tandja », dépêche du 11 août 2005.

26 A. S., « Le jeu de l’autruche du président Tandja », L’Enquêteur, n° 222 du 6 juin 2005 : 6.

27 David Arnold, Famine. Social Crisis and Historical Change, Basil Blackwell, Oxford, 1988 : 29. Voir aussi la contribution de Kent Glenzer dans ce volume sur l’histoire des discours sur le Sahel.

28 B. Alpha Gado, Une histoire des famines au Sahel : étude des grandes crises alimentaires (XIXe-XXe siècles), L’Harmattan, Paris, 1993.

29 « Niger : combien de famines encore ? », Le Monde, 19 août 2005, repris par L’Évènement, n° 104 du 23 août 2005 : 6.

30 David Cadasse, « Entrevue avec Mohamed Ben Omar, porte-parole du gouvernement nigérien », Afrik.com, mercredi 5 octobre 2005.Voir www.afrik.corn/article8844.html

31 Thomas Hofnung, « Au Niger, la France bonne humanitaire ? », Libération du 6 octobre 2005.

32 Sylvie Brunel, « Des famines qui n’ont plus rien de climatiques », Cahiers français, n° 278, octobre-décembre 1996 : 20.

33 David Cadasse, « Entrevue avec Mohamed Ben Omar », op. cit.

34 « Après la famine, le gouvernement traîne le PAM dans la boue », Le Républicain du 6 décembre 2005.

35 Sylvie Brunel, Famines et politique, Presses de Sciences Po, Paris, 2002 : 35.

36 « Le criquet pélerin, plus petit qu’un haricot, plus dévastateur qu’un éléphant », La lettre du Sahel, n° 90, février 2005 : 3.

37 « Interview avec Helena Maria Semedo », Afrik.com, reprise dans L’Évènement n° 93 du 8 juin 2005 : 6.

38 S. A., « La famine déclarée au Niger : l’embarras du gouvernement », Le Démocrate du mardi 7 juin 2005 : 5.

39 Charlotte Cans et Philippe Perdrix, « La faim et les moyens », Jeune Afrique, 31 juillet 2005.

40 Charlotte Cans et Philippe Perdrix, « La faim et les moyens », op. cit.

41 Abdou Seydou, « Rencontre État-donateurs : les difficultés alimentaires des populations seront atténuées », Le Sahel du mardi 7 juin 2005 : 3.

42 Thomas Hofnung, « Au Niger, la France bonne humanitaire ? », op. cit. ; Charlotte Cans et Philippe Perdrix, « La faim et les moyens », op. cit.

43 David Cadasse, « Entrevue avec Mohamed Ben Omar », op. cit.

44 Ibrahim Elhadj Hima. « Crise alimentaire : controverse autour de la question de la famine », La Roue de l’histoire n° 261 du 16 août 2005 : 7.

45 Diallo Mahamadou, « Crise alimentaire : Mahamadou Issoufou s’insurge contre les propos de Tandja », L’Evénement n° 103 du 16 août 2005 : 4.

46 Okam, « La famine, les politiciens et les dindons de la farce », Le Canard déchaîné, n° 185 du 18 août 2005 : 3.

47 M. A., « Crise alimentaire. La famine : Parlons-en… ! », Le Soleil n°119 du 16 août 2005 : 3.

48 Ibidem.

49 « Crise alimentaire au Niger : fondements institutionnels et administratifs », La Différence n° 3 du 23 janvier 2006 : 5.

50 Salifouize Ibrahim, « En niant l’existence de la famine : Tandja justiciable de la Haute Cour de justice en vertu de l’article 118 de la Constitution », La Roue de l’histoire, n° 261 du 16 août 2005 : 11.

51 Laoual Salaou Ismaël, « Le magistrat suprême sème le doute et le désarroi », La Roue de l’histoire, n° 261 du 16 août 2005 : 6.

52 Il s’agit du classement du PNUD. Notons qu’en 2005, le Niger s’est retrouvé dernier, ce qui a accru l’embarras du gouvernement, mais aussi le ressentiment des dirigeants contre les agences des Nations unies.

53 PPN-RDA, « Déclaration du bureau politique du PPN-RDA », La Roue de l’histoire, n° 261 du 16 août 2005 : 6.

54 Diallo Mahamadou, « Crise alimentaire : Mahamadou Issoufou s’insurge contre les propos de Tandja », op. cit. : 4.

55 Ibidem.

56 PNDS, « Le PNDS se prononce sur la situation alimentaire », Le Républicain du 26 mai 2005 : 5.

57 Diallo Mahamadou, « Crise alimentaire : Mahamadou Issoufou s’insurge contre les propos de Tandja », op. cit.

58 Sylvie Brunei, Famines et politique, op. cit. : 39.

59 38. Walter Galenson, Labor and Economie Development, Wiley, New York, 1959.

60 39. Stephan Haggard et Robert Kaufman, « Economie Adjustment in New Democracies », in Loan Nelson (dir.), Fragile Coalitions : The Politics of Economie Adjustment, Transaction Books, Oxford, 1989.

61 Voir à ce sujet Athar Hussain, « Introduction », in Jean Drèze, Amartya Sen and Athar Hussain (dir.), The Political Economy of Hunger. Selected Essays, Clarendon Press, Oxford, 1995 : 30-31.

62 Sur le rôle des médias, voir aussi N. Ram, « An Independent Press and Anti-Hunger Strategies : the Indian Experience », in J. Drèze, A. Sen and A. Hussain (dir.), The Political Economy of Hunger, op. cit.

63 Larry Diamond, « Thinking About Hybrid Regimes », Journal of Democracy, vol. 13, n° 2, 2002.§

64 Guillermo O’Donnell, « Delegative Democracy », Journal of Democracy, vol. 5, n° 1, 1994.

65 C’est le cas évidemment du chef de l’opposition Mahamadou Issoufou. Voir PNDS, « Le PNDS se prononce sur la situation alimentaire », op. cit.

66 Thomas Hofnung, « Au Niger, la France bonne humanitaire ? », op. cit.

67 Yahaya Garba, « L’urgence du retour à un partenariat plus sain », La Roue de l’histoire, n° 261 du 16 août 2005 : 5.

68 M. S. Sanda, « Famine au Niger : crise silencieuse selon l’ONU », L’Évènement n° 92 du 31 mai 2005 : 3.

69 Moussa Tchangari, « Famine et négationnisme », Alternative, n° 309 du 27 mai 2005 : 1.

70 Oumarou Keita, « Que s’est-il passé entre MSF et le gouvernement ? », Le Républicain du 30 juin 2005 : 4. En fait, c’est MSF qui a choisi de rappeler l’une de ses volontaires après une altercation avec un membre du gouvernement dans un centre nutritionnel de Maradi.

71 Communiqué de presse de plusieurs associations de journalistes, reproduit dans Libération n° 102 du mardi 31 mai 2005 : 4.

72 Yayé Nassamou Djibril, « Détournement de l’aide alimentaire destinée aux populations démunies », L’Expression du 30 novembre 2005 : 5.

73 « Déclaration de l’association Timidria, l’ONDHP et la CDSCN », La Griffe, n° 108 du 30 mai 2005 : 4.

74 Moussa Douka, « Coordination et supervision des aides d’urgence : le comité ad hoc se dit satisfait », La Griffe, n° 120 du 22 août 2005 : 5.

75 Naomi Chazan, « Patterns of State-Society Incorporation and Disengagement in Africa », in Naomi Chazan et Donald Rothchild (dir.), The Precarious Balance : State and Society in Africa, Westview Press, Boulder, 1988 : 121-148.

76 Agence France Presse, « La crise alimentaire déclenche une crise au sein de l’exécutif », dépêche du 28 août 2005.

77 Ibrahim Elhadj Hima, « Crise politique : le PR Tandja évincera-t-il le PM Hama Amadou ? », La Roue de l’histoire, n° 262 du 23 août 2005 : 3.

3

Médecins Sans Frontières
ou la politique de la crise

Xavier CROMBÉ

De l’accusation de « mensonge » formulée par le Président nigérien à celle de « coup médiatique » fondé sur des « simplifications outrancières » portée par le représentant du Programme Alimentaire Mondial, Médecins Sans Frontières (MSF) a été la cible, plus ou moins directe, de nombreuses critiques lui reprochant de fabriquer la crise, ou tout au moins d’en exagérer la gravité. Ces accusations rejoignent pour une large part le clivage, mis en relief par les événements de l’année 2005 au Niger, entre « développeurs » et « urgentistes », les premiers reprochant aux seconds de mobiliser des moyens disproportionnés, contre-productifs et incapables d’agir sur les causes profondes d’une crise avant tout chronique. Elles soulignent également le caractère central des enjeux de légitimité et de souveraineté dans les controverses qui ont accompagné les réponses nationales et internationales au désarroi des populations nigériennes.

Si la plupart des commentateurs s’accordent aujourd’hui à reconnaître que l’année 2005 a été une année particulièrement difficile pour un grand nombre de Nigériens – et pour leurs enfants – le soupçon qui a pesé sur MSF ne s’est pas totalement dissipé. Il y a quelques raisons à cela : pour que la crise soit reconnue, il aura fallu qu’elle soit mise en évidence et même « construite ». MSF a joué un rôle prépondérant dans ce processus. Or, bon nombre des actions et des positions publiques adoptées par MSF en 2005 ont résulté d’une stratégie définie à la fin de l’année précédente. Celle-ci ne visait toutefois pas à échafauder une crise, mais à construire un objet de santé publique : la malnutrition infantile au Niger.

Didier Fassin a montré, à travers l’exemple du saturnisme infantile en France, que pour être reconnue digne d’une politique de santé publique, une maladie doit être construite socialement et politiquement. Ce sont souvent des acteurs extérieurs au champ légitime de la santé publique qui initient ce processus. Ainsi, pour que les autorités françaises reconnaissent l’ampleur et la gravité d’une pathologie considérée comme rare et dont seuls les cas les plus sévères étaient identifiés en milieu hospitalier, il aura fallu que d’autres intervenants – médecins, associations, travailleurs sociaux, collectivités locales – se mobilisent. En militant pour des enquêtes épidémiologiques et la définition de seuils critiques, ainsi qu’en sollicitant la grande presse, ils ont contribué à élaborer la réalité statistique et sociale du saturnisme. En pointant du doigt les responsabilités des politiques d’immigration et de logement social, ils ont obtenu le relogement des familles vivant dans des habitations dégradées, quand les premières mesures se limitaient à des conseils d’hygiène aux mères de familles africaines immigrées. D’une maladie méconnue, ils ont fait un enjeu politique (Fassin, 2005).

C’est en grande partie sur cette analyse que s’appuie le chapitre qui suit. Au Niger, l’objectif que s’était fixé MSF à la fin de l’année 2004 était de faire reconnaître, contre le désintérêt apparent des autorités de santé nigériennes et des bailleurs de fonds internationaux, la gravité du problème de la malnutrition infantile et la nécessité de la soigner. À ce titre, la crise alimentaire a constitué une « opportunité » : celle de « faire exister socialement la maladie », pour reprendre l’expression de Yannick Jaffré (Jaffré, 1996), et de l’inscrire à l’agenda politique.

La réalité tangible du nombre d’enfants sévèrement malnutris affluant dans ses centres, la logique propre de l’urgence et la dynamique des interactions avec les autres acteurs de la crise ont cependant brouillé les cartes. De vives discussions et interrogations ont ainsi traversé l’ensemble du mouvement MSF et des différentes sections qui le composent78, qui portaient sur le retard des actions menées et le problème de compréhension d’une crise « hors conflit ». Du point de vue de MSF, ce qui se joue en fait en 2005 au Niger, c’est, en lien avec la survie des enfants nigériens qu’elle prend en charge, la renégociation des espaces d’intervention légitime d’une organisation médicale humanitaire. Cette question était déjà en germe dans la définition du programme nutritionnel ouvert en 2001 à Maradi. C’est sur ce programme, et l’enjeu de sa reconnaissance, que va se fonder la politique de la crise conduite par MSF.

Enjeu humanitaire, enjeu de développement ou enjeu de santé publique ?

L’histoire de MSF au Niger débute en 1985 sur une première opération d’urgence nutritionnelle dans le contexte de la grande famine sahélienne. Cette expérience est emblématique de celles qui suivront : le programme nutritionnel d’urgence de l’organisation est en effet réorienté vers une aide technique aux structures de santé nigériennes, incluant formation du personnel et équipement. Elle est aussi le reflet d’une époque où sous-médicalisation et pauvreté, hors des situations de crise, étaient inscrites à l’agenda de l’ONG. Cette vision change dans les années 1990, au cours desquelles les conflits se multiplient en Afrique et s’imposent comme terrains d’intervention privilégiés. Les « missions Niger » s’enchaînent néanmoins, en réponse à des épidémies ou des pénuries alimentaires, comme c’est le cas en 1997 sur requête du système d’alerte précoce (SAP) nigérien. Le programme ouvert à cette occasion est d’emblée défini comme un renforcement des centres de récupération nutritionnelle du département de Zinder, sur le constat que « l’urgence chronique, les réponses apportées et les structures existantes ne permettent pas d’aborder le problème de la malnutrition de manière urgentiste »79. Le caractère « caché » et chronique de la malnutrition, la stigmatisation sociale qui l’entoure sont clairement identifiés par l’équipe qui ouvre ce projet. MSF ferme néanmoins ce programme dix-huit mois plus tard, sans grande conviction tant sur sa pérennité que sur l’efficacité des modes de traitement existants dans la durée. L’urgence suivante, celle d’une épidémie de rougeole en 2001, semble accréditer le pessimisme des années antérieures puisque elle est l’occasion de découvrir que plus aucune structure de santé nigérienne n’offre de traitement curatif à la malnutrition sévère.

Le département des urgences, qui a coordonné la réponse à cette épidémie, propose néanmoins la mise en œuvre d’un nouveau programme nutritionnel de moyen terme à Maradi. Il importe de revenir sur les arguments invoqués pour ou contre ce projet, à l’occasion de sa présentation devant le conseil d’administration de MSF. Ceux-ci sont en effet révélateurs des points de tensions associés à la définition d’un objet d’action légitime pour la médecine humanitaire, lorsque celle-ci s’exerce hors d’un contexte de conflit ou plus généralement de crise. Pour les uns, la chronicité de la malnutrition, son lien avec le sous-développement et la pauvreté, excluent de retenir le critère de la crise ou de l’urgence pour justifier l’opération. Faisant valoir une approche de santé publique, les mêmes questionnent l’option curative, coûteuse au regard des faibles moyens de l’État nigérien, sans prévention associée. Les partisans du projet soulignent pour leur part que l’approche préventive existe déjà, mais sert à justifier l’absence de prise en charge curative des formes les plus sévères de la malnutrition. Au sommet, la prévention porte sur l’insécurité alimentaire et les famines. À la base, prévenir la malnutrition se résume à promouvoir l’allaitement et à prodiguer des conseils nutritionnels aux mères des zones rurales. Il ne s’agit plus, comme par le passé, de construire sur l’existant, mais d’occuper un vide auquel est associée une forte mortalité. C’est cela qui constitue, pour les concepteurs du projet, une préoccupation humanitaire légitime. Elle n’est pas nouvelle en soi : démontrer que la mort provoquée par la malnutrition sévère n’est pas une « fatalité », qu’elle est une mort évitable, figurait déjà à l’agenda des projets antérieurs. Ce sont les chances d’y parvenir qui semblent avoir évolué. Fondé sur le développement d’un mode de prise en charge innovant, potentiellement plus efficace que ceux pratiqués jusqu’alors, le programme est néanmoins présenté comme un complément à l’approche préventive existante. Mais une lecture plus politique est déjà esquissée : le « tout préventif » constitue de fait une exclusion des soins d’un grand nombre d’enfants dont la mort probable est considérée comme « normale ». Mettre en œuvre ce projet, c’est, selon cette lecture, accepter d’entrer à terme en confrontation avec les responsables institutionnels de la nutrition au Niger : les autorités de santé, le PAM et l’UNICEF. Ainsi sont déjà exposés, en interne, la plupart des enjeux qui se retrouveront au cœur des controverses qui marqueront la crise de 2005.

Pourquoi ce programme est-il finalement adopté, malgré les réserves exprimées ? Pour une part, la prise en charge de la malnutrition a toujours eu une place importante, voire évidente parmi les actions médicales de MSF en situation d’urgence80. La perspective de développer et valider un nouveau protocole qui permettrait une prise en charge plus efficace de cette affection pouvait donc bénéficier à terme à des actions de secours médical plus classiques pour l’ONG. De plus, la problématique de la malnutrition se trouve au carrefour de l’urgence et d’une autre forme d’action investie par MSF depuis la deuxième moitié des années 1990 : le développement de projets pilotes de prise en charge de grandes endémies, tels le sida ou la tuberculose. Malgré ces motivations, les avancées du projet, entre 2002 et 2005, s’effectuent dans un double isolement.

Pour gagner en marge de manœuvre, MSF s’est extraite en 2003 de l’hôpital de Maradi et a construit un centre de récupération nutritionnelle (CRENI) autonome. Les responsables du programme à Paris insistent pour se tenir à distance de toute approche de santé publique en se concentrant sur la démonstration de l’efficacité du projet lui-même. Par conséquent, aucun dépistage ni aucune évaluation de la couverture du programme sur la population de la région n’est entrepris. Seuls comptent l’adhésion au traitement et les taux de guérison des enfants admis dans le projet sur présentation spontanée par leurs mères. Enfin, celui-ci ne fait pas l’objet d’une démarche pro-active de promotion auprès des acteurs de la santé et de la nutrition au Niger, à commencer par le ministère de la Santé publique. Pour ce dernier, le rôle légitime de MSF se limite au soutien qu’elle apporte dans la réponse aux épidémies de rougeole et de méningite. La discrétion qui entoure ce projet nutritionnel sur la scène nigérienne est à l’image du relatif isolement de ses promoteurs à l’intérieur de MSF. Le Niger, pays en paix, mobilise peu l’attention de l’institution dans son ensemble et le projet, s’il semble prometteur, reste largement perçu comme expérimental.

Cette position relativement marginale a plusieurs implications. Elle suscite une certaine frustration de la part des équipes de terrain successives qui souffrent de ne pouvoir mesurer l’impact de leur action et s’inquiètent de sa pérennité. Leurs échanges avec des chercheurs locaux et d’autres ONG les conduisent à mettre en avant les dimensions sociales, culturelles ou économiques de la malnutrition, dont elles ont le sentiment qu’elles sont négligées par le siège à Paris. De fait, les connaissances accumulées sur l’environnement et les facteurs explicatifs de la malnutrition sont manifestes à la lecture des différents rapports produits par le personnel de terrain et les spécialistes du siège. Elles restent cependant des connaissances individuelles qui ne sont pas capitalisées par l’institution et se perdent avec le renouvellement des individus en charge du programme, sur le terrain comme au siège. Aussi, bon nombre de ces éléments de compréhension qui se révéleront déterminants dans l’élaboration des positions publiques comme dans les choix opérationnels de MSF pendant la crise de 2005 ne seront-ils mobilisés que tardivement quand ils ne devront pas, pour certains, être redécouverts sous la pression des évènements. C’est le cas des pratiques spéculatrices qui affectent le prix du mil comme de la plus forte prévalence de la malnutrition dans le sud de Maradi. Ces deux facteurs explicatifs de la crise et de son impact sur la malnutrition figuraient en effet déjà dans le dernier rapport du chef de mission de MSF au Niger à l’automne 2004. Il signalait ainsi la raison « qui explique pourquoi la prévalence de la malnutrition est paradoxalement plus importante dans des zones où la production agricole est forte : la menace que représente la pression démographique sur la transmission de la richesse foncière. […] En fait la surpopulation se traduit par une révolution sociale où la femme est la principale perdante »81.

Il serait tentant de voir dans la difficulté à capitaliser des connaissances le résultat du seul biais « urgentiste ». Elle n’épargne cependant pas les « développeurs » ni les administrations locales. À la fin 2004, en effet, le bureau de la nutrition du ministère nigérien de la Santé publique était sans responsable depuis un an, tandis que le poste de nutritionniste à l’UNICEF était occupé ad interim par le responsable « sida ». Ces vacances sont révélatrices : la malnutrition, pour l’UNICEF, pour le ministère de la Santé et pour bien d’autres, a cessé d’être, en tout état de cause, un problème de santé pour être traitée comme un problème socio-culturel ou de manque d’éducation. La focalisation sur les « mauvaises pratiques alimentaires », toutes réelles qu’elles puissent être, l’atteste et détermine le choix de mesures excluant toute approche curative. À l’inverse, c’est sur la dimension médicale que les responsables du programme de MSF ont resserré leur attention : le problème qui les occupe est l’absence de traitement de la malnutrition aiguë dans un contexte d’accès insuffisant aux soins, en particulier pour les plus jeunes enfants. Les données sociales ne sont pas déniées, mais elles constituent, selon les termes mêmes du chef de mission, des facteurs sur lesquels « nous n’avons aucune prise […] et aucune raison de penser que la situation ait une chance de s’arranger dans les années qui viennent ». De surcroît, l’absence d’enquêtes régionales ou nationales récentes sur l’incidence de cette pathologie incite sans doute à la prudence.

En 2004, une nouvelle dynamique s’enclenche. Tout d’abord, les résultats obtenus par le programme sont exceptionnels par rapport aux expériences antérieures de MSF, y compris dans des contextes de famines. Près de 10 000 enfants sont admis dans les centres nutritionnels avec un taux de guérison inédit de plus de 80 %. De plus, le Plan de développement sanitaire quinquennal élaboré par les bailleurs au nom du ministère de la Santé nigérien reconnaît la malnutrition comme problème de santé prioritaire. Le Plan précise que la moitié des décès annuels d’enfants de moins de cinq ans sont liés à l’état de dénutrition. Cette reconnaissance ne donne lieu à aucune mesure mais présente néanmoins une nouvelle opportunité. Surtout, le PAM, représentant des bailleurs au sein du Dispositif de prévention des crises alimentaires et à ce titre acteur de l’approche préventive, témoigne d’un intérêt nouveau pour la nutrition. Son représentant local tient à s’appuyer sur MSF et sur les résultats de son programme pour s’engager sur ce thème dans les années à venir. Il s’intéresse également à la production locale d’aliments thérapeutiques prêts à l’emploi (Ready to Use Therapeutic Food – RUTF) que l’ONG a contribué à mettre en place pour faire baisser le coût du produit sur lequel repose son protocole. Il annonce enfin son intention de mener des enquêtes nutritionnelles dans les mois à venir et d’organiser des réunions régulières sur la malnutrition impliquant le ministère de la Santé et l’ensemble des acteurs concernés, une initiative que MSF avait réclamée auparavant sans succès. L’agence onusienne apparaît donc comme un partenaire de choix susceptible de porter la question de la malnutrition auprès des bailleurs et des autorités nigériennes avec plus d’impact que MSF ne pourrait en avoir.

Pour toutes ces raisons, les objectifs que fixent les nouveaux responsables de la mission Niger pour l’année 2005 accordent une large place aux actions visant à « informer et responsabiliser les acteurs locaux ». La stratégie, finalisée en février 2005, n’est nullement « urgentiste » : il s’agit, tout en travaillant à améliorer la qualité du programme, d’accroître sa visibilité mais aussi de documenter le phénomène de la malnutrition hors du programme lui-même. Les objectifs incluent la conduite d’une enquête nutritionnelle, le renforcement des centres ambulatoires, l’évaluation d’une stratégie pour prendre en charge la malnutrition modérée, enfin, une stratégie de lobbying pour promouvoir le projet au niveau national. Autrement dit, MSF se donne pour but à la fois de contribuer à produire les données épidémiologiques qui conféreront une réalité statistique à l’ampleur et la gravité de la malnutrition aiguë, d’en identifier les causes – ou plus justement, de déterminer celles qui justifieront des mesures collectives et médico-nutritionnelles et non plus seulement une action sur les comportements individuels, notamment des mères – et de communiquer sur l’existence d’une réponse curative disponible. Cette stratégie doit se dérouler sur toute l’année en mettant l’accent sur le pic annuel saisonnier de cas de malnutrition, au moment de la période de soudure. Elle est donc définie sans anticiper d’urgence nutritionnelle pour l’année 2005. Un « volet urgence » est bien incorporé aux objectifs, mais il concerne la réponse aux épidémies de maladies infectieuses. Les premiers éléments d’information sur les mauvaises récoltes attribuées à la sécheresse et aux invasions acridiennes sont pris en compte et, en février 2005, l’idée d’ouvrir de nouveaux centres ambulatoires, évoquée dès le printemps 2004 comme une possibilité d’accroître la visibilité du programme, est de nouveau avancée en proposant la région Nord de Maradi. C’est là en effet, selon les données du système d’alerte précoce, que les récoltes ont été les plus affectées.

L’implication du PAM, la perspective d’une augmentation du nombre d’enfants dénutris en lien avec la détérioration de la situation alimentaire et l’occasion qu’elle offre de faire avancer la cause de la malnutrition vont peser dans l’orientation géographique de la stratégie de MSF. Dans les premiers mois de l’année 2005, la nouvelle équipe en charge de la mission Niger n’est pas dans une perspective de confrontation avec les acteurs de la sécurité alimentaire. C’est une approche non pas opposée mais complémentaire qui est envisagée au moment où la possibilité d’une crise alimentaire se dessine : il s’agit de faire valoir la nécessité d’une réponse nutritionnelle là où le Dispositif répondra à la pénurie par une aide alimentaire. Le point de vue exprimé par un médecin nutritionniste lors d’une visite d’évaluation du programme MSF au printemps 2004 est révélateur :

« Si on peut compter sur le gouvernement et ses partenaires pour intervenir rapidement à l’échelle des distributions de masse, tant que la politique sanitaire du Niger ne considère pas le traitement de la malnutrition sévère comme une priorité, les enfants continueront de faire l’objet d’une mortalité excessive et inacceptable »82.

Contrairement à ce qui était anticipé et aux assurances que MSF va recevoir dans les premiers mois de l’année, le gouvernement et ses partenaires ne vont pas intervenir rapidement et vont refuser le principe des distributions gratuites. Or, si crise nutritionnelle et crise alimentaire ne se superposent pas, la reconnaissance de l’une dépend de celle de l’autre : c’est ce qui va fonder la politique de MSF et enclencher la dynamique propre de la crise nigérienne.

La construction de l’urgence nutritionnelle

Construire ne veut pas dire créer. La démarche suivie par MSF jusqu’à l’été 2005 consiste à rechercher et mettre en forme les éléments d’information qui permettront de faire reconnaître la dimension nutritionnelle d’une nouvelle crise alimentaire. Elle peut se résumer ainsi : faire du « chiffre », faire du bruit et enfin donner du sens. C’est l’étape du sens – tardive, on le verra – qui fera passer l’organisation d’une position de complémentarité de fait à une confrontation avec les acteurs de la sécurité alimentaire. Pour MSF, la production de chiffres – nombre d’enfants admis dans ses centres, taux de prévalence, taux de mortalité – et les premiers communiqués de presse visent à mobiliser. C’est dans cette démarche de mobilisation que MSF va mesurer elle-même l’ampleur de l’urgence qu’elle a invoquée dès sa première position publique. Face à l’échec de la mobilisation, la confrontation intervient lorsque une interprétation politique de la crise et des logiques d’exclusion dans lesquelles s’inscrit la malnutrition infantile est opposée à la lecture des acteurs de la sécurité alimentaire. Sans cette opposition « frontale », pour reprendre l’expression retenue par l’IRAM (IRAM, 2006 : 62), un changement des politiques et des actions menées aurait-il été possible ? Contrairement à ce qui a été abondamment souligné, ce débat n’a d’ailleurs pas tant opposé des facteurs conjoncturels à des facteurs structurels qu’il n’a mis en rivalité deux conceptions de ce qui constitue le « structurel » pertinent pour interpréter la crise : pour MSF, la « médecine inhospitalière » (Jaffré et Olivier de Sardan, 2003) que représente le système de santé nigérien et les conceptions économiques et politiques qui conditionnent les stratégies de développement ; pour ses contradicteurs, les déterminants climatiques et géologiques ou les « pratiques culturelles ». L’attention portée aux unes ou aux autres ne justifie pas les mêmes actions.

Les premières démarches pour faire reconnaître la crise n’émanent toutefois pas de MSF. Les premiers appels à l’assistance internationale sont lancés par les autorités nigériennes en novembre 2004, tandis que le PAM annonce qu’il conduira en janvier une enquête nutritionnelle dans les zones agro-pastorales de Maradi et Zinder. Plusieurs ONG émettent des propositions pour des programmes associant sécurité alimentaire et prise en charge nutritionnelle. MSF y voit d’abord une confirmation de la tendance à une plus grande reconnaissance de la malnutrition et informe les bailleurs des résultats de son programme, sans sonner l’alarme. En février et mars, le gouvernement nigérien, rejoint par le PAM et l’UNICEF, lance des messages d’alerte, fondés sur des indicateurs sociaux et économiques – disponibilité du fourrage, migrations précoces. Ces indicateurs de crise alimentaire persuadent les responsables du programme de MSF que l’augmentation importante du nombre d’enfants malnutris admis dans le centre de Maradi constitue pour sa part l’indicateur d’une crise nutritionnelle.

En l’absence de données nutritionnelles fiables hors de ses centres, la rapidité avec laquelle MSF élabore les différentes composantes de l’« urgence nutritionnelle au Niger » suggère que les communications publiques sur la pénurie alimentaire ont poussé ses responsables à mettre en œuvre, précocement et avec plus d’ambition, la stratégie définie dans les grandes lignes quelques mois plus tôt. Un rapport interne du mois de mai atteste d’ailleurs une préoccupation constante et une intuition tactique :

« Face à cette augmentation, le choix fait a été de considérer cela comme une urgence nutritionnelle et de modifier notre réponse opérationnelle. […] Ceci avec un double objectif : sauver plus d’enfants car nous savons que beaucoup d’entre eux vont mourir si nous ne faisons rien, mais aussi faire prendre conscience à tous de l’ampleur du phénomène et arrêter d’accepter cette malnutrition comme quelque chose de “normal” au Niger »83.

Alors que le projet initial se limitait à ouvrir quelques nouveaux centres ambulatoires dans la région de Dakoro, au nord de Maradi, les responsables du programme décident de créer trois nouveaux CRENI et pour chacun plusieurs centres ambulatoires. Le choix des sites, le district de Dakoro, puis ceux de Keita et Tahoua, dans la province de Tahoua, est effectué sur la base d’une enquête de sécurité alimentaire, elle-même largement déterminée par les cartes de la vulnérabilité définie par le SAR En prenant en charge un grand nombre d’enfants sévèrement malnutris, dans les zones agro-pastorales où MSF attend que se focalise l’attention des bailleurs et du gouvernement, le problème de la malnutrition doit être exposé au grand jour. Sans doute les premiers contacts, en février, avec les acteurs de la santé au Niger – la Banque mondiale, la coopération belge, les autorités de santé publique – ont-ils convaincu de la nécessité de réviser à la hausse les objectifs de couverture. Ces interlocuteurs avaient en effet unanimement jugé alarmiste le message transmis par la chef de mission de MSF sur le nombre d’enfants admis dans le programme de Maradi. Le mode de prise en charge proposé ne correspondait pas davantage à leur conception du problème. Il fallait donc, plus que jamais, documenter et surtout chiffrer le phénomène. Le volume d’activité de centres démultipliés est l’un des moyens de donner une réalité tangible à la malnutrition. L’objectif de 20 000 enfants à traiter au cours de l’année, fixé en mars, reflète d’ailleurs davantage l’évaluation initiale des capacités maximales de prise en charge du programme plutôt qu’une anticipation de taux particulièrement élevés de malnutrition sévère.

L’enquête nutritionnelle conduite par Épicentre84 participe elle aussi de la politique de la crise. Prévue depuis 2004, elle n’est menée que sur les sites où sont ouverts les nouveaux centres, mais sans contribuer à leur localisation. L’enquête est entreprise à la fin du mois d’avril et est conçue comme un élément déterminant d’une stratégie de communication qui vise à faire exister l’urgence nutritionnelle en lien avec la crise alimentaire. Un premier communiqué de presse est publié le 26 avril, quelques jours après la publication des résultats de l’enquête PAM-HKI de janvier annonçant des taux de malnutrition sévère de 2,2 % à Maradi et 2,7 % à Zinder. Le communiqué de MSF rebondit sur cette première représentation chiffrée du problème en produisant ses propres chiffres, ceux de ses admissions dans son programme initial au sud de Maradi. Il affiche également les moyens opérationnels mis en œuvre pour répondre à ce qui est désormais publiquement qualifié d’« urgence nutritionnelle ». Il annonce enfin d’autres chiffres à venir : ceux que livrera l’enquête nutritionnelle d’Épicentre qui doit démarrer dans les jours suivants à Tahoua et Maradi. Au niveau du siège, il est d’emblée prévu un second communiqué de presse, qui s’appuiera sur les résultats de l’enquête. En l’absence de ces données, la prudence est cependant de mise et aucune explication de l’« urgence » n’est avancée. Le communiqué, comme les premières interviews accordées à la presse, ne parle que de détérioration de la situation, mesurée par l’augmentation continue du nombre d’enfants sévèrement malnutris admis dans les centres de MSF. Sur le site de l’ONG, seule une photo d’un paysage désertique, assortie de la légende « la sécheresse », suggère une causalité possible, alors même qu’en interne les responsables du programme insistent sur le fait que « la sécheresse et les criquets n’expliquent pas tout ».

Les questions en suspens sont en effet nombreuses. Déjà, la mission d’évaluation conduite par MSF-Belgique dans le district de Tanout, au nord de la région de Zinder, a jeté le trouble en n’identifiant pas d’urgence nutritionnelle contrairement à ce que l’enquête PAM-HKI ou les données sur la vulnérabilité alimentaire pouvaient laisser supposer. L’enquête d’Épicentre elle-même ne suffit pas à dissiper toutes les incertitudes sur l’ampleur et la gravité de la crise. Les taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans relevés dépassent le seuil d’urgence internationalement reconnu de 2/10 000 personnes par jour. Les taux de malnutrition aiguë globale85 confortent le diagnostic d’une détérioration rapide du statut nutritionnel des enfants en bas âge, passant de 13,5 % en janvier, selon l’enquête du PAM, à plus de 19 % dans les zones couvertes par l’enquête. Cependant, les taux de malnutrition aiguë sévère identifiés ne sont pas supérieurs à ceux enregistrés par le PAM trois mois plus tôt. Par ailleurs, la mobilisation attendue du premier communiqué de presse n’a pas eu lieu. Non que la crise alimentaire ne soit pas reconnue : la mobilisation emmenée par la Coalition de lutte contre la vie chère, mouvement de la société civile des zones urbaines, a multiplié les journées « villes mortes » et relie dans ses revendications la baisse de la TVA sur les produits de consommation courante et la pénurie alimentaire que connaissent les zones rurales. Dès février, le représentant local du PAM, lors d’une rencontre avec la chef de mission de MSF, avait comparé la situation de 2005 à la crise de 2001, mais s’était estimé mieux préparé eu égard aux quantités de nourriture disponibles, qui devaient permettre selon lui des distributions gratuites ciblées. Les mesures adoptées par les acteurs institutionnels de la sécurité alimentaire sont cependant limitées aux ventes à prix modérés et aux banques céréalières et c’est pour leur mise en œuvre que sont accordés les financements des bailleurs aux ONG. Les actions menées n’attestent donc pas la reconnaissance d’une urgence alimentaire et rendent d’autant plus improbable la reconnaissance d’une urgence nutritionnelle.

Dès lors, la position de MSF évolue vers le principe suivant : « à situation d’urgence, mesures d’urgence ». Les données produites par l’enquête nutritionnelle ne permettant pas à elles seules d’imposer une lecture de la crise qui « change le cours des choses », selon l’expression du responsable de programmes, MSF fait appel à des ressources supplémentaires pour documenter la situation. Une nouvelle enquête de sécurité alimentaire est menée, avec pour objectif précis de « démontrer l’incapacité des systèmes de compensation mis en place de répondre à la pénurie alimentaire que subissent certaines populations et pousser à revoir ce système d’aide. » Il s’agit également d’identifier les poches les plus vulnérables pour renforcer l’appel à des distributions gratuites en contribuant à leur ciblage ou, à défaut, pour identifier les zones où MSF pourrait mener ses propres actions d’aide aux familles.

Le second communiqué de presse publié par MSF le 9 juin associe le résultat de ces deux enquêtes pour réitérer, de manière plus insistante et plus construite, le message de l’urgence. Y figurent l’absence de prise en charge des enfants modérément malnutris, le danger mortel que font peser sur eux les maladies infectieuses saisonnière, le caractère payant des soins, l’insuffisance des réponses apportées tant dans leur quantité que dans leur mode d’acheminement et leur inaccessibilité pour les ménages les plus pauvres. La demande que formule MSF pour un « accès gratuit et direct à la nourriture » pour les populations les plus vulnérables est adressée aux acteurs internationaux de la sécurité alimentaire et de la nutrition au Niger : le PAM, l’UNICEF, les bailleurs de fonds. Cependant, l’urgence décrite reste un constat, comme l’inadéquation des réponses qui lui sont apportées, sans qu’aucune explication ne soit fournie sur la situation. Succédant à la déclaration, en mai, de Jan Egeland, Secrétaire général adjoint aux affaires humanitaires de l’ONU, selon laquelle la crise nigérienne constituait 1’« urgence humanitaire la plus oubliée et la plus négligée » et à l’appel du Premier ministre nigérien à une aide internationale en réponse à la « famine », le communiqué de presse de MSF ne fait que renforcer ces appels, en leur apportant le crédit de ses données nutritionnelles.

Pourtant, la recherche de raisons à la crise autres que celles communément évoquées ayant trait à la sécheresse et à l’invasion acridienne de l’été précédent préoccupe les équipes de MSF depuis plusieurs mois. Bon nombre d’éléments d’explication ont d’ailleurs été accumulés depuis la reconnaissance d’une situation anormale à travers l’augmentation des admissions dans le centre de Maradi. La sécheresse a été rapidement mise en doute comme facteur déterminant. Dès le mois d’avril, la responsable du programme, à l’occasion d’une visite de terrain, avait noté la faiblesse relative du déficit céréalier, la dimension régionale du problème et surtout, à l’issue de ses discussions avec un chercheur de Niamey, le problème d’accessibilité que rencontraient les populations rurales face à la spéculation et la rétention des stocks de mil pratiquées par les commerçants de Maradi. Elle relevait également les liens de ces derniers avec le gouvernement nigérien, susceptibles d’expliquer le refus de recourir aux distributions gratuites. Elle insistait enfin sur le « désintérêt évident des bailleurs pour le Niger ». Toutes ces raisons n’auront cependant pas fait « sens » tant qu’il n’aura pas été décidé, devant l’absence initiale de mobilisation, de construire une lecture politique de la crise et partant, de la malnutrition. C’est en faisant appel à l’analyse d’un chercheur (co-directeur de cet ouvrage) que cette intuition politique pourra être étayée. Elle permet à MSF de porter un nouveau discours à la fin du mois de juin : le système de l’aide n’est plus simplement en retard ou en décalage avec l’urgence, sa logique même le conduit non seulement à la nier, mais à l’aggraver plus sûrement que toute cause naturelle.

En s’attaquant aux logiques des politiques de développement appliquées au Niger, qui permettent de relier le refus de la gratuité de l’aide en situation de crise et l’exclusion structurelle des soins qui frappent les familles qui ne peuvent les payer, les responsables de MSF peuvent ainsi réinscrire l’enjeu de santé publique que constitue la malnutrition infantile dans une perspective plus longue que celle de l’urgence. En réclamant un accès aux soins gratuits pour les enfants de moins de cinq ans et des distributions gratuites qui incluent des aliments spécialisés pour les enfants malnutris, mesures que MSF décide conjointement de mettre en œuvre dans son propre programme, l’ONG pose des jalons en ce sens. L’urgence a cependant ses exigences et sa dynamique propres, fonction du nombre de ses intervenants qui vont se multiplier à mesure que les médias se focalisent sur elle.

Tensions et réactions : dynamiques de la crise

Parmi les thèmes que mobiliseront le plus couramment les médias couvrant la crise à l’été 2005, celui de la « crise annoncée » aura sans doute été le plus prégnant. Lors d’interviews accordées à la presse, les représentants de MSF l’auront eux aussi couramment sollicité, à l’appui de leur message sur le retard des secours. La crise semble pourtant avoir été celle de toutes les surprises. Dans son rapport d’évaluation, l’IRAM, dans une perspective économiste, souligne que « contrairement à une crise classique de l’offre, la crise n’était pas « annoncée » à l’avance ». En interne, MSF n’échappe pas davantage à ce sentiment de perte de repères. Pour souligner le paradoxe auquel l’organisation est confrontée, son président avance l’idée d’une « famine libérale », par opposition aux « famines de guerre » ou aux « famines totalitaires » dont la logique est connue. De retour du Niger, nombreux sont les membres de MSF qui questionnent leur capacité à comprendre une crise alimentaire hors d’une situation de conflit.

Un rapide retour sur l’expérience de MSF dans les contextes « familiers » de famines conduit néanmoins à nuancer ce constat. En Éthiopie, pendant la grande famine du milieu des années 1980, il aura fallu près d’un an et demi pour que les membres de l’ONG reconstituent l’écheveau des évènements et des pratiques du régime éthiopien et comprennent le rôle que celui-ci faisait jouer aux humanitaires dans le regroupement et la déportation de populations affamées. Dans la région du Bahr-el Gazal, au Sud-Soudan, en 1998, c’est également à l’issue de longs mois que les équipes de MSF prennent conscience que l’augmentation considérable de l’aide alimentaire ne bénéficie pas aux populations déplacées les plus vulnérables et fait l’objet de détournements systématiques au profit de l’armée rebelle. L’ONG ne dénoncera qu’en février 1999 la complaisance des agences onusiennes à l’égard des logiques prédatrices de leurs « partenaires », représentants des parties au conflit86. En Angola, enfin, face à la découverte des populations affamées émergeant des zones de guerre à la faveur du cessez-le-feu du printemps 2002, MSF peine à faire reconnaître l’urgence au moment où la communauté internationale se félicite de la paix. Une note d’évaluation interne sur la stratégie de communication de l’association soulignera le manque de compréhension initial du contexte, l’absence de chiffres pour l’ensemble du territoire et la prudence de MSF sur l’emploi du mot « famine ».

Compréhension tardive, poids des logiques politiques contre l’attention portée aux origines naturelles d’une crise alimentaire ou d’une famine, responsabilité du système de l’aide dans le retard et l’inadéquation des secours : les mises en récit des crises où intervient MSF, y compris au Niger, reprennent des thèmes similaires. Pourtant chaque crise à son récit propre, postérieur à l’action de secours, qui ne tient pas qu’à la singularité endogène de chaque désastre. Une crise est aussi le produit des interactions entre ses multiples acteurs et de l’inévitable confrontation entre leurs logiques plurielles. Ainsi, bien que les responsables de MSF aient mis en œuvre, dans le cadre de la crise alimentaire, une stratégie dont les grandes lignes étaient définies à l’avance, ils ne maîtrisent pas la dynamique de l’urgence qu’ils ont contribué à façonner et doivent s’adapter et réagir aux comportements d’autres intervenants.

L’interaction entre MSF et le PAM est particulièrement révélatrice de ces dynamiques, qui les mettent tour à tour en relation de partenariat, de tensions puis de confrontation. L’ambivalence de leur relation tient d’abord au lien équivoque qui existe entre le domaine de la sécurité alimentaire et l’approche curative de la malnutrition. Présentés comme complémentaires à l’ouverture du programme nutritionnel de Maradi en 2001, ces deux domaines apparaissent dans les années qui suivent exclusifs l’un de l’autre, au vu du désintérêt affiché par les bailleurs qui soutiennent le système de prévention des crises alimentaires. L’intérêt du PAM pour la nutrition, on l’a vu, crée de nouveau la possibilité d’une complémentarité. Les chiffres de la FAO et l’enquête nutritionnelle du PAM sont utilisés par MSF pour construire son message sur la crise et étendre ses programmes. Le rapport de l’enquête nutritionnelle conduite par le PAM en janvier est en effet en parfaite adéquation avec le message que s’apprête à porter MSF : les taux enregistrés « quatre mois avant la période de soudure sont de l’ordre de ceux observés dans les pays en guerre ou au plus fort des crises alimentaires ou de la période de soudure au Niger. Les taux grimperont sûrement dans les mois à venir » (cité dans IRAM, février 2006 : 48). On y lit à la fois la permanence du problème nutritionnel au Niger et sa gravité particulière constatée pour l’année en cours. En retour, les premiers communiqués de presse de MSF et son enquête nutritionnelle sont utilisés par le PAM et d’autres agences onusiennes pour mobiliser les bailleurs et obtenir des fonds pour répondre à la crise.

Le PAM lui-même, cependant, occupe une position institutionnelle qui va le placer entre deux feux pendant toute l’année 2005. Le mandat de cette agence onusienne inclut à la fois la distribution d’aide alimentaire en situation d’urgence et la fourniture d’aliments spécialisés pour la malnutrition aiguë. Ceci explique l’intérêt initial de son représentant à s’associer à MSF pour réinscrire la malnutrition comme une priorité au Niger et justifierait que le PAM soit le principal acteur engagé dans la réponse à la crise alimentaire et nutritionnelle. Il est cependant conjointement représentant des bailleurs au sein du Dispositif nigérien de prévention et de gestion des crises alimentaires et est par conséquent tenu par la logique de long terme et de stabilisation des marchés propre à cette institution. Les mesures que lui dicterait sa vocation « urgentiste » ne sont pas compatibles avec le consensus qui unit les partenaires de la prévention des crises alimentaires. Aussi, sa tentative de mobilisation des bailleurs au niveau international va-t-elle de pair, jusqu’à la mi-juillet, avec une préservation du consensus au sein du Dispositif, aucun débat de haut niveau n’ayant été initié de la part du PAM pour convaincre ses membres d’entreprendre des distributions gratuites (PAM, 2006 : 16).

Rien n’illustre mieux la position délicate du PAM dans la gestion de la crise que les déclarations successives de son représentant local, à mesure que MSF accroît sa pression sur le système de l’aide alimentaire et que les « urgentistes » de l’ONU commencent à s’inquiéter de la situation. Le 27 mai, en lien avec la déclaration de Jan Egeland, le représentant du PAM à Niamey considère que « la probabilité que la situation s’améliore est quasi nulle »87. Le 21 juin, il affirme au journaliste du Figaro que « le dispositif est sans doute insuffisant, mais il fonctionne »88. Le 23 juin, il se réjouit de la mobilisation mais affirme qu’« il faut réorienter la réponse de l’urgence à fournir vers le moyen et le long terme »89. Le 28 juin, jour de la conférence de presse organisée par MSF pour dénoncer l’embargo de fait sur les distributions gratuites, sa position est tout autre : « c’est une situation très grave qui exige une action et tout de suite, pas demain »90, une position qu’il renforce le lendemain en parlant de « course contre la montre »91.

Cette tension institutionnelle entre les exigences des acteurs du Dispositif nigérien et la pression croissante qui s’exerce sur le siège du PAM à Rome pour exercer son mandat humanitaire explique sans doute son changement de stratégie, le 14 juillet. Lors de la réunion de la Cellule de crise alimentaire (CCA), le PAM annonce son intention de procéder à des distributions gratuites de nourriture. La décision est toutefois adoptée à l’unanimité, preuve que les représentants des bailleurs qui soutiennent le système sont probablement eux-mêmes sous pression de leurs gouvernements. Dès le mois de juin, le Premier ministre nigérien a en effet lancé un « appel angoissé » à l’aide internationale. Début juillet, la tenue du sommet du G8 à Londres a été l’occasion pour le président français d’évoquer publiquement la « famine » au Niger. Suite à cette décision, la plupart des « développeurs » se transforment, le temps d’un été, en « urgentistes ». Ce sont bien les responsables des urgences au PAM qui, dépêchés depuis Rome, prennent la direction effective de l’agence onusienne au Niger et pilotent les opérations de distributions. De même, l’ambassadeur de France, qui un mois plus tôt s’était félicité à la réunion de la CCA que le Dispositif ait su résister aux demandes pour des distributions gratuites – déclaration qui avait largement influé sur le message de MSF du 28 juin : « Payer ou mourir » – doit-il accompagner les personnalités politiques françaises venues apporter une aide d’urgence en réponse à la crise.

Les différents rapports d’évaluation de la crise ont tous souligné le rôle joué par les médias internationaux dans ce changement de cap forcé des institutions garantes des politiques de développement, en insistant à la fois sur le rôle des « urgentistes » dans leur mobilisation et leurs nombreux « excès » (Sénat, 2005 ; IRAM, 2006 ; PAM, 2006 ; LASDEL, 2006 ; LASDEL, 2007). Les consultants chargés d’évaluer les actions du PAM en 2005 affirment ainsi que la médiatisation « prend son envol à partir du communiqué de presse de MSF fin avril et connaît son pic au mois de juillet-août » (PAM, 2006 : 15). Ce lien de cause à effet mérite d’être nuancé. Si les premiers reportages internationaux sur la crise alimentaire nigérienne datent bien du mois d’avril, ils sont le fait de journalistes dont l’attention est attirée par le mouvement de protestation de la Coalition contre la vie chère. C’est de plus sur le conseil du représentant du PAM et de celui de la CCA que MSF est contactée pour donner son point de vue sur la situation alimentaire. Ces reportages, tout comme le premier communiqué de presse de l’ONG, auront peu d’échos. Prudente sur son message, MSF n’est pas dans une démarche de sollicitation active des médias en l’absence des résultats de son enquête nutritionnelle. Son directeur de la communication saisit néanmoins l’opportunité d’un contact avec la chaîne arabe Al-Jazira, pour accompagner l’un de ses journalistes au Niger. Ce reportage donne lieu aux premières images télévisées largement diffusées des enfants sévèrement malnutris pris en charge dans un centre de MSF et débouche sur les premiers dons alimentaires internationaux, en juin, émanant de plusieurs États arabes. MSF ne représente toutefois pas une voix isolée. Le Premier ministre nigérien profite en effet de ce relais médiatique pour lancer son premier appel à l’aide internationale. C’est de plus à la même période que Jan Egeland s’indigne de la crise humanitaire oubliée du Niger. Ces images, comme ces déclarations, ne changent cependant pas la nature de la réponse à la crise ni ne suscitent de véritable mobilisation internationale.

Le deuxième communiqué de presse de MSF, le 9 juin, retient davantage l’attention des médias français que le précédent. Si l’« urgence » entre dans l’actualité, rares sont les journalistes qui se rendent au Niger. Surtout, le compte-rendu médiatique de la crise alimentaire est très éloigné du message que cherche à promouvoir MSF. L’origine naturelle de la catastrophe – la sécheresse et les criquets – est sans cesse soulignée, mais rien n’est dit sur la responsabilité du système de l’aide dans le retard et l’inadéquation des secours. Ce décalage participe sans doute de la posture plus offensive qu’adopte l’ONG et de l’élaboration d’une communication fondée sur la dénonciation des logiques de l’aide au développement face à l’urgence. Cette stratégie ne suffit pas à expliquer à elle seule la dynamique de la mobilisation médiatique.

Au moment où s’ouvre le sommet du G8 à Londres, consacré notamment à la lutte contre la pauvreté en Afrique et la réduction de la dette, la crise alimentaire nigérienne offre à la presse un contrepoint idéal aux messages de solidarité auxquels il donne lieu. Le Premier ministre Tony Blair a profité de l’occasion pour appeler à réitérer les grands concerts pour l’Afrique des années 1980, dont on célèbre opportunément le vingtième anniversaire. Singulièrement pour un pays d’Afrique francophone, ce sont d’abord les journalistes de la presse anglo-saxonne, notamment britannique, qui se rendent au Niger. L’article du Daily Mirror, publié le 1er juillet, est révélateur : « Alors que les artistes du Live 8 se préparent à entrer en scène et que les dirigeants des nations les plus riches du monde considèrent leurs options, trois millions d’âmes désespérées au Niger marchent une fois de plus main dans la main avec la famine »92. Il faudra attendre le reportage de la BBC, le 20 juillet, pour que les centres nutritionnels de MSF se retrouvent au cœur de l’intense médiatisation enclenchée par les images de la grande chaîne d’information internationale. MSF occupe cette place avant tout parce que c’est dans ses centres que se concentrent les enfants moribonds visibles qui attestent la « famine » que viennent chercher les journalistes. De fait, si la couverture de la crise par la BBC pèse considérablement sur sa dynamique, en plaçant le Niger, par effet d’entraînement, en tête des journaux télévisés et en plongeant dans l’embarras les acteurs de la sécurité alimentaire comme les responsables humanitaires des Nations unies, elle renforce la perception d’une population victime d’un désastre naturel.

« L’effet BBC » se conjugue à d’autres logiques. Les médias français affluent à la fin du mois de juillet en accompagnant Bernard Kouchner et le ministre des Affaires étrangères Philippe Douste-Blazy. Bernard Kouchner, à la tête de l’ONG « Réunir », a lui même participé, non sans quelques excès93, à la mobilisation des médias français en prenant la parole à plusieurs reprises sur 1’« urgence Niger », dans le sillage des communiqués de presse de MSF. Philippe Douste-Blazy, pour sa part, se fait le maître d’œuvre des appels de Jacques Chirac à la solidarité en faveur du Niger à l’occasion du G8. Les centres de MSF sont au cœur de cette visite officielle, chacune des deux personnalités cherchant à s’associer à l’action de l’ONG dans la crise : Bernard Kouchner, qui rappelle son rôle de fondateur de MSF, et Philippe Douste-Blazy, en tant que membre du gouvernement français solidaire de l’action d’une organisation française.

Si dans le cadre de cette visite, le ton des reportages réalisés sur le terrain se cantonne souvent au registre de l’émotion, les grandes rédactions en France s’efforcent de produire conjointement une analyse des causes de la crise. C’est l’occasion pour MSF, à la fin du mois de juillet, de préciser un discours en lien avec l’enjeu de faire reconnaître la malnutrition au-delà de la crise de 2005. Si l’urgence est toujours affirmée, elle est réinscrite dans un contexte de malnutrition chronique, face auquel le caractère payant des soins s’inscrit dans une logique politique et économique similaire à celle qui s’oppose à une aide alimentaire gratuite en situation d’urgence94. Au déni d’urgence s’ajoute donc le déni, « chronique », de la malnutrition infantile au Niger. Dans une entretien au Monde, le président de MSF critique les explications socio-culturelles de la malnutrition, qui justifient que la malnutrition aiguë et la mortalité qui lui est associée soient considérées comme « normales »95. Alors que le responsable du programme de MSF s’interrogeait à la fin juin sur le fait de savoir si, face à la « gravité de la situation et l’inefficacité des réponses […] les bailleurs de fonds n’ont pas décidé d’accepter l’inacceptable »96, le discours de la fin juillet est beaucoup plus affirmatif et dépasse déjà le cadre de la crise. Il y est de plus fait référence à la malnutrition aiguë, qui inclut à la fois les formes sévères et modérées de cette pathologie, au moment où MSF a mis en œuvre sur le terrain, en plus de sa prise en charge des cas sévères, des distributions de nourriture spécialisée à destination de 50 000 enfants malnutris modérés. Enfin, le message public de MSF inclut une communication active sur la réponse thérapeutique disponible, qui doit elle aussi faire valoir la possibilité d’un protocole de traitement hors de l’urgence. Le Plumpy’nut fait ainsi son entrée dans la grande presse, à côté des récits de la crise97.

L’évolution du discours public de MSF correspond à un changement de compréhension de la situation nutritionnelle, au niveau du terrain. Les tendances observées depuis juin au niveau du nombre d’admissions d’enfants dans les différents centres nutritionnels de l’organisation humanitaire sont confirmées en juillet : alors que MSF avait axé sa communication et sa recherche de données épidémiologiques et contextuelles dans la zone agropastorale, les admissions baissent dans cette région. Par contraste, elles ne cessent d’augmenter dans la zone agricole, autour de la ville de Maradi dans le sud du département. De plus, des informations parviennent de plus d’une ONG basée au sud du département limitrophe de Zinder, faisant état d’un grand nombre d’enfants sévèrement malnutris. Il apparaît alors clairement que l’urgence nutritionnelle ne se superpose pas aux cartes de la vulnérabilité alimentaire établies par le SAP. Cette prise de conscience conduit d’abord au choix opérationnel de MSF de ne retenir que la zone sud de Maradi pour procéder à des distributions de farines enrichies pour les enfants malnutris modérés. Ce n’est que dans un second temps qu’elle débouche sur une position publique et une confrontation directe avec les agences onusiennes, en premier lieu le PAM, qui dirigent les opérations de distributions gratuites décidées en juillet.

Au moment même où MSF entreprend, avec retard par rapport à une décision initialement prise en juin, ses distributions aux enfants modérément malnutris, l’ONG est sollicitée par le PAM pour décider du ciblage des distributions générales. MSF y défend le ciblage des zones où le nombre d’admissions d’enfants malnutris est le plus élevé, mais le PAM refuse d’adopter ce critère, jugeant qu’un ciblage sur la base de l’incidence de la malnutrition serait trop compliqué. Face à la pression médiatique et la colère de Jan Egeland contre les responsables du PAM, coupables d’avoir tardé à agir et d’avoir ainsi entraîné une augmentation considérable des coûts de la distribution en urgence, l’agence onusienne se doit d’agir vite et de manière visible. Dans ce contexte, plusieurs raisons peuvent expliquer le choix, contraire aux recommandations de MSF, de lancer les distributions dans la zone agropastorale. Pour une part, on peut y voir la volonté de ne pas disqualifier les indicateurs qui ont guidé le dispositif pendant les mois précédents. Plus sûrement, les responsables du PAM qui arrivent de Rome s’appuient sur les données disponibles concentrées sur les zones de déficit agricole et craignent sans doute d’opérer des distributions gratuites rapides dans des zones agricoles très densément peuplées avec le risque d’un échec logistique, d’émeutes et de détournements. Gouvernement nigérien et bailleurs continuent par ailleurs d’insister sur le risque de déstabilisation du prix des céréales dans une zone de producteurs, à l’approche de la récolte. Les mêmes craintes, notamment logistiques, expliquent d’ailleurs pour une part le retard pris dans le lancement des distributions de MSF. Lorsque le PAM présente aux responsables de terrain de l’ONG ses cartes de distribution, les choix opérationnels qu’elles reflètent sont contraires à la lecture que fait désormais cette dernière de la situation. Pour les responsables de MSF, ils témoignent d’une confusion constante sur les facteurs explicatifs de la crise et plus généralement de la malnutrition infantile parmi les agences onusiennes. Au même moment, les tensions sont fortes à MSF autour des raisons du retard dans la mise en œuvre des distributions et l’ouverture d’un programme à Zinder. Dès le démarrage du programme d’urgence conduit par MSF-Suisse dans ce département, le nombre considérable d’admissions d’enfants dans un état grave atteste qu’une zone prioritaire d’intervention d’urgence a été trop longtemps occultée. Les choix opérationnels du PAM semblent ainsi prolonger ce manque de compréhension du contexte et de ses enjeux.

Ainsi naît la confrontation publique de MSF avec le PAM. L’ONG choisit le moment de la visite du Secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, pour diffuser, le 22 août, un communiqué de presse dénonçant le ciblage erroné des distributions. À cette accusation s’en ajoute une autre, celle de l’inadéquation des aliments distribués, qui font l’impasse sur les aliments spécialisés pour les enfants malnutris. Ainsi dans cette polémique de l’urgence, une place reste faite au message sur la réponse adaptée, dans la durée, au problème de la malnutrition infantile. Du point de vue médiatique, la phase de découverte de la crise a été suivie par une phase de questionnements et de polémiques, rythmée par les renvois de responsabilité d’un acteur à un autre et la dénégation d’une situation de famine par le président Tandja, le 9 août. La polémique lancée par MSF est également reprise par la presse, mais sera largement omise dans les différents rapports d’évaluation réalisés au cours de l’année 2006. La polémique entre « urgentistes » a de fait moins retenu l’attention dans la durée que celle entre « urgentistes » et « développeurs ». Sur le moment néanmoins, elle provoque la fureur et l’embarras des agences mises en cause, mais elle pose aussi les jalons pour un nouveau partenariat futur.

Interpellé par MSF, Kofi Annan publiera quelques jours après sa visite une tribune dans le journal Le Monde qui vise à restaurer le consensus : la nécessité réaffirmée des efforts de développement ne doit pas à l’avenir justifier l’oubli des situations d’urgence. MSF, pour sa part, décrit désormais la situation de l’année 2005 comme une « épidémie » de malnutrition dans un contexte endémique. Dans le débat interne, le président de la section française invite à un retour critique sur les retards propres à MSF, en insistant sur la négligence dans laquelle a trop longtemps été tenue la malnutrition dans sa forme modérée. Ainsi se dessine pour l’avenir l’enjeu d’une prise en charge en amont des stades les plus sévères de la malnutrition. Cette démarche est également entreprise auprès des agences onusiennes dans le cadre d’une visite à New York en septembre, mais elle se heurte aux tensions encore vives nées de la polémique. Les voies du consensus seront cependant rapidement retrouvées. Dès le 30 septembre, en effet, un communiqué de presse diffusé par l’UNICEF annonce un partenariat avec MSF-Suisse et le PAM à Zinder pour la distribution d’aliments complémentaires pour les enfants malnutris. La conclusion du communiqué de presse est éloquente :

« A Zinder, MSF, l’UNICEF et le PAM travaillent de concert pour réaliser le plus important programme d’alimentation complémentaire ciblée au Niger. « Cette initiative montre la force des partenariats et des synergies entre les acteurs sur le terrain » a déclaré le Docteur Aguayo [conseiller régional de l’UNICEF pour la nutrition]. “Cet effort conjoint fournira un filet de protection aux enfants contre la malnutrition sévère et réduira la mortalité infantile au Niger”»98.

Conclusion

Le 29 septembre 2005, devant le Sénat français, les deux sénateurs chargés de la mission d’évaluation sur le soutien de la France au dispositif nigérien concluront que « l’activisme de certaines organisations non gouvernementales a eu pour effet positif de mettre à l’agenda la question de la malnutrition infantile » (Sénat, 2005). Pour MSF, cette mise à l’agenda n’a pas été une conséquence fortuite de la crise, ce fut l’enjeu d’une politique. Celle-ci a été conduite en conjuguant une opération d’urgence avec une stratégie dont les enjeux dépassaient la crise « conjoncturelle » de l’année 2005. Les formes qu’a prises cette politique – choix opérationnels, prises de position publiques et polémiques – ont été modelées par les dynamiques complexes de la crise, tout autant que la crise a été façonnée par l’« activisme » de MSF. À l’évidence, ce jeu des interactions et des logiques plurielles des acteurs ne peut être réduit au clivage entre « urgentistes » et « développeurs ». Ce clivage, en effet, ne permet pas de comprendre pourquoi une organisation urgentiste avait depuis 2001 choisi de s’engager dans le traitement de la malnutrition dans un environnement où celle-ci était identifiée comme étant chronique, pas plus qu’il n’explique pourquoi cette chronicité ne retenait pas l’attention des « développeurs ». De même, la mise à l’agenda de la malnutrition ne témoigne pas simplement d’une réconciliation entre les deux approches, que de nombreuses voix ont appelée de leurs vœux depuis l’été 2005. Derrière les façades institutionnelles des urgentistes et des développeurs, ce qui se joue au cours de la crise nigérienne, c’est peut-être aussi le retour du médecin dans le champ de politiques de développement dominées depuis plusieurs années par les économistes et les agronomes. Certes, le rôle d’une organisation humanitaire occidentale dans la promotion d’une politique de santé publique dans un pays du Sud soulève inévitablement la question de la souveraineté et celle de la légitimité de tels acteurs. À ces questions, il n’y a pas de réponses toutes faites, mais une légitimité d’intervention constamment renégociée.

Bibliographie

Fassin, D., Faire de la santé publique, ENSP, Rennes, 2005.

IRAM, Évaluation du dispositif de prévention et de gestion des crises alimentaires du Niger : Rapport principal, février 2006.

IRAM, Crises alimentaires au Niger : les politiques de développement dans l’impasse ?, septembre 2006.

Jaffré, Y., « Dissonances entre les représentations sociales et médicales de la malnutrition dans un service de pédiatrie au Niger », Sciences sociales et santé, 14 (1), 1996 : 41-72.

Jaffré, Y. et Olivier de Sardan, J.-P., Une médecine inhospitalière : Les difficiles relations entre soignants et soignés dans cinq capitales d’Afrique de l’Ouest, Éditions Karthala, APAD, Paris, 2003.

LASDEL, La crise alimentaire de 2005 au Niger dans la région de Madarounfa et ses effets sur la malnutrition infantile : approche socio-anthropologique. Rapport principal : Mariatou Kone ; préface : Jean-Pierre Olivier de Sardan, 2006.

Le Pape, M. et Salignon, P. (dir.), Une guerre contre les civils : réflexions sur les pratiques humanitaires au Congo-Brazzaville 1998-2000, Éditions Karthala et Médecins Sans Frontières, Paris, 2001 (2e édition : 2003).

PAM, Évaluation de la réponse du PAM à la crise alimentaire au Niger en 2005, 2006.

Sénat, Rapport d’information sur la mission d’évaluation et de contrôle du soutien français au dispositif nigérien de gestion de la crise alimentaire, Rapporteurs : M. Charasse et A. Gouteyron, 29 septembre 2005.

78 L’organisation MSF est composée de plusieurs sections opérationnelles, basées dans différents pays. Jusqu’à juillet 2005, seule la section française de MSF, MSF-France, était présente et active au Niger. Elle sera rejointe successivement par MSF-Suisse, MSF-Espagne, MSF-Belgique et MSF-Hollande dans le courant de l’été. Par commodité, « MSF » fera ici référence à MSF-France ou à l’ensemble du mouvement. Nous n’emploierons le nom complet des sections que lorsqu’il sera nécessaire de distinguer entre leurs actions respectives.

79 Rapport interne MSF, avril 1997.

80 Evidente à tel point, d’ailleurs, que dans certaines situations de conflit, notamment au Congo Brazzaville et en RDC, il aura fallu plusieurs mois à MSF pour se dégager de ce tropisme nutritionnel et réorienter les opérations vers des enjeux humanitaires plus pressants, à commencer par les violences sexuelles faites aux femmes (Salignon et Le Pape, 2001).

81 Rapport interne, octobre 2004. Cette dimension est développée dans la contribution de Marthe Diarra et Marie Monimart et celle de Barbara Cooper. Cette analyse des déterminants sociaux de la malnutrition à Maradi devait d’ailleurs beaucoup aux échanges réguliers entre le chef de mission et Marthe Diarra.

82 Rapport interne MSF, mars 2004.

83 Rapport interne MSF, mai 2005.

84 Organisme d’enquête épidémiologique affilié à MSF.

85 La malnutrition aiguë globale regroupe les formes sévères et modérées de la malnutrition aiguë. Voir le chapitre d’André Briend dans ce livre pour une présentation détaillée des différents types de mesure de la malnutrition.

86 Philippe Biberson, « Soudan : un renoncement mortel », Le Monde, 26 février 1999.

87 « La famine menace mais les fonds tardent à arriver », IRIN, 27 mai 2005.

88 « Le Niger menacé par la famine », Le Figaro, 21 juin 2005.

89 « Habitué aux crises structurelles, le Niger est sous le coup d’une crise conjoncturelle », IRIN, 23 juin 2005.

90 « Infants die of hunger as world watches », Reuters, 28 juin 2005.

91 « Relief workers scramble to find food aid for Niger », Reuters, 29 juin 2005.

92 « As the Live 8 artists prepare to take to the stage and the leaders of the world’s richest nations consider their options, three million desperate souls in Niger once again walk hand in hand with famine : 300 000 People Could Die in Niger Famine », Daily Mirror, 1er juillet 2005 (http://www.mirror.co.uk).

93 Son affirmation publique, le 22 juin, que 30 000 enfants mouraient chaque jour au Niger avait suscité la colère du ministre de la Santé du Niger, estimant qu’une telle mortalité signifierait la disparition totale de la population nigérienne. Ce dernier s’était d’ailleurs appuyé sur les chiffres de mortalité de MSF à Maradi pour opposer un démenti.

94 « Les choix économiques et politiques ont autant contribué à la catastrophe que les conditions climatiques », Le Monde, 30 juillet 2007.

95 « Une inégalité criante, même dans l’humanitaire », Le Monde, 22 juillet 2005.

96 AFP, 28 juin 2005.

97 « Plumpy’nut, la portion magique anti-famine », Libération, 27 juillet 2005.

98 « L’UNICEF, MSF et le PAM lancent un programme nutritionnel conjoint au Niger », Communiqué de presse de l’UNICEF, 30 septembre 2005.

DEUXIÈME PARTIE

CONTEXTES

4

« We Aren’t The World »

La production institutionnelle du succès partiel

Kent GLENZER

La réponse humanitaire déployée sous diverses formes au Niger entre 2004 et 2006 n’a pas constitué un échec en tant que tel. Elle s’inscrit en revanche dans une longue série de succès partiels dans la lutte contre les crises alimentaires récurrentes dont souffre l’Afrique. Les modes et les processus d’alerte et de réponses observables au Niger sont quasi identiques à ceux constatés lors de la crise en Afrique australe, la crise sahélienne de 1983-85 et la famine de la période 1972-1974. En Afrique de l’Ouest, on repère de telles similitudes depuis la période coloniale.

Il n’y a pas que les modes d’alertes et de réponses qui se répètent d’une époque et d’une crise à l’autre. Les recommandations et les améliorations techniques proposées après chaque succès partiel sont elles aussi récurrentes. Ces recommandations se regroupent généralement en trois grandes catégories : produire plus vite des données plus fiables et plus adaptées ; mettre en place des appareils de décisions plus réactifs ; accorder une attention accrue à la réduction des risques de catastrophes naturelles. Les critiques qui fondent ces recommandations sont fréquemment le produit de discours techniques et d’experts (Mitchell, 2002) qui ne voient le monde qu’à travers le prisme étroit de leurs champs disciplinaires respectifs. Les relations de pouvoir et les dynamiques socio-historiques y sont occultées au profit de ce que leurs auteurs considèrent comme des solutions empiriques, objectives et scientifiques. Les tenants de ces discours semblent convaincus que les systèmes d’alerte précoce et d’atténuation des crises n’ont d’autre objet que celui qu’ils affichent, à savoir sauver des vies humaines et protéger les modes de subsistance. Selon eux, il suffirait d’améliorer tel ou tel aspect de la qualité des données d’alerte précoce pour convaincre les décideurs d’agir. Ce qui se joue derrière les faiblesses techniques de ces systèmes – pourquoi les données, indépendamment de leur qualité et de leur précision, ne se traduisent pas de manière si simple en réponses plus rapides, adaptées et efficaces – est rarement analysé en profondeur. De fait, peu d’études s’intéressent aux raisons pour lesquelles un système d’alerte précoce qui produit des demi-succès de manière aussi prévisible peut néanmoins persister.

Plutôt que de me m’interroger sur ce qui ne va pas, sur les causes et sur les améliorations à apporter, je préfère me poser les questions suivantes : quelles sont les conditions historiques et institutionnelles d’une situation dans laquelle le succès partiel devient la norme ? Dans quelle mesure le succès partiel est-il utile, pour qui et pour quelles raisons ? Comment se fait-il que, dans une Afrique marquée par la récurrence des catastrophes dans la durée, les systèmes d’alerte précoce n’aient pas été en mesure d’empêcher la mort de milliers, voire de dizaines de milliers de personnes ? Que nous apprend une telle analyse des dimensions politiques et des relations de pouvoir qui caractérisent les milieux du développement et de l’assistance dans le moment postcolonial ?

J’entends ici par « succès partiel » une situation dans laquelle de nombreuses vies sont sauvées grâce au système d’alerte précoce mais seulement après qu’un nombre substantiel de personnes ont péri. Je défends l’idée que le type de succès partiels sur lequel débouche les systèmes d’alerte précoce et de réponse aux crises est à la fois structuré et reproduit par le champ institutionnel de l’aide et du développement. Dans le cas du Niger en particulier, des questions comme celles de la volonté politique, des intérêts géopolitiques et de la confiance entre les acteurs reposent sur un certain nombre de postulats sur la région du Sahel, ses habitants, la sécheresse et la désertification. Plus encore, je considère que les discours sur la démocratie, la bonne gouvernance et le partenariat amplifient plus qu’ils n’atténuent le déplacement et l’effacement des responsabilités et des rapports de pouvoir dans la production des diagnostics et des réponses aux crises. Ceci est d’ailleurs lié au fait que les systèmes d’alerte précoce sont implicitement conçus pour les acteurs des réponses aux crises plutôt qu’en fonction des besoins des victimes elles-mêmes. Dans une telle situation, les améliorations progressivement apportées aux seuls systèmes d’alerte précoce – de meilleurs indicateurs, une plus grande confiance entre les organisations impliquées, une meilleure production des données – n’entraîneront pas de changements décisifs. Ironiquement, de telles améliorations techniques permettent au contraire la pérennisation d’un système qui, en laissant mourir un nombre significatif d’êtres humains, continuera de remporter, de manière prévisible, des succès partiels.

Sécheresse, désertification et normalisation du succès partiel

Les discours sur la sécheresse, la désertification et la fragilité qui caractérisent le milieu sahélien en Afrique de l’Ouest ont évolué de manière significative tout au long du vingtième siècle99. Entre 1900 et 1920, en dépit de la grande sécheresse de 1910-1915 (similaire à celle de 1968-1974), l’administration coloniale et les milieux scientifiques ont perçu le bassin du fleuve Niger comme une nouvelle vallée du Nil. En 1910, le gouverneur français Clozel déclarait : « [le bassin du Niger est] de tous les pays d’Afrique que je connais, celui dont l’avenir agricole me paraît le plus vaste et le plus certain (Delafosse 1972 : 11) ». Jusqu’en 1920, l’administration coloniale considérait cette région comme la « Mésopotamie nigérienne » (Vuillet 1920). Au cours de cette période, l’agronomie coloniale connaissait un engouement pour la notion d’acclimatation, selon laquelle les plantes pouvaient être « entraînées » à pousser dans des conditions radicalement différentes. L’environnement en soi n’avait donc qu’une valeur relative et le défi pour l’agriculture consistait moins à transformer les conditions locales qu’à y implanter des éléments étrangers. De plus, à cette époque, les paysans africains bénéficiaient d’une image plus positive que celle qui leur fut associée par la suite : ils étaient perçus comme travailleurs, fiables et intégrés aux marchés. En comparaison, les questions de sous-population ou de surpopulation étaient à peine évoquées. Cependant, à la même période, les scientifiques britanniques brossaient un portrait nettement plus pessimiste du Sahel et se préoccupaient des risques d’expansion du Sahara depuis plus de cinquante ans.

Comment expliquer qu’un tel consensus ait pu voir le jour entre les administrateurs et les scientifiques français, malgré l’existence d’informations contradictoires sur l’état du Sahel ? Sous le feu des critiques provenant de Paris et confrontés à des problèmes budgétaires ainsi qu’à la nécessité d’attirer des investissements en Afrique occidentale française (AOF), les scientifiques comme les autorités coloniales n’avaient aucun intérêt à donner du Sahel l’image d’un milieu naturel en danger. Le faire aurait compromis le projet colonial dans cette région d’Afrique.

Les problèmes de la sécheresse et de la désertification ont commencé à être évoqués publiquement entre 1921 et 1950, sans pour autant être considérés comme des facteurs insurmontables. Cette évolution s’inscrivait dans un nouveau contexte, caractérisé par une professionnalisation des sciences coloniales et l’accès des scientifiques à des positions d’autorité, du haut desquelles ils entreprirent de critiquer l’incapacité des « bureaucrates » à développer le potentiel agricole des colonies ouest-africaines. L’influence croissante des scientifiques dans la hiérarchie coloniale reçut une impulsion décisive avec l’émergence d’une nouvelle discipline, qui allait servir les intérêts des scientifiques comme des administrateurs : l’écologie. Cette nouvelle science représenterait plus tard la Terre entière comme un espace en danger. D’emblée, elle concevait le problème comme la mise en péril, par les actions humaines, de l’équilibre écologique « naturel ». Jusqu’aux Indépendances africaines, la sécheresse et la désertification qui menaçaient le Sahel étaient cependant perçues comme des problèmes que l’on pouvait gérer en modifiant le comportement des Africains :

« Cet état d’équilibre est rompu lorsque l’homme par ses défrichements, la culture excessive, l’incendie et les feux de brousse, détruit la formation végétale » (Aubréville 1949 : 15).

Comme le feraient plus tard les rapports des experts sur les systèmes d’alerte précoce, les scientifiques des années 1950 attribuaient la faiblesse des actions menées aux politiciens et aux bureaucrates :

« D’une façon générale… il est regrettable que le seul pouvoir de décision en matière d’entreprises planifiées soit réservé à ceux mus par un intérêt économique… Il est de la plus grande importance de charger, en matière de planning, un organisme approprié, de jouer un rôle d’arbitre doté de pouvoirs de décision » (Chevalier 1950 : 368).

Selon cette perspective, l’absence de vision économique à long terme, l’inertie et le conservatisme des fonctionnaires, ainsi que l’attitude de politiciens ignorant les données du terrain étaient associés au comportement irresponsable des populations locales pour expliquer l’aggravation de la désertification et les blocages de la production agricole. Pour l’administration, ces années ont représenté une période de frustrations : les efforts de développement des terres intérieures de l’Afrique de l’Ouest échouaient, les chefs coutumiers des zones rurales se montraient toujours plus habiles à manipuler le système colonial, le tout dans un contexte d’affaiblissement général de la puissance économique, politique et morale de la France au lendemain de la Seconde Guerre mondiale. Les années 1921-1950 ont également été celles où s’est diffusée la problématique du sous-peuplement, face aux échecs successifs des politiques d’irrigation à grande échelle dans le bassin du Niger, qui ne parvenaient pas à attirer suffisamment de main-d’œuvre pour que ces investissements soient rentables. Aussi, malgré les rivalités qui les opposaient entre 1930 et 1960, l’administration coloniale et la communauté scientifique ont-elles trouvé commode d’identifier les Africains et leurs comportements comme le principal frein au changement en AOF. À cette époque, personne n’avait encore intérêt à faire de la lutte contre la sécheresse ou la désertification un enjeu central et encore moins un critère de succès en terme politique, économique ou scientifique.

Cela change après les Indépendances, non pas tant parce qu’on dispose de meilleures connaissances ou de données scientifiques plus fiables, mais parce qu’au milieu des années 1970 émerge un appareil institutionnel particulier en charge des programmes de développement et d’assistance en Afrique. À bien des égards, les acteurs de l’aide vont créer le discours de la sécheresse et de la désertification en tant que problème sahélien et vont être, en retour, façonnés par celui-ci.

La grande sécheresse sahélienne a débuté en 1968, comme l’attestent les premiers rapports publiés par la FAO et USAID. Cette dernière a d’ailleurs déployé ses premiers secours dès 1969. Ce n’est toutefois qu’en octobre 1972 que les gouvernements africains ont demandé une intervention d’urgence auprès du Conseil de l’Europe (Hodder, 1973 : 25). En 1974, le Wall Street Journal publiait la prédiction alarmiste de quatorze millions de morts imminentes. La famine fit du Sahel « le théâtre d’un effort de développement international parmi les plus intenses qu’ait connu le Tiers-Monde »100 (Franke et Chasin, 1980 : 4). L’assistance de la communauté internationale fut exploitée à des fins politiques par les gouvernements africains. Elle fut en outre caractérisée par l’amateurisme des interventions et se solda par la déstabilisation des marchés céréaliers et la mort de dizaines de milliers d’Africains, à laquelle s’ajouta la disparition de leurs troupeaux. Elle favorisa également l’enrichissement des nouveaux entrepreneurs de l’aide et le développement de la corruption. Enfin, elle conduisit de nombreuses ONG internationales à s’établir dans des pays dans lesquels elles n’avaient jamais opéré auparavant.

Les critiques ont dénoncé ces dérives et, dans le sillage de la famine, a débuté l’édification de systèmes d’alerte et de réponse rapide qui ont évolué vers ce que nous connaissons aujourd’hui. Les critiques étaient à la fois techniques et politiques. Elles invoquaient toutes des arguments concernant les interactions entre intérêts des bailleurs et qualité des réponses d’urgence qui referaient régulièrement surface dans les décennies suivantes. Les causes elles-mêmes – la sécheresse et la désertification – ne semblaient pas poser problème. À bien des égards, entre 1968 et 1972, les bailleurs internationaux, l’ONU, les organisations privées et les gouvernements africains eux-mêmes ne concevaient pas encore l’espace sahélien d’une manière qui leur permette d’affirmer que des centaines de milliers de personnes y étaient exposées au risque de famine. Avec le retour à la normale, des questions anciennes sont réapparues : le Sahel connaissait-il une sécheresse irréversible ? Quel était le rôle de l’homme dans ce problème ? Si les questions changeaient peu, elles étaient néanmoins débattues dans de nouvelles conditions et à l’intérieur de nouveaux cadres discursifs.

Premièrement, le pouvoir de concevoir les problèmes et d’élaborer les réponses a pris une dimension internationale à partir des années 1970. Les lieux de décision et les centres du pouvoir financier se sont déplacés à l’extérieur du continent. Jusqu’aux années 1950, les acteurs en charge de définir les problèmes environnementaux et d’élaborer les solutions vivaient sur place et devaient faire face aux conséquences de leurs décisions. Il en allait encore de même pour les gouvernements sahéliens nouvellement indépendants dans les années 1960. À la suite des grandes sécheresses des années 1970, on a cependant assisté à une fragmentation des responsabilités. La définition des problèmes, la planification des opérations et la répartition des ressources sont passées aux mains d’agences et d’experts techniques extérieurs (LAO, PNUD, USAID, groupes de consultants nord-américains et européens, etc.). Pour chaque pays, la mise en place de solutions relevait d’acteurs spécifiques. Les acteurs de l’aide se partageaient de manière plus ou moins équitable le mérite des succès remportés particulièrement au cours des années 1980 durant lesquelles les bailleurs s’efforçaient de contourner les gouvernements africains autocratiques et corrompus en s’appuyant sur les ONG. La responsabilité des échecs, en revanche, revenait aux seuls États africains.

Deuxièmement, cette fragmentation des responsabilités s’est déroulée dans le cadre d’une spécialisation professionnelle accrue, comme en témoigne la multiplication des agences spécialisées de l’ONU, des groupes de consultants sur le développement et des ONG internationales. Elle est également liée à la formation d’un large réseau d’organisations de secours et de développement dont la croissance et l’influence ont été alimentées par l’obtention de contrats auprès des bailleurs multilatéraux et bilatéraux. Troisièmement, la question de la croissance démographique s’est imposée sur le devant de la scène. Considéré comme sous-peuplé à l’époque coloniale, le Sahel était dorénavant perçu comme un milieu surpeuplé, ce qui permettait désormais d’expliquer les différents problèmes régionaux, dont la dégradation de l’environnement. Quatrièmement, une nouvelle discipline scientifique, l’économie du développement, a pris son essor et fourni des cadres d’analyse pour les politiques d’intervention sectorielles.

La combinaison de ces quatre transformations a permis l’émergence d’un troisième type de discours sur la sécheresse et la désertification au Sahel. La région était désormais perçue comme un milieu intrinsèquement fragile :

« C’est un fait, vivre au Sahel, c’est être constamment à deux pas du désastre. La sécheresse est permanente101. » (USAID, 1977)

Ce nouveau discours sur l’environnement et le développement a été « codifié » en 1982 : la Banque mondiale a lié ensemble les problèmes de sécheresse, de désertification, de mauvaise gestion macro-économique, de surpopulation, d’analphabétisme et de mauvaises méthodes d’élevage et de culture. Elle a ensuite fait dépendre la résolution de l’ensemble de ces problèmes de la croissance économique (Banque mondiale, 1982).

En 1977, l’USAID et l’ONU ont créé le Comité inter-états de lutte contre la sécheresse au Sahel (CILSS), un organisme regroupant les gouvernements des États sahéliens touchés par la sécheresse. Sa mission était de concevoir, de mettre en place et d’assurer le suivi d’une stratégie régionale de lutte contre la désertification. En ratifiant les déclarations de la Banque mondiale dans le cadre de la stratégie du CILSS, les gouvernements africains ont formellement validé le discours de l’institution financière et notamment l’idée que la fragilité du Sahel résultait d’une combinaison de facteurs alliant la surpopulation, les déséquilibres écologiques, les mauvaises pratiques d’élevage et de culture et le manque de compétences et de savoir au sein des sociétés locales.

La fragilité du milieu sahélien – ainsi définie dans les années 1980 – prenait les dimensions d’une crise qui dépassait les capacités des États africains à y faire face. Ce discours présentait les agriculteurs comme des acteurs pris dans un piège écologique et démographique dont ils ne pouvaient comprendre les enjeux. Les secours ne pouvaient dès lors venir que de l’extérieur et les solutions étaient formulées à partir des grilles d’analyse proposées par la science occidentale et les lois de l’économie de marché, comme en témoignent la mise en place des programmes d’ajustements structurels à cette époque. Cette vision des choses a donné naissance à de nombreux systèmes d’alerte précoce toujours en place aujourd’hui : ainsi, au milieu des années 1980, la FAO a établi son propre Système mondial d’information et d’alerte rapide (SMIAR), USAID son Système d’alerte contre la famine (Famine Early Warning Systems, ou FEWS) avec un représentant à Niamey et dans d’autres capitales africaines, et l’Union européenne son Système d’alerte précoce (SAP), implanté au Mali. À l’origine, ces systèmes d’alerte précoce servaient essentiellement à fournir des données aux bailleurs et décideurs occidentaux. Leur rôle initial était de signifier aux gouvernements africains l’émergence de situations de crise et de permettre aux décideurs du Nord d’initier leur réponse.

Ainsi, à la fin des années 1980, la communauté internationale avait organisé un système d’assistance reposant sur plusieurs principes, parmi lesquels l’incapacité de l’Afrique à résoudre ses propres problèmes, la corruption des leaders africains, le lien entre l’aide et les marchés d’exportation des pays du Nord, ainsi que la priorité accordée au contrôle des biens distribués plutôt qu’à la mesure du bien prodigué. Comme les Africains étaient jugés incapables de gérer le problème, il fallait recourir aux experts internationaux afin de collecter, analyser et interpréter les données. Le fossé n’a dès lors cessé de se creuser entre, d’une part, les responsables du diagnostic, des décisions et de la mise en œuvre des réponses et, d’autre part, ceux dont la souveraineté et les droits humains étaient en jeu. Ce système a également généré son lot de rivalités, de tensions et de luttes entre les différents bailleurs, les agences onusiennes, les scientifiques et les ONG. Dans le climat des politiques d’ajustement structurel, ces différents acteurs se retrouvaient néanmoins autour de l’idée que l’amélioration des systèmes d’alerte précoce passait d’abord par la réforme des États africains. De fait, l’absence d’un État africain crédible et fiable était susceptible à terme de remettre en cause l’ensemble du système en place. La « troisième vague de démocratisation » de l’Afrique, selon l’expression de Samuel Huntington (Huntington, 1991) est arrivée à point nommé.

Démocratisation et partenariat : une nouvelle garantie de succès partiels

Au début des années 1990, les différents systèmes d’alerte précoce s’ingéniaient à améliorer leurs capacités techniques en matière de prévision et de suivi des crises sans pour autant réaliser de progrès significatifs dans la définition de réponses rapides adéquates. On peut d’ailleurs voir dans la multiplication des systèmes d’alerte précoce durant les années 1980-1990 une sorte de soupape de sécurité évitant aux différents décideurs, occidentaux et africains, de se confronter aux tensions inhérentes aux politiques d’assistance. Les rivalités et les ambitions entre experts et autres acteurs bilatéraux et multilatéraux entretenaient l’incohérence et les contradictions dans les prises de décision, tandis que la profonde méfiance des acteurs internationaux envers les gouvernements africains conduisait les premiers à se soucier avant tout de lutte contre la corruption et les détournements. Les hommes politiques africains ont plutôt bénéficié des marges de manœuvre importantes que leur offrait un champ peu structuré et multipolaire. Pour les victimes des crises en Afrique, la valeur d’un tel système était douteuse. La vague de démocratisation africaine et l’émergence conjointe des discours sur la bonne gouvernance et le partenariat ont toutefois exacerbé plutôt qu’atténué ces faiblesses structurelles.

Tandis que le processus de démocratisation s’étendait sur le continent, les experts ont continué de plaider pour la production de données plus nombreuses et de meilleure qualité pour éviter la sous-évaluation ou la sur-évaluation des réponses aux crises. Dans le même temps, il apparaissait de plus en plus clairement que les hommes politiques africains comme les représentants des pays donateurs étaient en mesure de contester n’importe quelle donnée pour justifier leur absence de réponse à des crises émergentes dans lesquelles on ne comptait pas encore un nombre significatif de morts. En effet, les décalages étaient quasi-systématiques entre les estimations du SMIAR, du FEWS, du CILSS ou du SAP. Dès lors, les réactions face aux catastrophes ont plus souvent été déterminées par les intérêts économiques et politiques des donateurs que par le degré d’urgence de la crise, la couverture médiatique ou la crédibilité des intervenants locaux (Oison et al., 2003).

L’émergence des discours sur la démocratie et la bonne gouvernance en Afrique et leur connexion aux systèmes d’alerte précoce n’ont pas eu que des effets positifs102. Ces discours sont apparus en même temps que naissait, parmi les intervenants extérieurs, une forme de consensus autour de l’idée que les problèmes de développement en Afrique étaient finalement moins liés à l’histoire ou aux aspects structurels de la mondialisation économique qu’à des dimensions politiques à la fois locales et spécifiques. Comme l’écrit James Ferguson :

« Au lieu d’une nation moderne luttant résolument contre les rivalités ethniques anciennes, l’image qui prévaut est désormais celle d’un État despotique et dominateur qui accapare l’intégralité de l’espace politique et économique et étouffe toute velléité de démocratisation et de croissance économique […] Ce que l’on désigne par “bonne gouvernance” devient indispensable afin de réduire le rôle de l’État et assurer un rééquilibrage avec celui de la “société civile” »103.

Le partenariat constitue un thème central de la bonne gouvernance. Cette dernière est elle-même définie comme l’ensemble des mécanismes et des processus qui garantissent une gestion équitable des ressources nationales, grâce notamment aux relations de partenariat qui unissent les principaux acteurs en charge des politiques publiques. À partir du milieu des années 1990, en effet, chaque intervenant intègre la présence des autres comme des partenaires de développement. Les bailleurs se définissent en tant que catalyseurs, facilitateurs et « courtiers d’idées », et non plus simples intervenants financiers et prêteurs – un vocabulaire que l’on retrouve souvent chez les ONG. Les bénéficiaires de l’assistance deviennent des « clients », des « consommateurs », des « citoyens » et, bien évidemment, des « partenaires ».

Naguère désignés comme incompétents ou au mieux sous-éduqués, les Africains sont devenus, en tant que partenaires des stratégies de développement national, des acteurs rationnels, intelligents, entrepreneurs et conscients de leur intérêt. Selon cette conception, l’État et les donateurs internationaux n’ont d’autre rôle que d’orienter de manière presque imperceptible le projet de modernisation en se limitant à en identifier les grandes lignes stratégiques, tandis que les citoyens et le secteur privé sont les véritables moteurs du processus de développement national. Initialement conçues dans les années 1980 comme un contrepoids face aux donateurs, aux États et au capitalisme globalisé, les organisations internationales et locales de la société civile sont elles aussi devenues des partenaires, que leurs adversaires d’hier évaluent et financent en fonction de leur esprit de collaboration et de leur adhésion à une mission commune.

Tout au long de cette décennie peu glorieuse, le discours sur le lien entre démocratie et développement économique néolibéral est apparu tellement évident et de bon sens qu’il était difficile de s’y opposer fondamentalement. Comment en effet être en désaccord avec les principes de liberté de marché, de démocratie, de décentralisation décisionnelle, de droits politiques et civiques ou d’engagement des citoyens ? En conséquence, il est devenu presque impossible de différencier les analyses des États, des bailleurs ou des ONG concernant les défis auxquels un pays en développement doit faire face. Pratiquement tous les rapports et discours publics des acteurs du développement comme de l’aide d’urgence répètent sans cesse le même message : l’État africain est en charge de son propre développement. Quant au vaste ensemble bureaucratique d’assistance et d’expertise développé au cours des trente dernières années, il ne constitue qu’un partenaire, somme toute modeste, prêt à aider l’État africain mais pas à s’immiscer dans ses affaires104. Les commentaires de Daniel Runde, de l’USAID Office of Global Development Alliances, en sont une bonne illustration :

« Eh bien, je pense que le gouvernement américain apporte sa contribution de diverses manières. Nous soutenons pleinement ces systèmes d’alerte précoce et nous sommes des bailleurs importants du Programme Alimentaire Mondial (PAM). Mais en fin de compte, nous devons soutenir – nous devons continuer à soutenir – l’agriculture des pays en développement et ce en partenariat avec d’autres acteurs. […] Cela signifie, pour partie, travailler avec les gouvernements locaux, mais aussi soutenir les interventions d’urgence, ainsi que les actions de prévention. Bref, il y a plusieurs pièces à ce puzzle »105.

Les discours sur la bonne gouvernance ont ainsi accompli le tour de force de rendre les gouvernements, les acteurs économiques et la société civile du continent africain responsables et comptables d’efforts de développement et d’assistance humanitaire qui sont pourtant planifiés, conceptualisés et standardisés par des experts internationaux et financés par les dirigeants des pays du Nord. Dans ce contexte de « partenariat », de « coopération » et de « soutien mutuel », il semble incongru qu’un État du Sud puisse s’en prendre au système puisqu’il est censé participer pleinement au processus de décision. De fait, ces discours tendent à obscurcir le pouvoir qu’ont les bailleurs de fonds et les gouvernements occidentaux de déterminer les politiques et les pratiques des États africains et de définir à leur place ce qui constitue ou non un succès. Au final, tout en accroissant leur emprise sur les choix de ces pays, les acteurs internationaux se dégagent progressivement de toute responsabilité et de toute obligation. Dans le même temps, sur le sujet plus sensible de l’allègement de la dette, les tenants des discours sur la bonne gouvernance et le partenariat traitent toujours les responsables politiques africains comme des enfants que la communauté internationale se doit de surveiller.

Les discours sur la bonne gouvernance et le partenariat des années 1990 aux années 2000 ne font ainsi que dissimuler les préjugés anciens et toujours bien présents des bailleurs à l’égard des dirigeants africains. Lorsque ces discours se mêlent à ceux du Sahel en danger, du caractère inéluctable de la sécheresse et de la désertification et des pratiques africaines néfastes qui y contribuent, on ne peut s’attendre à ce que les systèmes d’alerte précoce et de réaction rapide se montrent très efficaces. Comment pourraient-ils l’être ? Les États africains ont formellement la responsabilité de solliciter l’assistance extérieure, alors que les décideurs politiques, les responsables des agences d’aide et les fonctionnaires de l’ONU ne sont nullement convaincus qu’ils en aient les compétences. L’image d’un Sahel constamment menacé par les catastrophes naturelles et la désertification va de pair avec celle d’éleveurs et de cultivateurs africains réfractaires au changement, jetant le doute parmi les décideurs du Nord sur le bien-fondé de l’aide qui leur est accordée. Cette résistance – qu’en d’autres temps on attribuait ouvertement aux traditions ancestrales et aux superstitions – frappe d’autant plus que les discours sur la démocratie et le partenariat redéfinissent les citoyens africains comme des acteurs modernes et rationnels à la recherche du profit. Ainsi, les préjugés qui conduisent à questionner l’utilité de l’aide aux Africains – au Niger et ailleurs – se mêlent à des débats apparemment techniques sur le fait de savoir si les données sont assez fiables, si les capacités d’anticipation sont suffisantes et scientifiquement établies et si le personnel technique et les hommes politiques africains sont ou non « dignes de confiance »… À ces débats s’ajoutent les craintes omniprésentes quant à des réponses mal calibrées et à leurs possibles effets pervers. Le cas du Niger de 2004 à 2006 permet de voir ces logiques à l’œuvre.

Le processus d’alerte précoce et de réaction rapide au Niger

Les premiers signaux d’alerte concernant une pénurie alimentaire potentielle sont apparus à l’été 2004, au moment où les nuages de criquets avaient déjà recouvert plusieurs zones du Sahel. Dès le mois d’août, le gouvernement nigérien avait requis une aide internationale et ce message avait été reproduit dans les colonnes de divers médias, dont le New York Times106. Le Niger réitérait cet appel en novembre en invoquant un déficit céréalier de 223 500 tonnes et un déficit fourrager de 4,6 millions de tonnes107. Les premières réponses furent toutefois insignifiantes.

Avec le soutien résolu des bailleurs internationaux, le gouvernement nigérien a tout d’abord refusé de recourir à des distributions alimentaires gratuites, privilégiant les ventes de grains à prix subventionnés. Malgré les critiques de MSF et d’autres intervenants, les autorités nigériennes pouvaient difficilement agir autrement à ce stade tout en restant fidèles aux discours de partenariat et de consensus qui les unissaient aux bailleurs internationaux. De plus, la crainte d’une destructuration des marchés céréaliers locaux dans un pays comme le Niger n’est pas sans fondement. Cependant, la priorité accordée à cette considération, à l’exclusion de tout débat portant sur les réponses à apporter, condamne le système au blocage et contribue ainsi à la répétition des succès partiels auxquels nous assistons depuis plusieurs décennies. Préserver la stabilité des marchés paraît d’autant plus justifié que l’image de populations du Sahel endurcies tend à relativiser, aux yeux des décideurs, le caractère d’urgence de l’aide à leur apporter.

En avril 2005, le PAM qualifiait la situation locale comme étant critique et, en juillet, « l’urgence Niger » envahissait la scène médiatique. Le gouvernement s’est alors rangé à la position du PAM, selon laquelle des distributions alimentaires gratuites étaient désormais nécessaires. En août, le Washington Times publiait un éditorial, affirmant que « les pays riches assistaient] avec horreur à la crise, tandis que les images de bébés sévèrement malnutris s’étal[aient] dans tous les journaux […] les problèmes ont été exacerbés par le refus des bailleurs de fournir plus rapidement une aide humanitaire ». L’article incriminait également « le refus du gouvernement nigérien de distribuer une aide alimentaire gratuite »108. À la même période, le président Mamadou Tandja contestait publiquement l’existence d’une famine :

« Il n’y a pas de famine au Niger. Qui a dit qu’il y avait une famine ? Tous ceux qui ont vu ce qui se passe ici et affirment que le pays est confronté à la famine sont motivés par des intérêts politiques ou économiques. S’il y avait une famine au Niger, nous aurions tous disparus tout simplement parce que l’argent promis n’est pas parvenu jusqu’ici »109.

Ces déclarations révèlent les frustrations envers le système d’intervention d’urgence international d’un chef d’État se demandant peut-être combien de fois ce système doit « échouer » avant de fonctionner comme prévu. Ironiquement, l’administrateur adjoint de USAID, Michael Hess, effectuait au même moment une tournée au Niger au cours de laquelle il déclarait que les systèmes d’alerte précoce n’étaient pas en mesure de prévoir tous les chocs susceptibles d’affecter le marché céréalier nigérien. Il ajoutait que « pour prévenir les urgences futures, USAID s’investit au maximum afin d’améliorer ces systèmes d’alertes vitaux »110. Une telle déclaration se retrouve après n’importe quelle catastrophe de ce type en Afrique depuis 1960.

Avec la crise nigérienne au sommaire de tous les journaux télévisés en Europe et aux États Unis, les gouvernements occidentaux ont commencé à consentir d’importantes promesses de dons : en décembre 2005, quelques 113 millions de dollars avaient été engagés, dépassant de loin les prévisions initiales. L’absence de lien direct entre le montant des promesses de dons et les données « objectives », ainsi que la manière imprévisible dont les fonds engagés se traduisent en actions constituent autant de preuves d’un système conçu pour les intervenants plutôt que pour les populations menacées. De manière tout aussi révélatrice, ce ne sont pas le partenariat, le consensus et la coopération qui ont présidé à l’intervention de l’été 2005 mais la remise en cause de ces principes cardinaux par l’ensemble des acteurs impliqués. Comme tant de fois déjà en Afrique, c’est sur ce mode que le système de réponse aux urgences a accouché d’un succès partiel.

Le jeu politique de l’urgence s’est d’abord fait aux dépens du gouvernement nigérien. Une fois de plus, pour que les décideurs politiques et les acteurs de l’aide en Europe et aux États-Unis se décident à intervenir, il aura fallu les images d’enfants affamés, les récits maintes fois répétés sur les conditions de vie toujours précaires des populations vivant aux abords du Sahara et, pour finir, un zeste de leaders africains incompétents, avares et indifférents au sort de leurs citoyens. Les failles du discours de la bonne gouvernance et du partenariat ont été illustrées par le discours amer du Premier ministre nigérien de l’époque, Hama Amadou :

« Le plus inacceptable reste cette fâcheuse tendance à déresponsabiliser l’État et ses démembrements par certains donateurs, heureusement pas tous, qui pensent qu’ils doivent faire davantage confiance aux ONG et aux institutions caritatives internationales plutôt qu’au gouvernement pour sauver des vies nigériennes […] Il ne sert donc à rien de continuer, par voie de presse interposée, de mobiliser des aides conjoncturelles qui apaisent pendant un moment les angoisses d’une mère, mais la préparent surtout à vivre à nouveau la rechute inévitable de son enfant et l’incertitude de voir son frère ou sa sœur naître dans des conditions similaires, en raison de la pauvreté qui l’étrangle »111.

Pour comprendre la colère du Premier ministre, il faut revenir au fondement du système d’alerte et de réponse rapide nigérien. En un sens, le gouvernement nigérien a abandonné une partie de sa souveraineté nationale en matière de sécurité alimentaire au profit d’une organisation aux mains des bailleurs, couramment appelé « le Dispositif ». Ce dispositif devait produire des données d’alerte précoce validées par l’ensemble de ses membres et les bailleurs s’engageaient à approvisionner un stock de sécurité de grains pour parer aux urgences. De ce fait, la planification des réponses aux crises devait désormais pouvoir se faire sans être parasitée par des problèmes de confiance, de corruption ou de disputes sur la fiabilité des données et sans que soit mise en doute la compétence du gouvernement nigérien. Pourtant, dès les premiers stades de la crise nigérienne, il est apparu clairement que les vrais décideurs – les dirigeants du Nord – ne considéraient pas le Dispositif comme une source fiable d’information et accordaient au contraire plus de crédit aux chiffres et aux admonestations d’ONG telles que MSF. Le Premier ministre avait ainsi quelques raisons de se sentir trahi, d’autant plus que les récits médiatiques à l’attention du public occidental ont couramment désigné le gouvernement nigérien comme premier coupable de la crise.

Toutefois, ce sont les raisons invoquées par les responsables de l’aide et les représentants des gouvernements occidentaux pour expliquer ce nouveau succès partiel qui sont les plus révélatrices des faiblesses structurelles des systèmes d’alerte précoce. Ainsi, Philippe Douste-Blazy, ministre français des Affaires étrangères, a jugé la communauté internationale coupable d’indifférence et d’avarice, tandis qu’Emmanuel Insch, représentant de Word Vision Canada, accusait le monde d’avoir ignoré les appels des Nations unies sur l’imminence de la catastrophe112. Stéphanie Savariaud, porte-parole du PAM à Niamey, a pour sa part critiqué la faiblesse de la prévention, attribuée au fait que « le monde attend toujours que les images d’enfants mourants lui parviennent pour réagir »113. Au plus fort de la crise, Ed Fox, administrateur adjoint de USAID, a présenté la réponse du gouvernement américain lors d’une conférence de presse à Washington :

« Tout d’abord, j’aimerais rappeler que les États-Unis – ce qui est à mettre à leur crédit – et plus particulièrement son ambassade au Niger et nos collègues du Département d’État ont grandement contribué à ce que le monde identifie cette crise.

C’est en octobre 2004 que l’ambassade annonçait pour la première fois un risque de désastre humanitaire et attirait notre attention – et celle du monde – sur ce problème. Nous avons dépêché sur place une équipe du FEWS NET, un organisme financé et géré par les États-Unis en collaboration avec d’autres pays de la région, afin d’effectuer un suivi régulier des indicateurs de famine.

Et nous avons estimé, en novembre 2004, que ce problème était réel et que des mesures exceptionnelles seraient peut-être requises pour y faire face. Par conséquent, bien qu’il y ait crise aujourd’hui, c’est une situation qui dure depuis des mois et que les États-Unis ont, de manière cruciale, contribué à analyser et à porter à l’attention du monde »114.

La référence au « monde » dans toutes ces déclarations officielles est à la fois singulière et éclairante. À travers elle, ce ne sont plus les décideurs du secteur de l’aide et les dirigeants politiques qui sont responsables des actions à entreprendre sur la base des données produites par les systèmes d’alerte précoce, mais une masse de gens sans identité précise. Faire appel au « monde » pour cautionner une intervention d’urgence permet d’évacuer toute forme de responsabilité individuelle ou institutionnelle. Il faut donc que « le monde » – et non, par exemple, le responsable de USAID ou de la FAO à Rome – prenne conscience de la gravité du problème pour que le robinet de l’aide humanitaire puisse s’ouvrir. Si, lors de la grande famine éthiopienne des années 1980, on aimait chanter « We Are the World », il semblerait que, de nos jours, les responsables politiques et humanitaires préfèrent l’air de « We Aren’t the World » et le jeu de « cache-cache » en matière de responsabilité dans la réponse aux crises.

Lors de la conférence de presse tenue par Fox, l’écran de fumée du partenariat et de la coopération s’est vite dissipé :

« Question : Selon les Nations unies, l’enveloppe humanitaire devrait être portée de 16 millions de dollars à 81 millions de dollars – ce qui représente tout de même cinq fois plus que l’estimation initiale. Pouvez-vous nous expliquer à quoi tout cet argent va servir ? Et est-ce approprié ? Cela semble quelque peu en décalage avec le tableau que vous nous présentez…

Réponse : Oui, je – non, en fait, il faudrait interroger les Nations unies afin de savoir sur quoi elles se basent pour avancer un tel chiffre. Tout ce que je peux vous dire, c’est que les États-Unis ont apporté une contribution généreuse, en fonction de notre appréciation des besoins sur le terrain… Mais pour le moment, comme je l’ai déjà dit, nous estimons que notre contribution, qui s’élève globalement à 14 millions de dollars, est une réponse appropriée…

Question : Cette aide entre-t-elle dans le cadre de l’appel de l’ONU ou pas ?

Réponse : Eh bien, notre réponse a d’abord été faite en fonction de notre propre évaluation du problème. C’est d’abord une aide bilatérale directe. Cette assistance passe par différentes ONG partenaires présentes sur le terrain, telles que Africare, CARE, Catholic Relief, Helen Keller, World Vision. […] Les Nations unies font appel à des donations et des contributions pour le Programme Alimentaire Mondial ou pour eux directement… On peut s’interroger sur la manière dont ils font leurs calculs. Le mieux est de leur demander de quelle façon ils parviennent à un tel montant »115.

Le partenariat de façade que le Premier ministre nigérien a mis à mal en dénonçant le mépris international pour l’évaluation et les choix de son gouvernement n’a pas davantage tenu entre les principaux acteurs de l’aide. Gouvernements occidentaux et africains, agences onusiennes, ONG, médias et experts ont tous adopté une posture accusatoire et chacun a exprimé ses doutes sur l’appréciation que ses « partenaires » faisaient de la situation.

Cette expérience révèle que ceux qui tiennent les cordons de la bourse et définissent les critères d’une intervention réussie peuvent à leur gré contester les informations qui leur sont fournies au motif qu’elles sont insuffisantes ou pas assez fiables pour initier une action. La science, les données et l’expertise peuvent ainsi justifier, aux yeux des décideurs, n’importe quelle option, pour autant qu’elle soit politiquement opportune et financièrement raisonnable. Les arguments selon lesquels les problèmes des systèmes d’alerte précoce sont d’ordre technique (valeur des données, efficacité des décisions prises, qualité du pré-positionnement, etc.) ne sont pas fondamentalement incorrects, mais ils ne sont jamais parvenus, et ne parviendront probablement jamais, à créer autre chose que des situations de succès partiels.

Les discours sur la bonne gouvernance, sur la sécheresse, la désertification et sur la menace permanente qui pèserait sur le Sahel contribuent largement à entretenir cet état de fait. Ils le font en projetant sur les Africains les modèles comportementaux chers aux néo-libéraux comme aux néo-conservateurs, qui posent en termes de choix rationnels et de calculs d’intérêt le fait, pour les populations sahéliennes, de quitter ou non ces espaces naturels menacés et fragiles. Les discours sur la gouvernance ont également remis à l’ordre du jour l’idée d’États africains souverains habités par des citoyens détenteurs de droits et parties prenantes des actions de développement et de secours. Ceci est pour l’essentiel une fiction : les bailleurs et leurs nuées d’experts déterminent toujours le développement du continent, soutenus en cela par des élites politiques et techniques africaines occidentalisées. Seule une infime minorité des citoyens de ces pays disposent d’un droit de regard sur les politiques nationales de secours et de développement. Cette fiction est entretenue par le credo du « partenariat » qui représente les stratégies et les programmes de développement comme des actes de collaboration et de consensus, tandis que la responsabilité de leurs succès mais surtout de leurs échecs est renvoyée aux Africains eux-mêmes. Les bailleurs ont de plus exigé une responsabilisation accrue et des mesures d’« impact » toujours plus détaillées de la part des gouvernements des pays du Sud, sans pour autant les doter des moyens de répondre à ces exigences nouvelles. Dans le même temps, les politiques macro-économiques ont apporté bien peu de changements au cours de la décennie écoulée. Le langage du partenariat recouvre aussi les relations entre les acteurs extérieurs au continent africain, de telle sorte que même les actions les plus unilatérales – comme celles de USAID au Niger – sont présentées, contre toute évidence, comme collectives, coordonnées et intégrées à des réponses plus larges. Chercher à améliorer les systèmes d’alerte précoce en produisant de meilleures données ou des données différentes ne répondra pas à l’ensemble de ces problèmes.

Conclusion : la productivité des succès partiels

Face à ces contradictions, un tel déplacement des responsabilités et la récurrence de succès partiels similaires malgré trois décennies de bricolage technique des systèmes d’alerte précoce, il serait sage de se demander à quoi – et à qui – sert un tel système.

Il y a cinq choses que ce système, tel qu’il a été décrit dans ce chapitre, parvient à faire de manière particulièrement efficace. Premièrement, par ses retards, ses erreurs et des procédures d’allocation des ressources qui obligent les Africains à mendier une aide à chaque catastrophe naturelle, le système permet de rappeler constamment aux gouvernants du continent que la vie de leurs populations dépend de la bonne volonté et des comptes bancaires de décideurs extérieurs. Deuxièmement, ce système constitue un terrain sur lequel politiciens occidentaux et dirigeants du secteur de l’aide peuvent rivaliser entre eux et faire fructifier, ou éventuellement perdre, leur capital politique : les piques lancées par Cox à l’encontre d’autres acteurs lors de sa conférence de presse en sont un exemple anecdotique, mais bien concret. Troisièmement, le système offre une interface entre les acteurs techniques et les décideurs, lesquels, en l’absence de ce système, se comporteraient sans doute avec encore moins d’égards pour les pauvres de l’Afrique. Quatrièmement, le système, non sans ironie, fait en sorte que les connaissances des experts soient à la fois essentielles et perpétuellement sujettes à caution. Les bailleurs privilégient de facto les connaissances et les technologies dont la plupart des États africains ne disposent pas, mais se réservent néanmoins le droit de les ignorer. Cinquièmement, le système permet à ses membres d’apaiser leur conscience et de sauver au moins un grand nombre de vies, tout en renvoyant la responsabilité des échecs partiels vers des groupes indéterminés (« le monde », « la communauté internationale », « les médias », etc.). Tout cela est diamétralement opposé à un système qui ferait de la préservation de chaque vie son objectif prioritaire.

Un aspect primordial quoique souvent négligé des systèmes d’alerte précoce est qu’ils sont conçus pour les acteurs des réponses aux crises et non pour les personnes menacées. Les acteurs capables de jouer un rôle de contre-pouvoir et de peser sur les décisions d’intervention ne sont pas ceux qui sont directement exposés à la malnutrition, la maladie, les déplacements ou la mort. Nombreux sont les acteurs ayant la capacité de bloquer les réponses efficaces et rapides aux crise, mais aucun acteur n’est en mesure, seul, d’en initier une. Dans un tel contexte, même les organisations les mieux intentionnées ne peuvent se défaire des discours qui normalisent les succès partiels et, de ce fait, contribuent à les reproduire.

Les décideurs – le Premier ministre nigérien, l’ancien administrateur de USAID, etc.116 – n’hésitent pas à reconnaître ouvertement la dimension politique de l’aide, mais affirment toujours qu’elle n’est pas en cause dans le cadre de telle ou telle réponse spécifique à une crise. L’instrumentalisation de l’aide pour récompenser les bonnes conduites ou punir les mauvaises est depuis longtemps érigée en principe directeur des stratégies et des programmes de USAID. Mais cette instrumentalisation tout comme le fait de soumettre les réponses aux crises à des considérations géopolitiques constituent des symptômes, et non des causes, de ce qui grève le monde de l’aide humanitaire.

Si l’on prend du recul par rapport au modèle des succès partiels, la cause profonde du système apparaît clairement : elle réside dans le fait que la mort de milliers d’Africains est acceptable pour ceux qui ont le pouvoir de décider comment et à quel moment répondre à une crise. Les ajustements et les remèdes techniques apportés aux systèmes d’alerte précoce ne font qu’occulter ce postulat sur la valeur relative de la vie des Africains. Qu’ils partagent ou non cette conception, les professionnels de l’aide travaillent à côté, voire pour le compte d’acteurs qui se livrent à ce type de calculs.

Depuis au moins trente ans, nous avons entretenu un système dont la responsabilité première est de limiter au maximum la disparition de nourriture, d’argent ou de toute autre commodité et non d’empêcher qu’une seule vie soit perdue dans une crise alimentaire africaine. Au cours des quarante dernières années, les dizaines de milliers d’Africains morts du fait des lenteurs du système et de ses retards récurrents ont donné lieu à l’expression de regrets et à l’engagement répété d’améliorer le système pour réduire ces conséquences malheureuses. Il est cependant possible d’imaginer un autre système qui renverse cet ordre des priorités : un système qui se donne pour premier objectif la préservation de chaque vie en Afrique et qui, dans un second temps, envisage les gaspillages, la corruption ou la déstabilisation des marchés comme des conséquences malheureuses auxquelles il faut s’efforcer de remédier progressivement. Ce serait un système radicalement différent qui verrait le jour. Or, c’est bien de radicalisme dont nous devons faire preuve si nous voulons élaborer des systèmes d’alerte et de réponse précoces qui ne s’accommodent pas de succès partiels.

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99 Cette section a été adaptée de Kent Glenzer, « La Sécheresse : The Social and Institutional Construction of a Development Problem in the Malian (Soudanese) Sahel, c.1900-1982 », Canadian Journal of African Studies, 36, 1, 2002 : 1-34.

100 « The scene of one of the most intensive international development efforts yet to appear in the Third World » (Franke et Chasin, 1980 : 4).

101 « The fact is that life in the Sahel is seldom more than a few steps from disaster. Drought is ever present. » (USAID, 1977).

102 Il est utile de rappeler que les discours sur la démocratie et la bonne gouvernance en Afrique ne sont pas nouveaux. Les Africains ont été abreuvés de discours sur la démocratie depuis la Seconde Guerre mondiale et même bien avant (Conklin, 1997). Dans leur majorité, les pays d’Afrique subsaharienne ont adopté une forme de démocratie au moment de l’indépendance qui, en moins d’une décennie, était remise en cause dans la plupart des cas.

103 « In place of a modernizing national state bravely struggling against pre-modern ethnic fragmentation, the image now is of a despotic and overbearing state which monopolizes political and economic space, stifling both democracy and economic growth [… ]. What are called “governance” reforms are needed to reduce the role of the state, and bring it into “balance” with “civil society”« (Ferguson, 1998 : 51).

104 Sous réserve, au moins du point de vue du gouvernement américain, que le pays concerné ait été jugé politiquement digne de l’aide américaine. En particulier depuis le 11 septembre 2001, l’attribution de l’aide dépend de considérations de sécurité nationale et de lutte contre le terrorisme. On se rappellera que, au plus fort de la crise du Niger, l’Administration Bush était encore sous le feu des critiques pour avoir établi un lien entre le Niger et Oussama Ben Laden.

105 « Well, I think there are a number of things the United States Government does. We’re very big supporters of these early warning systems. We also, of course, are large donors of food to the World Food Program. But ultimately, we need to support – we need to continue to support agriculture in developing countries and that we do that in partnership with others. [… ] Part of it is working with local governments, part of it is an emergency response, part of it is prevention. So there are a number of parts to that puzzle. » in United States State Department, « Global Development Alliance Initiative », Table ronde avec Ia presse étrangère, 18 avril 2006. Disponible sur : http://fpc.state.gov/fpc/64991.htm

106 « Africa : Niger and Chad Appeal for Locust Aid », New York Times, 11 août 2004. Ce type de catastrophes en Afrique donne lieu à un autre mythe, celui selon lequel les grands médias ne couvriraient ces crises qu’une fois qu’elles ont atteint leur paroxysme. C’est en fait rarement le cas, même s’il est vrai qu’elles ne font pas la une des journaux et que les équipes de télévisions interviennent de fait tardivement.

107 « Revue de l’année 2005 : crise alimentaire au Sahel », IRIN, 13 janvier 2006.

108 « rich countries are watching the crisis in Niger unfold with horror, as pictures of severely malnourished babies appear in newspapers everywhere [… t]he problems were exacerbated by donor nations’ refusal to act more quickly to provide humanitarian assistance [and] the Niger government’s refusal to provide free food aid », Washington Times, 15 août 2005

109 « There is no famine in Niger. Who said there’s famine ? Anyone who’s seen what’s going on here and says there’s famine in Niger is saying so for either political or economic interests. If there were famine in Niger, we would all have disappeared, because most of the money in the food pledge has simply not been delivered. » in National Public Radio, « As Aid Arrives, Niger Crisis May Worsen », 16 août 2005. Article disponible sur : http://www.npr.org/templates/story/story.php?storyld=4802485

110 « to prevent future emergencies USAID is spearheading efforts to improve these vital warning systems » in USAID, « USAID Assistant Administrator Michael Hess Touring U.S. aid efforts in Niger and Mali », 24 août 2005. Disponible sur : http://www.usaid.gov/press/releases/2005/pr050824.html.

111 Cité dans « Revue de l’année 2005 : crise alimentaire au Sahel », IRIN, 13 janvier 2006.

112 National Post, 2 août 2005 (italique ajoutée par l’auteur)

113 « The world has to wait for images of dying children to react », cité dans Associated Press, « Region on the brink », 31 juillet 2005, (italique ajoutée par l’auteur).

114 United States State Department, « U.S. Humanitarian Efforts to Food Crisis in Niger », 5 août 2005 (italique ajoutée par l’auteur). Texte traduit sous la responsabilité de Xavier Crombé et Jean-Hervé Jézéquel. Pour le transcript original, consulter le site du département d’État : http://www.state.gov/p/af/rls/rm/2005/50866.htm.

115 United States State Department, « US Humanitarian Efforts to Food Crisis in Niger », op. cit.

116 « Le système de l’aide étrangère revêt une dimension très politique », confie Andrew Natsios, ancien administrateur de l’USAID, dans la revue électronique Salon. « Est-ce normal ? – Non. », cité dans Salon Magazine, « Starving Season », 13 juin 2006. Disponible sur : http://www.salon.com/news/feature/2006/06/13/famine/index_np.html

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Les paradoxes de l’aide chronique

Benedetta ROSSI

La crise nigérienne de 2005 a été le théâtre d’intenses débats sur l’interprétation de la malnutrition infantile. Au Niger, l’aide fonctionne comme un mode de gouvernementalité. Il définit les critères de surveillance et de classification qui régissent les actions sur l’état du pays et de sa population. Début 2005, les systèmes d’alerte précoce (SAP), principalement centrés sur la production céréalière et la dynamique des prix, n’ont pas permis de repérer la montée en flèche des cas de malnutrition infantile. En avril 2005, MSF, relayée par d’autres ONG d’urgence, a annoncé que le nombre d’enfants sévèrement mal-nutris admis dans ses centres avait atteint des niveaux supérieurs à ses prévisions. L’organisation précisait que, d’après les enquêtes disponibles, les taux de malnutrition infantile au Niger reflétaient une situation « comparable à celle de pays en guerre », et cela même lors des années de production normale. D’autres commentateurs ont affirmé qu’il s’agissait là d’un phénomène structurel qui ne devait pas être considéré comme un indicateur d’une situation de « famine » à l’échelle nationale. Ce débat entre différentes manières d’interpréter l’image de ces enfants émaciés a donné naissance au concept de « paradoxe de l’urgence chronique », autour duquel s’affrontaient les partisans du développement à long terme et ceux des solutions d’urgence à court terme. Ce débat illustre particulièrement bien le mode de pensée sélectif des institutions de l’aide (Douglas, 1987). L’aveuglement des SAP concernant les indicateurs de santé et la surdité des urgentistes aux arguments des développeurs (et réciproquement) mettent en lumière la propension de ces institutions à considérer les corps amaigris comme des « signes » qu’elles interprètent selon leurs normes respectives. Face aux difficultés, les Nigériens ont de leur côté mobilisé leurs propres stratégies, reflets des interprétations locales de l’amaigrissement et de la maladie de l’enfant. À ces stratégies endogènes s’ajoutait la tentative de comprendre les logiques d’intervention des institutions de l’aide pour tirer ainsi le meilleur parti de toutes les actions d’assistance mises en œuvre.

L’année 2005 a dès lors donné lieu à un curieux chassé-croisé : alors que les travailleurs humanitaires sillonnaient le pays à la recherche des « signes » de la crise, les mères se rendaient aux centres de nutrition dans l’espoir d’y déchiffrer les critères en fonction desquels leurs enfants amaigris seraient admis. Il s’agissait pour ces dernières de pouvoir bénéficier de soins gratuits et de stocks de nourriture pour toute la famille à une période où les prix des céréales avaient presque doublé par rapport à l’année précédente (IRAM, 2006 : 14). Confrontées à l’aggravation de la pauvreté des familles nigériennes, les agences d’aide ont fait preuve de dynamisme. À l’issue de débats houleux, elles sont parvenues à s’entendre sur la marche à suivre et à atteindre les objectifs fixés (PAM, 2006 : 30). Elles ont également entrepris une réflexion sur les leçons à tirer de cette expérience. Pardessus tout, de nombreuses vies ont pu être sauvées. Néanmoins, quelles que soient les bonnes intentions et les compétences individuelles, l’aide au Niger pourrait se révéler contre-productive et même contribuer à la récurrence de ce type de crise. Certains chercheurs ont déjà montré qu’en dépolitisant ses propres effets, l’aide tend à s’auto-entretenir (Ferguson, 1990 : 256 ; Escobar, 1995 : 9). Ce chapitre soutient que les stratégies internationales qui garantissent l’accès à la nourriture entérinent plus qu’elles ne réduisent l’absence de voix politique des populations démunies. Il défend l’idée que l’éradication de la famine au Niger ne sera possible que lorsque les victimes seront en mesure de se transformer en acteurs politiques détenteurs de droits.

La « crise » : politiques et mises en pratique

En démocratie, les gouvernants sont responsables de leurs actions devant les gouvernés et peuvent perdre le soutien des électeurs si leur gestion des affaires publiques n’apparaît pas satisfaisante. En revanche, cette « responsabilité démocratique ne s’applique guère aux modalités de la gouvernance internationale contemporaine »117 (Scholte, 2004 : 211). Ceci résulte de la capacité des institutions internationales à imposer de facto leurs règles et leurs points de vue aux États les plus faibles et à leurs citoyens, bien qu’elles soient censées tirer leur légitimité du consentement de tous les gouvernements participants (Held & Koenig-Archibugi, 2004 : 125 ; Soederberg, 2004 : 2). Le fait que ces politiques leur soient imposées n’empêche pas les gouvernements comme les citoyens de ces pays d’y souscrire pour des raisons d’ailleurs différentes. Un ministre d’un pays pauvre peut ainsi se ranger à une politique particulière dans le but d’obtenir des prêts et une aide au développement. Les populations démunies peuvent adhérer à une politique parce qu’elle augmente leur chance d’échapper à la faim ou de trouver un emploi. Si ces populations, en l’occurrence les populations en situation vulnérable, ont rarement la liberté de choisir un programme d’aide plutôt qu’un autre, elles conservent néanmoins une marge de manœuvre dans leur capacité à réinterpréter et se réapproprier subrepticement les politiques d’aide qui les concernent. Mais, au final, les capacités à élaborer ces politiques restent le monopole d’individus et de groupes qui maîtrisent la formulation des représentations légitimes de la « crise ».

Dans le cas du Niger, les organisations internationales se sont affrontées pour imposer leur point de vue sur la manière de réduire la surmortalité des enfants nigériens dans un contexte d’accès réduit à la nourriture. L’effort des humanitaires s’est révélé fructueux et a permis de sauver de nombreux enfants, ralliant à leur point de vue un certain nombre d’acteurs, notamment le gouvernement du Niger, jusque-là en désaccord avec eux. Toutefois, il convient de s’arrêter un instant sur l’envers de ce succès. Tout d’abord, si les paysans nigériens se sont vu reconnaître le droit à l’alimentation, c’est en tant que victimes de « famine » et non en qualité de citoyens de plein droit. Ensuite, l’intervention humanitaire pallie l’échec du gouvernement nigérien à garantir la sécurité alimentaire de ses citoyens, l’exonérant ainsi d’une responsabilité qui lui incombe. Sans le vouloir, les organisations humanitaires empêchent la transformation des victimes en acteurs politiques capables de faire valoir eux-mêmes leur droit à être protégés de la famine. Bien au contraire, elles les encouragent à faire usage de leur dénuement même pour obtenir les vivres ou l’assistance d’organisations internationales qui n’ont aucune responsabilité politique à leur égard.

La majorité des villageois nigériens n’ont pas accès aux réseaux (network society, cf. Castells, 1996) dans lesquels l’activisme mondial est possible. Ils sont loin des espaces de mobilisation de la société civile globale tels qu’Internet ou les manifestations qui accompagnent les Sommets du G8. Ils sont conscients de leur maigre capacité à peser sur l’espace politique et ont donc trouvé d’autres moyens pour tirer quelques bénéfices de leur inévitable intégration au champ de l’assistance. Au quotidien, ils considèrent l’aide comme une source potentielle de revenus s’ajoutant à la migration du travail, à l’agriculture, à l’élevage et à d’autres moyens de subsistance. Leurs tactiques ne sont pas celles que permet la représentation politique par le biais du processus électoral ou de la délégation de pouvoir. Elles incluent diverses formes de « courtage »118 adaptées aux logiques de la gouvernementalité humanitaire (Bierschenk, Chauveau et Olivier de Sardan, 1999 ; Lewis et Mosse, 2006). Dans ce contexte, provoquer une perte de poids chez un enfant peut être plus efficace pour avoir accès à une nourriture gratuite qu’exprimer des revendications politiques. Si le développement ne vise pas uniquement à la satisfaction des besoins économiques ou de santé mais également à l’exercice des droits civiques (Sen, 1999 : 146-159), les institutions de l’aide doivent se donner la peine de réfléchir aux effets structurels de leurs interventions.

Le décompte des corps émaciés

La crise nigérienne a pris une dimension internationale à partir d’avril 2005 lorsque MSF a annoncé que le nombre élevé d’enfants dénutris admis dans ses centres était le signe d’une crise nutritionnelle majeure (IRAM, 2006 : 11). Cette annonce contredisait un système d’alerte précoce considéré comme l’un des plus performants de la région. Focalisé sur les niveaux de production alimentaire, ce système jugeait la situation du pays plus précaire qu’à l’habitude mais non pas critique. La divergence entre les deux interprétations, l’une privilégiant comme indicateur de crise la production céréalière et l’autre le décompte des enfants sous-alimentés, a nourri les débats sur la crise de 2005, débats opposant les ONG urgentistes au dispositif existant de gestion des crises. Tandis que le déficit céréalier du Niger était estimé à 12 % de la production annuelle globale, les enquêtes nutritionnelles menées localement par certaines ONG relevaient des niveaux de malnutrition comparables à ceux de pays en guerre (Delsol et Prevel, 2005 : 3 ; IRAM, 2006 : 66). Une discussion s’est ensuivie sur la pertinence de considérer des taux élevés de malnutrition infantile comme indicateurs d’une urgence nationale ou d’une « famine ». Les ONG urgentistes ont critiqué le manque d’informations fiables sur l’état nutritionnel de la population dans les SAP (Jézéquel, 2005 : 66). Si la plupart des commentateurs s’accordaient sur ce point, certains suggéraient que la malnutrition infantile était chronique dans des pays comme le Niger et, par conséquent, ne devait pas être considérée comme un indicateur de famine (AFD, 2006 : 4 ; LASDEL, 2006 : 7). D’autres observateurs mettaient en garde contre de possibles confusions ethnocentriques : « dans l’opinion publique occidentale, l’équivalence « malnutrition infantile = famine » s’est imposée. Or elle est fausse » (Olivier de Sardan in LASDEL, 2006 : 7). Quels que soient les indicateurs vrais ou faux de la famine, je m’intéresse ici à ce que Foucault appelle les « effets de vérité » des formations discursives, autrement dit à la manière dont les discours qui sont formés dans un contexte historique donné déterminent les réponses apportées à des problèmes précis (dans ce cas, la santé infantile).

Dans une étude très instructive et soigneusement documentée, Mariatou Koné a souligné que le concept de « malnutrition » n’était pas une catégorie nosologique pertinente pour la médecine populaire des populations haoussa. La maigreur des enfants y est en effet attribuée à d’autres affections dont aucune ne correspond à la notion biomédicale de « malnutrition » (LASDEL, 2006 : 37-39). Le rapport suggère que la crise de 2005, et plus particulièrement les formes de prise en charge introduites par MSF et d’autres ONG, ont suscité d’une part la reconnaissance de la malnutrition comme une maladie spécifique par les populations rurales nigériennes, et d’autre part une préoccupation accrue pour la malnutrition infantile au sein des organismes de santé publique nationaux (LASDEL, 2006 : 10). Ce qu’on observe au cours de la crise de 2005 n’est pas tant la « découverte » de la malnutrition dans les régions rurales du Niger qu’une confrontation entre les différentes « nosopolitiques »119 des acteurs locaux, nationaux et internationaux (Foucault, 1980 : 166). On peut noter ici que la santé de l’enfant a également été l’objet de discours contradictoires dans l’histoire européenne et ses représentations, tout comme la définition des pratiques pédiatriques, ont elles aussi suivi une évolution lente et complexe (Rollet-Echalier, 1991).

Nous ne disposons pas de données fiables et comparables dans la durée sur l’évolution de la malnutrition infantile au Niger. Cependant, lorsque des évaluations nutritionnelles ont été menées dans diverses régions, les résultats ont toujours été qualifiés d’« alarmants ». Ce fut le cas des enquêtes démographiques et sanitaires menées par CARE en 1992 et 1998 comme de l’enquête nationale à indicateurs multiples réalisée en 2000 par l’UNICEF et le gouvernement nigérien. Cependant, dans les premiers mois de l’année 2005, MSF était toujours la seule organisation au Niger à traiter la malnutrition sévère dans ses centres nutritionnels thérapeutiques dans le sud de la région de Maradi. En juillet 2005, les médias ont attiré l’attention de la communauté internationale sur la situation au Niger. D’autres indicateurs, principalement une forte hausse des prix céréaliers, ont conduit à l’adoption d’un plan d’urgence, mais aucun consensus n’a été atteint quant à la façon d’interpréter l’augmentation du nombre d’enfants dénutris. Entre juillet et décembre 2005, le nombre de centres de nutrition dans le pays est passé de 144 à 861. Durant la même période, au moins quatre enquêtes nutritionnelles ont été conduites par plusieurs organisations dans les régions de Maradi, Zinder et Tahoua, ainsi qu’à l’échelle nationale. Le nombre d’enfants sévèrement malnutris admis dans les CRENI et les CRENA est passé de 15 800 à 69 300 et celui des enfants modérément malnutris admis dans les CRENAM est passé de 38 000 à 180 000. 75 650 enfants ont par ailleurs fait l’objet d’interventions préventives (PAM, 2006 : 25). Ces évolutions reflètent l’émergence au niveau des institutions de nouvelles manières de concevoir et de prendre en charge la santé de l’enfant. Cependant l’impulsion d’un tel changement vient de l’extérieur. Il est donc difficile de prédire si l’État et la population du Niger se l’approprieront et, si oui, combien de temps prendra cette transition.

En 2005, le débat s’est focalisé sur la manière la plus appropriée de qualifier la « crise » au Niger. Dans un entretien avec la BBC datant du 9 août 2005, le président Tandja a nié la situation de « famine » au Niger, suggérant que la notion était exploitée à des fins politiques et économiques par les partis d’opposition et les organisations humanitaires. Dans un commentaire ultérieur, le porte-parole du PAM, Greg Barrow, a déclaré à la BBC : « Nous n’avons pas parlé de famine, mais de poches de malnutrition sévère »120. La déclaration du président nigérien et le débat qui a suivi participent de négociations sur la façon d’interpréter les problèmes du pays. La notion de « famine » n’est en effet pas neutre. La manière dont on interprète une « crise » détermine les actions à entreprendre pour y remédier. Le fait de qualifier ou non une situation de famine affecte le montant et la répartition de l’aide ainsi que l’attribution des responsabilités pour la gestion des fonds d’urgence et l’organisation des opérations. Le sort des populations pauvres du Niger fait rarement la une de l’actualité à moins de brandir le terme de « famine » comme cela a été le cas en 2005. On peut d’ailleurs se demander si les difficultés du Niger attireraient l’attention de la communauté internationale en l’absence de tout effet médiatique et d’intérêt stratégique pour les pays donateurs.

Les famines se prêtent bien aux manipulations politiques. Parce qu’elles jouent sur des valeurs humanitaires fondamentales, elles sont d’autant plus facilement instrumentalisées par les responsables politiques et les médias. Dans l’histoire du Niger, les famines ont constitué un facteur de déstabilisation pour les régimes successifs. La tenue des élections présidentielles en novembre 2004 a ainsi retardé la divulgation des signes précoces de la crise par les sources nigériennes (Jézéquel, 2005 : 33). Lorsqu’au printemps 2005, les médias internationaux ont révélé l’ampleur du drame, la diffusion de photos d’enfants sous-alimentés a déclenché des réactions échappant au contrôle des institutions et des acteurs directement impliqués. Les rapports sur la crise ont souligné le rôle nouveau tenu par les médias dans la production de représentations collectives des crises sahéliennes et la manière dont ce rôle complexifie la gestion de ces situations (IRAM, 2006 : 62 ; PAM, 2006 : 15 ; AFD, 2006 : 5). Alors que les médias tendaient à qualifier la situation de « famine », les rapports des experts et les plans d’action retenaient pour leur part la notion de « crise ». Ce décalage met à jour l’embarras des institutions de l’aide confrontées à des situations qui ne correspondent pas à leurs cadres habituels. Cette confusion, attestée dans les débats prolongés sur la marche à suivre, est due, selon les rapports d’évaluations, à la nature exceptionnelle de la crise :

« La crise alimentaire de 2005 est différente dans sa nature et son déroulement des crises qu’a connues jusqu’ici le Niger qui ont été des « crises d’offre ». […] La crise n’a pas suivi le schéma « habituel » d’une chute de la production céréalière due à un choc, scénario sur lequel le SAP concentre son attention ; l’ampleur qu’elle prendra n’était pas « annoncée » au départ. » (IRAM, 2006 : 1)

Pourtant, la « crise » de 2005 n’apparaît exceptionnelle et inhabituelle que si l’on se place dans la perspective des organismes d’aide soucieux de rendre compte de la situation en fonction de leurs propres grilles de lecture et de leurs mandats institutionnels. Bien que le Niger ait connu par le passé des famines essentiellement dues à des écarts entre l’offre et la demande de nourriture, il est largement admis, notamment depuis les travaux d’Amartya Sen (1981), que le déclin des disponibilités alimentaires n’est pas le seul indicateur d’une crise121. Cependant, passer du concept de disponibilité alimentaire à celui d’accessibilité alimentaire n’est pas suffisant en soi pour comprendre la crise de 2005 et empêcher qu’elle ne se répète. Le « tout alimentaire » doit céder la place à la promotion des moyens de subsistance, de la santé et de la responsabilisation politique des différentes structures d’aide (nationales et internationales) vis-à-vis des Nigériens qui vivent la crise au quotidien. Ce point de vue était certainement partagé par la plupart des consultants qui ont fourni des rapports détaillés et instructifs sur tous les aspects de la crise. Il a cependant été occulté par la controverse entre les partisans du développement et ceux de l’urgence.

« Le paradoxe de l’urgence chronique »

Le « paradoxe de l’urgence chronique » n’est pas une formule appropriée à la situation du Niger : celle-ci n’est aucunement paradoxale, elle s’explique en prenant en compte les multiples problèmes auxquels sont confrontés différents pans de la société nigérienne. Olivier de Sardan suggère à juste titre que le « paradoxe de l’urgence chronique » et le débat qui a suivi entre les approches humanitaire et développementale mettent davantage en lumière le fonctionnement du système de l’aide que les phénomènes que ces approches prétendent expliquer : « Nous savons certes que l’identité de nombreux organismes humanitaires (et MSF en particulier) s’est construite dans ce débat (c’est leur histoire et c’est leur droit). Mais on a affaire, en l’occurrence, à une contradiction interne au Nord, à une politique typiquement Nord-Nord, et qui étonne parfois vue de Niamey. » (LASDEL, 2006 : 11).

Les rares enquêtes nutritionnelles suggèrent que les taux de malnutrition infantile au Niger sont régulièrement et historiquement supérieurs aux seuils qualifiés de « critiques » par les conventions internationales. De tels niveaux, généralement rencontrés dans les pays en guerre et dans les situations de déplacements massifs de population, requièrent des interventions « d’urgence » gérées par les acteurs humanitaires. L’aide d’urgence, généralement de courte durée, mobilise ses propres structures et moyens logistiques qui sont retirés dès la fin officielle d’une famine. Au Niger en revanche, à en juger par les statistiques nutritionnelles et sanitaires, la fluctuation des prix céréaliers et d’autres indicateurs de développement social, les situations d’urgence sont récurrentes et/ou chroniques. Elles semblent dès lors relever du mandat d’organisations qui se consacrent au développement à long terme. La situation nigérienne n’est considérée paradoxale que dans la mesure où elle contredit une division institutionnelle du travail entre « humanitaires » et « développeurs ». Ce « paradoxe », tel qu’il est perçu par les acteurs humanitaires, est clairement résumé dans le rapport de l’IRAM :

« Les positions étaient partagées schématiquement entre deux points de vue qui mobilisent des références différentes : (1) les acteurs de l’aide humanitaire estimant que les taux de malnutrition aiguë observés attestaient de la gravité de la crise et justifiaient (à eux seuls) l’impératif d’une aide d’urgence gratuite ; (2) les acteurs de la prévention et du développement, qui jugeaient de la progression de la crise à travers les informations moins alarmistes du Dispositif [de sécurité alimentaire], qui étaient perturbés par la situation et les critiques, mais manquaient de repères sur les aspects nutritionnels. Dans ce débat, MSF a attaqué frontalement le gouvernement, les donateurs et le Dispositif, fin juin. Le secrétaire exécutif du CILSS en mission au Niger (20-25 juillet) a dénoncé l’exagération de la gravité de la crise du Niger par les médias, les agences internationales et les ONG. Et le président de la République a déclaré le 9 août qu’il n’y a pas de famine au Niger mais une crise alimentaire grave » (IRAM, 2006 : 22).

Les termes « urgence » et « développement » sont fonction de critères de classification définis par les organisations elles-mêmes. Au Niger, la persistance de la pauvreté extrême contrarie les limites internes du monde de l’aide. « L’urgence chronique » est perçue comme un oxymore par les organisations dont les modèles d’intervention sont fondés sur des logiques soit « d’urgence » soit de « pauvreté chronique ». En 2005, l’emboîtement de ces deux concepts a brouillé la distinction essentiellement opérationnelle entre deux modèles d’intervention différents. Ce type de problème n’est pas le monopole du monde de l’aide ni de la « politique Nord-Nord ». Ainsi, on rencontre des dilemmes semblables dans les débats que suscite la prise en charge de malades en « phase terminale chronique » : ces patients doivent-ils continuer à recevoir des traitements curatifs habituels ou doivent-ils être orientés vers des organismes spécialisés dans l’accompagnement des patients en fin de vie122 ? Ces paradoxes apparents illustrent la manière dont les institutions raisonnent lorsqu’elles se trouvent confrontées à des situations qui ne s’inscrivent pas clairement dans le cadre de leurs mandats. Ce processus est inévitable et n’est pas négatif en soi (Rossi, 2006 : 28). Les militants s’engagent dans des conflits d’interprétation pour défendre des politiques dont ils pensent, à un moment donné, qu’elles apportent des réponses plus efficaces aux souffrances humaines. Mary Douglas nous rappelle que les individus en situation de prendre des décisions engageant la vie ou la mort d’êtres humains s’inscrivent dans une pensée institutionnelle : « Le choix de qui sera sauvé et de qui mourra est déterminé par les institutions. En termes plus radicaux, les raisonnements individuels sont incapables de résoudre de tels problèmes. Une réponse ne sera considérée comme la bonne que dans la mesure où elle rencontre la pensée institutionnelle qu’ont déjà en tête les individus au moment où ils entreprennent de décider. » (Douglas, 2004 : 32).

La distinction entre logiques de développement et logiques d’urgence devient plus problématique lorsqu’elle est plaquée sur la société nigérienne. Le clivage entre « pauvreté normale » et « pauvreté critique » qui relève du registre des discours politiques est alors pris à tort pour une frontière réelle : « Dans les pays sahéliens où la frontière entre la « pauvreté normale » et les « poussées de crise » est si ténue […] le défi des années à venir au Sahel est bien là : élaborer et mettre en œuvre des stratégies de réduction de la pauvreté en milieu rural qui intègrent et combinent les nécessités du court terme avec les objectifs de développement à plus long terme » (PAM, 2006 : 34). Il est clair que les dimensions multiples de la crise ne sont pas dissociables. Elles semblent pourtant l’être aux yeux d’organisations contraintes de modifier les limites de leurs mandats institutionnels. Comme nous l’avons vu, ce type de raisonnement a conduit à interpréter la crise de 2005 comme un phénomène inhabituel et paradoxal. Le « paradoxe de l’urgence chronique » n’a de sens que dans le cadre de la pensée institutionnelle. Les agences de l’aide, principalement financées par les pays du Nord, existent au travers de leurs interventions et leur mode de pensée se conforme à cette nature interventionniste. Leurs modèles d’intervention sont plaqués sur l’ensemble du monde, justifiant par avance les stratégies qu’elles adoptent (Douglas, 2004).

La couverture médiatique de ce débat a reproduit la dichotomie entre « pauvreté chronique » et « urgence ». Le site Web du LEWS, financé par les États-Unis, déclarait ainsi : « La détermination de la communauté internationale à résoudre cette situation de « famine » au Niger est certes bienvenue. Cependant, sans un engagement équivalent et une attention durable à l’égard des difficultés chroniques inscrites au cœur des crises actuelles, les mêmes problèmes se reproduiront bientôt »123. Le directeur du PAM pour le Niger, Gian Carlo Cirri, insistait également sur les répercussions à long terme de la crise : « Le Niger a malheureusement disparu de l’agenda international, ce qui pourrait avoir des conséquences désastreuses pour ceux qui continuent de souffrir de la crise de cette année. Le Niger n’a pas seulement besoin d’une solution à court terme, mais d’un soutien ciblé et durable pour l’aider à sortir une bonne fois pour toutes de son écrasante pauvreté »124. Dans le même ordre d’idées, William Easterly, professeur à New York University, estimait que le Niger n’avait pas brutalement plongé dans une catastrophe en 2005, mais que sa population souffrait de malnutrition chronique qui la rendait plus vulnérable à une hausse des prix de la nourriture125. D’autres observateurs ont préféré insister sur la situation d’urgence au cœur de la crise. En référence à la position du FEWS mentionnée ci-dessus, une note d’information de l’ODI (Overseas Development Institute) indiquait : « il n’en reste pas moins que les taux actuels de malnutrition ont dépassé les niveaux de crise et requièrent par conséquent une intervention d’urgence. Considérer ces taux comme « normaux », même s’ils le sont, est dangereusement hors de propos »126.

Ces débats n’ont cependant pas débouché sur une impasse. Après des désaccords initiaux sur la nature de la crise, le PAM a opté en juillet 2005 pour l’adoption d’une stratégie d’urgence visant essentiellement à « sauver des vies humaines » et impliquant notamment la distribution gratuite de nourriture (IRAM, 2005 : 15 ; PAM, 2006 : 19). Cette décision a été d’abord perçue, en particulier par les représentants du gouvernement nigérien, comme un acte unilatéral qui contournait les autorités nationales et contredisait « l’esprit » du dispositif de sécurité alimentaire. Au sein de ce dernier, la responsabilité des décisions était partagée entre le gouvernement et les donateurs internationaux représentés par le PAM (IRAM, 2006 : 16 ; Jézéquel, 2005 : 22). En définitive, tous les acteurs se sont alignés sur le PAM et la plupart des évaluations a posteriori ont considéré l’opération comme une réussite. Un certain nombre de recommandations ont été faites en vue de tirer les leçons de la crise de 2005. Il s’agissait notamment d’améliorer la surveillance de l’état sanitaire et nutritionnel de la population, de mieux coordonner les politiques de développement et de renforcer le système de sécurité alimentaire et les stratégies d’intervention en cas de crise. Le débat s’est poursuivi après la crise : certains ont préconisé que l’opposition entre les approches développementale et urgentiste soit surmontée en intégrant ces approches voire en les unifiant (PAM, 2006). Cette évolution des débats signale peut-être un tournant vers la consolidation d’une nouvelle « nosopolitique » dans les pays en développement. Toutefois, elle n’implique pas une restructuration profonde des logiques de fonctionnement de l’aide. Les problèmes du Niger sont toujours réduits aux discours issus des répertoires de l’urgence du développement ou d’approches plus intégrées et consensuelles. Les règles et les enjeux restent structurellement les mêmes. Les débats actuels, en dépit de leurs mérites intrinsèques, détournent l’attention de ce qui pourrait réellement réduire à la fois la dépendance à l’égard de l’aide et l’aphonie politique des populations rurales du Niger.

Les dimensions nigériennes de la crise

Si l’on abandonne les registres de la pensée institutionnelle pour une approche plus attentive à la situation socio-économique du Niger, la crise de 2005 apparaît moins paradoxale. Bien que la production agricole ait augmenté à un rythme de 2,2 % par an, la population nigérienne a connu pendant les années 1990 un taux de croissance annuel de 3,45 %, doublant ainsi tous les vingt ans (Jézéquel, 2005 : 6-7). À l’échelle nationale, la croissance du déficit céréalier a été compensée par des importations, essentiellement au travers de circuits informels en provenance du Nigeria. Celles-ci ont été encouragées par la dévaluation du naira (qui rendait les produits nigérians moins chers que les produits nigériens) ainsi que par une forte demande nigériane pour le franc CFA rendu attractif par son indexation sur l’euro et sa convertibilité garantie. Au milieu des années 1990, la dévaluation de 50 % du franc CFA et la baisse de l’offre céréalière nigériane, liée à la suppression des subventions publiques accordées aux agriculteurs, ont entraîné une reconfiguration sans doute durable des dynamiques commerciales régionales. Ces changements ont également nourri une dépendance accrue du Niger vis-à-vis des importations céréalières d’autres pays d’Afrique de l’Ouest, notamment ceux de la zone CFA (IRAM, 2006 : 38). Pour le Niger, cette intégration régionale élargie des marchés céréaliers signifie, entre autres choses, une concurrence accrue avec ses voisins pour l’accès aux céréales ainsi qu’une plus forte volatilité des prix céréaliers.

Bien que la production globale ait augmenté, l’extension des cultures aux sols les moins fertiles et la diminution de la taille des exploitations se traduisent par des déficits de production chroniques pour un nombre croissant de ménages ruraux. Les indicateurs d’inégalité sociale et le pourcentage de ménages pauvres sont en augmentation depuis dix ans. À mesure que les surfaces cultivables transmises par héritage se réduisent, une classe de paysans sans terre se développe. Le potentiel agricole des terres situées à la frontière entre la savane et le désert est très inégal et dépend de la géomorphologie et de la nature des sols. Dans ces zones caractérisées par une qualité médiocre des terrains, le niveau des précipitations annuelles importe moins que leur répartition dans le temps. Selon la période à laquelle elle survient, une sécheresse de plus de dix jours peut retarder ou compromettre la croissance des semences (Faulkingham et Thorbahn, 1975 : 464). Les pluies sont fortement localisées : des poches de sécheresse subsistent y compris les années marquées par un niveau de précipitations annuelles supérieur à la moyenne (Raynaut, 1975 : 30 ; Swift, 1975 : 90). En cas de sécheresse pluriannuelle, les réserves sont consommées rapidement par les membres de la famille, entraînant l’effondrement des stratégies traditionnelles de sécurité alimentaire. Lorsque les stocks familiaux sont épuisés et que la volonté et la capacité d’aide des proches plus fortunés se sont érodées, les ménages les plus pauvres sombrent dans l’endettement.

L’État dispose de stocks de sécurité qu’il mobilise pour stabiliser l’offre et les prix des céréales lors des chocs alimentaires. Cependant, les quantités disponibles sont insuffisantes pour couvrir les besoins des régions affectées par la pénurie alimentaire, et les distributions sont souvent affectées par la corruption comme par les problèmes logistiques (Keenan, 2005). Les riches commerçants achètent du grain en grandes quantités au moment de la récolte via des réseaux commerciaux très denses (Grégoire, 1992 ; Najman, 2006). Ils stockent le mil jusqu’à ce que son prix augmente fortement puis le revendent dans les régions rurales en réalisant de fortes marges. Les spéculateurs écoulent leurs stocks de céréales par le biais de réseaux intégrant une myriade de petits marchés ruraux qui n’apparaissent pas dans les enquêtes. Ce système d’échange dissimule l’augmentation des disponibilités céréalières en fractionnant celles-ci en petites quantités largement dispersées. Ceci explique pour partie les divergences persistantes sur le rôle joué par les négociants nigériens dans la crise. Mes propres recherches confirment que les stratégies spéculatives font partie intégrante des pratiques commerciales au Niger. Ceux qui contrôlent l’offre sont généralement en mesure d’imposer les prix car la demande repose sur un déficit structurel.

Le système commercial fonctionne comme une structure rhizomique (Grégoire, 1992). Au sommet, les principaux négociants ont des liens avec les responsables politiques aux plus hauts niveaux nationaux et internationaux (Jézéquel, 2005 : 33). Souvent, ces commerçants sont aussi de grands producteurs et les créanciers d’agriculteurs plus pauvres qui doivent les rembourser en nature à des taux d’intérêt élevés. S’ils tirent profit de ce système, ils y investissent également : ils emploient et entretiennent ainsi une vaste clientèle, distribuent les aumônes et répondent aux demandes incessantes de leurs proches et de leurs associés. Ils prennent souvent part au développement local et financent parfois avec leurs fonds personnels l’entretien des routes et d’autres infrastructures importantes. Les plus influents parmi ces hommes d’affaires peuvent employer des centaines de personnes comme intermédiaires, ouvriers agricoles, chauffeurs, mécaniciens, ainsi qu’une main-d’œuvre variée pour charger leurs camions, construire et garder leurs entrepôts et remplir les sacs de grains. Ils disposent d’un réseau d’assistants chargés de surveiller les différents circuits commerciaux et qui s’appuient à leur tour sur leurs propres collaborateurs. Une grande partie des stocks disparaît ainsi des principaux marchés : ils sont achetés, souvent à crédit, par un réseau de détaillants qui les revendent dans les villages isolés. Les céréales y sont vendues en petites quantités et à prix fort aux populations les moins mobiles (généralement les personnes âgées et les épouses des migrants). Celles-ci dépendent d’abord du soutien de leur famille (proche et lointaine), mais doivent aussi s’acheter une partie de leur nourriture.

Le manque d’infrastructure et les coûts élevés des transports accroissent la vulnérabilité des populations vivant dans les régions peu fertiles de l’arrière-pays. Seulement 8 % environ des routes du Niger sont goudronnées. Les chemins de terre constituent les principales voies d’accès des régions rurales aux centres urbains, seuls endroits où biens de consommation (y compris alimentaires) et services sont disponibles. L’État manque de moyens pour entretenir les routes rurales et les communications peuvent être interrompues pendant plusieurs jours à la saison des pluies, période durant laquelle la dépendance aux achats de nourriture est la plus élevée. L’augmentation du prix du pétrole fait l’effet d’une taxe sur l’alimentation et les services, qui pèse de manière disproportionnée sur les populations des zones rurales. L’accès insuffisant au crédit à des conditions abordables sape la capacité des paysans pratiquant une agriculture de subsistance à acheter des vivres, des semences et des intrants. Les petits exploitants qui ont littéralement « mangé » tout leur stock risquent de s’endetter lourdement pour acheter des semences et des intrants au début de la saison des cultures. La décision d’emprunter, parfois à des taux d’intérêt élevés, est liée aux rendements agricoles que l’on espère. Les propriétaires de terres marginales qui ont consommé la totalité de leurs stocks, y compris leurs semences, abandonnent parfois la culture pendant une ou plusieurs saisons et travaillent comme ouvriers agricoles dans des villages voisins pour couvrir les besoins de première nécessité de leur famille. Pendant la saison des pluies, il n’est ainsi pas rare de voir des terrains en friche ou laissés à la charge des épouses et des enfants. Dans les régions où la terre a davantage de valeur, le recours à la mise en gage est monnaie courante (LASDEL, 2006 : 27).

La migration d’un ou de plusieurs membres de la famille après la récolte est une manière de diminuer la pression sur les stocks du ménage et, si possible, d’économiser pour couvrir les besoins alimentaires pendant la saison agricole suivante. Dans les villages ruraux, les opportunités d’emploi locales sont restreintes. Dans ces circonstances, « la migration représente la stratégie des villageois pour ne pas mourir de faim »127 (Painter 1987 : 6 ; Rain 1999 : 202). En général, les membres de la famille élargie alternent entre eux, et d’une année sur l’autre, différentes stratégies migratoires et agricoles : un frère peut être un migrant international, tandis qu’un autre cultive localement et qu’un troisième occupe un emploi salarié dans une ville voisine. Pendant la saison sèche (de septembre à mai), les habitants de centaines de villages et hameaux situés sur des terres marginales ne peuvent trouver à s’employer localement. Ceci explique la forte dépendance de ces régions à l’égard des fonds envoyés par les migrants (Faulkingham et Thorbahn, 1975 : 472), ainsi que la vulnérabilité des ménages nigériens face aux fluctuations économiques dans les pays de destination (Main, 1989). Ainsi, le processus d’intégration régionale des marchés des produits et du travail reflète la subordination des pays du Sahel aux pays côtiers, ces derniers constituant des pôles d’attraction de la main-d’œuvre et disposant d’un pouvoir d’achat supérieur.

Comme le montrent d’autres contributions à cet ouvrage, les femmes dont les époux pratiquent une migration lointaine et de longue durée se retrouvent de facto chefs de famille pendant plusieurs mois de l’année, voire pendant plusieurs années consécutives. Elles ne peuvent pas toujours compter sur l’envoi d’argent par leurs maris ni sur les réseaux de soutien locaux, mis à rude épreuve par la succession de mauvaises années de récoltes. Les normes locales liées au genre limitent par ailleurs leurs possibilités d’obtenir des revenus pour leur propre subsistance et celle de leurs dépendants. La migration masculine induit ainsi une forte dépendance des mères vis-à-vis du travail de leurs enfants, ce qui explique, entre autres raisons, les taux de fécondité très élevés du Niger (Lesthaeghe, 1986).

Les dynamiques qui caractérisent les crises récurrentes du Niger varient d’une région à l’autre et il serait plus juste de considérer celle de 2005 comme le produit des interactions entre des crises localisées que comme une famine générale provoquée de manière uniforme par la sécheresse. Le chômage structurel et le déficit de production sont le lot quotidien des Nigériens les plus pauvres, qui réduisent les risques qui pèsent sur leurs moyens de subsistance en diversifiant leurs activités productives et en s’appuyant sur des réseaux de soutien mutuel. Une vaste proportion de la population nigérienne est vulnérable aux crises récurrentes : l’espérance de vie à la naissance est de 46 ans ; avec une moyenne de huit naissances par femme, le Niger affiche l’un des taux de fécondité les plus élevés au monde ; le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans est le deuxième plus élevé du monde ; seuls 25,1 % des hommes et 9,3 % des femmes savent lire et écrire et plus de 60 % des Nigériens vivent avec moins de 1 dollar par jour. « L’urgence chronique » – ou plus simplement la pauvreté structurelle – n’a rien de paradoxal, ni de surprenant.

Comme ce chapitre l’a montré, la pensée institutionnelle réduit ces dynamiques socio-économiques complexes à l’un ou l’autre des schémas d’intervention existants. Ainsi les institutions de l’aide se perpétuent elles-mêmes. Ce processus soumet la fourniture de l’aide à l’identification préalable de différents « signes » d’appauvrissement (chronique ou critique) et encourage l’adoption de tactiques de « courtage » par les populations vulnérables. Ces dernières sont contraintes à instrumentaliser leur pauvreté pour obtenir de l’assistance. La dernière partie de cet article suggère que les agences d’aide ne devraient pas se laisser entraîner dans cette dynamique. Elles devraient au contraire identifier des stratégies permettant progressivement aux populations pauvres du Niger de traduire leurs demandes en actes politiques.

Conclusion : le paradoxe de l’aide chronique ?

Durant la crise de 2005, la distinction entre aide humanitaire et actions de développement a constitué le modus operandi du système. Les débats autour du « paradoxe de l’urgence chronique » se sont répétés dans les divers documents programmatiques et communiqués de presse des organismes d’aide. Ces débats étaient certes bien intentionnés : ils constituaient des tentatives, de part et d’autre, pour convaincre le plus grand nombre de personnes de se ranger aux arguments et stratégies perçus comme les plus efficaces dans la lutte contre la faim et la pauvreté. Aucun de ces points de vue n’était « faux » en soi. Les distributions gratuites de nourriture, organisées et financées par les bailleurs et les organisations internationales, ne s’attaquent certes pas aux causes structurelles d’une malnutrition endémique. Mais de fait, comme le rappellent les partisans de l’aide humanitaire, elles permettent de sauver des vies qui seraient sans cela perdues dans l’attente des résultats des actions de développement. Or, jusqu’à présent, celles-ci se sont souvent révélées mal conçues.

Les qualifications de « pauvreté chronique » ou de « famine » utilisées pour définir la crise de 2005 impliquent des formes d’interventions, des moyens et des solutions différents. Les acteurs de l’aide et les bénéficiaires potentiels sont engagés dans une bataille à la fois épistémologique et politique (Carney et Watts, 1990 ; Cooper, 1995), qui consiste à inscrire la « crise » dans un modèle ou un autre, tout en ralliant divers publics à leur interprétation respective. Les Nigériens les plus pauvres ne peuvent fixer les termes du débat, mais ils comprennent les règles du jeu. Ils sont d’ailleurs devenus experts en rhétorique et répondent ad hoc aux questions que leur posent les représentants des agences d’aide. Ils espèrent ainsi accéder aux divers revenus que peut leur procurer l’aide, qu’il s’agisse de nourriture gratuite ou d’emplois dans le cadre de projets. Dans ce contexte, le courtage en développement peut être considéré comme une solution par défaut pour des « citoyens sans voix », réduits au silence par leur marginalisation politique et économique. Cela ne signifie pas que les bénéficiaires de l’aide soient dans une position de passivité. Le courtage n’est qu’une tactique ultérieure, grâce à laquelle les pauvres, faisant de nécessité vertu, parviennent à ajouter les revenus de l’aide à ceux tirés de stratégies de subsistance ingénieusement diversifiées. Dans le même temps, il met en évidence le fonctionnement d’un système dans lequel les responsabilités ne sont pas là où les principes d’un gouvernement démocratique exigeraient qu’elles soient.

Pour Amartya Sen, le succès remporté par l’Inde dans la lutte contre la famine n’a été possible que grâce au respect des libertés civiles et politiques et au fonctionnement démocratique de ses institutions (Dreze et Sen, 1989 ; Sen, 1990). C’est le fondement de la critique formulée par Alex de Waal contre l’humanitarisme international : par ses références à des droits universels et des solutions techniques, ce mouvement affaiblit les mécanismes de responsabilité politique nécessaires à la prévention des famines et profite lui-même de ce déficit de responsabilité inhérent à toutes les formes de gouvernance internationale (de Waal, 1997). Or, les populations rurales nigériennes, comme les citoyens de nombreux pays africains, sont doublement exclues des mécanismes démocratiques de responsabilisation politique. D’une part, les institutions gouvernementales nationales sont marquées par le factionnalisme, le clientélisme ou la corruption ; d’autre part, les organisations internationales sont en mesure d’imposer leurs politiques aux États africains, une situation amèrement commentée par le Premier ministre nigérien en référence à la gestion de la crise de 2005. Celui-ci avait en effet dénoncé ces donateurs « qui pensent qu’ils doivent faire davantage confiance aux ONG et aux institutions caritatives internationales, plutôt qu’au gouvernement, pour sauver des vies nigériennes » (cité dans IRAM, 2006 : 21).

Pour de Waal, « une responsabilité généralisée et internationalisée dans la lutte contre la famine a nettement moins de valeur qu’une responsabilité politique spécifique et locale »128. Ceci ne signifie pas qu’il faille nier le rôle important que peuvent jouer les organisations humanitaires internationales, mais nous oblige à mettre en perspective ce rôle et les objectifs de long terme qui y sont associés. Surtout, cette observation doit nous rappeler que le système de l’aide devrait consacrer ses efforts à l’instauration d’un contrat politique anti-famine entre les citoyens nigériens et leurs représentants élus : « un contrat politique anti-famine implique plusieurs choses, notamment un engagement politique de la part du gouvernement, la reconnaissance par la population que la famine est un scandale politique et des mécanismes garantissant que les gouvernants soient responsables devant la population du respect de cet engagement » (1997 : 2)129.

Aujourd’hui, les Nigériens des zones rurales ne reconnaissent pas que leur vulnérabilité face à la famine constitue un scandale politique et le système d’aide ne les y encourage pas. À différents niveaux, les discours sur le développement amènent les Nigériens à accepter leur pauvreté et à l’utiliser éventuellement comme un instrument pour obtenir de l’aide. C’est là précisément le paradoxe de l’aide chronique : plus les travailleurs humanitaires déploient d’efforts pour recenser, identifier et aider les pauvres, plus ces derniers sont incités à exhiber tous les aspects de leur pauvreté, dans un contexte où les alternatives aux revenus de l’aide sont extrêmement rares. La manière dont l’appareil de l’aide transforme les histoires individuelles en discours programmatiques génère un sentiment collectif d’appartenance à une communauté dont l’identité repose sur la dépossession et le besoin. C’est en tant que « pauvres » et « sous-alimentés » que les Nigériens démunis ont droit aux revenus de l’aide. Le fonctionnement du système les décourage de revendiquer l’accès à la nourriture comme un droit fondamental qu’ils peuvent faire valoir en tant qu’acteurs politiques – et non une fois qu’ils sont devenus les victimes de la faim. Ainsi, parmi les différentes stratégies déployées pendant la crise, des cas de mères cherchant à provoquer l’amaigrissement de leurs enfants pour bénéficier des distributions gratuites de nourriture dans les centres de MSF ont été rapportés. Selon un employé de MSF cité dans le rapport de Mariatou Koné, « les mères des gros bébés nous expliquent que même si leurs enfants ne sont pas malnutris, ils sont susceptibles de le devenir parce qu’ils n’ont rien à manger. Certaines reviennent plusieurs fois ; nous pesons et l’enfant ne présente pas de malnutrition. Au bout de quatre à cinq fois, on se rend compte que l’enfant est malnutri modéré […] Si nous ne faisons pas quelque chose pour cet enfant qui présente déjà une malnutrition modérée, alors prochainement, il nous sera présenté sous la forme sévère » (LASDEL, 2006 : 61).

Plutôt que de permettre une reconnaissance de la malnutrition comme maladie par les villageois nigériens, les distributions alimentaires gratuites contribuent probablement davantage à parfaire leur compréhension des moyens de profiter de l’aide en manipulant la « nosopolitique » qui lui est associée. Il faut tenir compte sérieusement des effets indésirables éventuels induits par l’aide humanitaire sur des populations dépourvues à la fois de ressources alternatives et de voix politique. Le système actuel favorise le développement de tactiques de courtage, grâce auxquelles les acteurs qui ne peuvent influencer la conception des programmes d’aide tentent au moins d’en détourner la mise en œuvre à leur profit. Au Niger, les logiques de responsabilité s’inscrivent non dans le fonctionnement de la démocratie libérale, mais dans le réseau de liens personnels d’allégeance et d’obligations réciproques qui caractérisent les relations de type patron-client. Ce réseau s’étend des villages ruraux aux centres urbains et de l’arrière-pays nigérien aux postes gouvernementaux dans la capitale (Blundo et Olivier de Sardan, 2006). Cette logique du patronage est davantage fondée sur des alliances personnelles, parfois sur des liens de parenté, que sur les modes de représentation impersonnels et/ou anonymes du vote et de la délégation. Souvent qualifiée de « corruption » par l’Occident, cette forme alternative du contrat politique n’est bien évidemment pas propre à l’Afrique et se retrouve également en Europe, en Amérique et en Asie. Toutefois, si le rôle joué par le clientélisme et les réseaux politiques locaux mérite d’être reconnu, cela ne signifie pas qu’ils compensent les lacunes des politiques nationales et internationales. La malnutrition et la pauvreté structurelle sont profondément enracinées dans les problèmes du Niger et des crises comme celle de 2005 sont vouées à se reproduire. On ne peut qu’espérer que les souffrances des enfants sous-alimentés et de leurs familles seront soulagées par les activités des organisations humanitaires. Dans l’intervalle, le système de l’aide doit se focaliser sur la manière dont les populations pauvres du Niger peuvent accéder aux moyens politiques et économiques qui leur permettront de s’affranchir de la pauvreté… et de l’aide.

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117 « Little democratic accountability has operated in respect of contemporary global governance arrangements » (Schölte, 2004 : 211).

118 Le courtage en développement est défini comme l’ensemble des stratégies de captation de la rente que constitue l’aide (Bierschenk, Chauveau et Olivier de Sardan, 2001). Théorisé pour l’aide au développement, il s’applique aussi bien à l’aide humanitaire.

119 Foucault entend par cette notion la manière dont la santé de chacun conduit à une prise en charge collective et devient un enjeu politique.

120 « We have not spoken about famine but about pockets of severe malnutrition. » BBC News, 9 août 2005 (disponible sur http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/4133374.stm).

121 « La sous-alimentation est le fait de ne pas avoir assez à manger et non le fait qu’il n’y ait pas assez de nourriture disponible. » (Sen, 1981 : 1)

122 K. Ward, « OpEd – Hospice moves to redefine chronic illness as terminal », North Country Gazette, 26 septembre 2006.

123 Cf. article de David Loyn « How many dying babies make a famine ? » BBC News, 10 août 2005 (disponible sur http://news.bbc.co.Uk/2/hi/africa/4139174.stm).

124 Extrait du communiqué de presse du PAM du 23/11/2005 « Face à la souffrance, davantage d’aide est nécessaire au Niger », disponible sur http://www.wfp.org/french/?NodeID=42&k=63

125 BBC News, 1er février 2006 (disponible sur http://news.bbc.co.Uk/2/hi/africa/4185550.stm).

126 « Humanitarian Issues in Niger », HPG Briefing Note, ODI (disponible sur http://www.odi.org.uk/hpg/papers/HPGBriefingNote4.pdf).

127 « Migration is the strategy by which villagers avoid starvation ».

128 « Generalised, internationalised responsibility for fighting famine is far less valuable than specific, local political accountability » (de Waal, 1997 : 5).

129 « An anti-famine political contract involves several things, including a political commitment by government, recognition of famine as a political scandal by the people, and lines of accountability from government to people that enable this commitment to be enforced » (de Waal, 1997 : 2).

6

Déféminisation de l’agriculture
au sud Niger

Un lien avec la crise ?

Marthe DIARRA et Marie MONIMART

Le présent chapitre s’appuie sur une étude menée pour l’IIED130 en juin 2006. Son objectif était d’examiner comment les femmes des campagnes nigériennes résistent à la pression foncière et aux difficultés croissantes d’accès aux ressources naturelles au sein de systèmes agricoles en mutation. A priori, peu de liens avec la crise alimentaire de 2005. Cependant, cet angle d’analyse pourrait apporter un éclairage différent sur les causes profondes de cette crise en s’intéressant à la problématique de l’accès des femmes rurales aux ressources naturelles et au foncier. L’étude s’intéresse également aux liens possibles entre d’une part les mécanismes d’exclusion en cours et les mutations des modes de vie et de valorisation sociale et d’autre part la souveraineté alimentaire des ménages et la malnutrition des enfants.

Republique du Niger
Zones climatiques et sites de l’etude Genre Foncier Decentralisation (MED, Londres)

La recherche s’est fondée sur des études de cas conduites dans sept sites (voir carte ci-contre) : quatre en région de Maradi et trois en région de Zinder. Ces sites sont représentatifs de critères de diversité en matière de zones agro-écologiques, de pression démographique (variant de 150 à deux habitants au km2), de systèmes de production agricole dominants, de pratiques ou non de cultures irriguées et de pratiques de valorisation sociale. Les quatre sites au sud peuvent être considérés comme relevant de la zone agricole la plus productive du Niger, « le grenier à mil » qui fut aussi la plus « productive » d’enfants malnutris en 2005.

L’étude montre qu’une déféminisation de l’agriculture est en cours et qu’elle conduit à une féminisation de la pauvreté au sens large du terme : pauvreté économique, certes, mais aussi décisionnelle, statutaire, culturelle, nutritionnelle. Cette paupérisation a des répercussions tant dans la sphère privée (ménages) que dans la sphère publique. Ces constats ont été corroborés lors de la restitution effectuée dans chacun des sites en mars 2007. Les hommes et les femmes dont nous avons alors sollicité la parole ne sont pas optimistes : « la » crise alimentaire de 2005 s’inscrit dans une situation de crise chronique, les rares bonnes années ne permettant plus de se remettre des chocs répétés et rapprochés des mauvaises périodes, et ce depuis plus de vingt ans.

Dans le large éventail des causes structurelles de l’insécurité alimentaire des ménages ruraux nigériens, nous pensons, avec entêtement, que la déféminisation de l’agriculture et la féminisation de la pauvreté sont des facteurs aggravants de la malnutrition des enfants. L’aggravation des déséquilibres décisionnels entre hommes et femmes en matière de production agricole, d’accès aux ressources naturelles communes, de recours à l’aide d’urgence et de l’utilisation qui en est faite au niveau du ménage, a été sous-estimée, ou négligée. Trente-sept ans après la célèbre publication d’Ester Boserup131 sur le rôle crucial des femmes dans le développement économique, les stéréotypes sur les rôles masculin et féminin dans la sécurité alimentaire des ménages ont la vie dure : il est à craindre que la majorité des décideurs pensent encore que « l’homme apporte la nourriture et la femme la prépare »132. Dans l’analyse comme dans la gestion de la crise alimentaire au Sahel, on retrouve la classique marginalisation des questions de genre. C’est précisément cet éclairage que nous voudrions restituer ici.

Les sept sites d’étude sont : Jiratawa, Sherkin Hausa, Gazori, Dan Kullu, Dungu, Tigar et Eliki.

Des systèmes de production agricole en mutation

Les systèmes traditionnels – agricole et pastoral – à la fois complémentaires et divergents dans leurs relations avec le foncier, ont conduit à une organisation spécifique de l’espace économique du pays subdivisé en deux parties distinctes : une zone agricole et une zone pastorale, à l’intérieur desquelles l’exercice des deux activités est permis, tout en accordant une plus large prérogative à l’un ou l’autre des systèmes de production en fonction de la zone133. La complémentarité des systèmes de production a longtemps permis, à travers les échanges entre sédentaires et pasteurs mobiles, une optimisation de la production et un équilibre nutritionnel. L’espace traditionnel s’est développé à travers la mise en valeur agricole par des familles sous l’autorité du chef de clan ou de famille qui dirige le défrichage et la création d’un point d’eau. L’obligation de pratiquer la jachère conduit à l’éloignement des champs cultivés et à l’établissement de hameaux de culture, débouchant sur l’émergence de nouveaux villages reconnaissant l’autorité du chef de famille ou de clan initial. La disponibilité de terres vacantes (brousse) a longtemps préservé le mode de fonctionnement de ce système de production agricole.

En milieu haoussa, le gandu constitue l’unité d’exploitation agricole collective : c’est un bien collectif, un patrimoine confié au patriarche qui gère la production pour la satisfaction des besoins de tous. Outre les champs collectifs, travaillés par tous les actifs agricoles, des champs individuels ou gamana sont affectés aux femmes mariées et aux dépendants (comme les jeunes hommes). Ils sont mis en valeur simultanément selon un calendrier qui octroie deux à trois journées par semaine aux travaux dans les champs individuels. Le gandu, unité d’exploitation, est lui-même sous le contrôle des membres du gida qui est l’unité sociale de base en pays haoussa : un enclos dans lequel peuvent habiter soit un ou plusieurs hommes mariés, chacun avec son propre ménage. Dans le dernier cas c’est une grande famille, et le maï gida (chef de famille) est normalement l’homme le plus âgé. Le décès du chef (ou sa contestation interne) peut provoquer une dissociation en unités familiales plus petites. Sutter (1982) a souligné que la grande famille tendait à éclater en des familles restreintes lorsque les revenus non agricoles deviennent plus importants ou que le maï gida ne peut pas faire face aux besoins monétaires de la famille ou encore qu’il n’a qu’une petite exploitation. Cependant, jusque dans les années 1980, la grande famille constituait l’idéal et le modèle prépondérant de regroupement familial (M. Diarra-Doka, 2001). La grande sécheresse de 1984 a certes constitué un épisode décisif dans la remise en cause de ce modèle, mais des transitions anciennes étaient déjà à l’œuvre.

Dès le début du vingtième siècle, en effet, et avec une forte accélération à partir des années 1950, la croissance démographique et l’augmentation des besoins et obligations monétaires provoquent une expansion de la colonisation agricole jusqu’aux limites de la saturation de l’espace villageois. Dès 1975, C. Raynaut mentionne « un système agraire bloqué » : des densités démographiques de 35 à 100 habitants sont atteintes dans les zones les plus favorables à l’agriculture (comme le sud Maradi). L’une des conséquences est la réduction, voire la disparition des aires de pâturage : les seuls pâturages restants sont les couloirs de passage eux-mêmes réduits par des mises en culture annuelles ou permanentes. Cette saturation a aussi des effets sur la pratique de la jachère, essentielle à l’équilibre du système traditionnel, qui est désormais réduite ou disparaît. L’absence de jachère est l’un des indicateurs décisifs du blocage foncier au niveau des ménages et des terroirs car elle dramatise la question fondamentale du renouvellement de la fertilité des sols. Deux réponses sont communément utilisées : l’apport de fumure organique et la régénération naturelle des espèces d’arbres et arbustes les plus utiles (faidherbia albida ou gao, adansonia digitata ou baobab,…). Mais ces pratiques ne parviennent pas à endiguer la perte de productivité des champs – une baisse de rendement qui, couplée avec la croissance démographique et l’augmentation de la demande en grains, est une véritable incitation à gager ou vendre son champ pour acheter le grain qui manque ou pour financer une migration que l’on espère plus rentable.

« Tu vends ton champ parce que tu ne peux pas regarder ta famille et tes enfants avoir faim ; tant que tu as de la terre, tu vends. Quand tout est vendu, on s’en va, il n’y a plus de réserves. Ici, personne n’est nourri par son champ. »

Sherkin Hausa, mars 2007

Les processus d’éclatement des exploitations agricoles ont engendré un changement progressif mais fondamental dans la gestion traditionnelle du gandu : l’individualisation de la propriété de la terre. Cette première phase d’appropriation individuelle a écarté les femmes mais elle préservait généralement leur droit d’usage à travers la pratique du gamana. Tant que ce droit d’usage restait garanti, le besoin de disposer de terre personnelle ne s’est jamais imposé aux jeunes dépendants et aux femmes. Ainsi la réduction drastique des parcelles et des exploitations s’est enracinée par l’individualisation de l’héritage et en fonction de la pression démographique : M. Issaka (2000) mentionne une superficie moyenne des champs de 0,73 ha à Jiratawa, alors qu’elle varie de 2,5 ha à plus de 10 ha à Sherkin Hausa et de 4 ha à 20 ha à Dan Kullu. Avec l’héritage individuel, la terre a pris une valeur marchande, elle se gage, se loue, se vend et s’achète.

L’héritage et, bien entendu, l’achat et le gage sont des modes d’acquisition de terres réservés aux ménages les moins vulnérables du fait de leur plus grande disponibilité foncière et financière. L’achat, qui était au départ réservé aux membres de la famille, puis aux habitants du village, est aujourd’hui ouvert à tous. Les commerçants et fonctionnaires de Maradi achètent des terres à Jiratawa pour y faire le maraîchage. Il en est de même entre Zinder et Dungu. D’autres modes d’accès à la terre sont usités comme la location, mode d’accès à la terre des ménages vulnérables et l’emprunt, forme à laquelle sont réduits les ménages extrêmement vulnérables qui ne peuvent pas louer un champ. Les enregistrements des transactions foncières montrent une hausse constante des prix des champs qui peuvent atteindre ou dépasser 200 à 300 dollars (USD) à l’hectare, soit plus que le PIB moyen par habitant (estimé à 184 USD en 2004).

Les arbres eux aussi ont pris une valeur croissante, souvent tarifée en fonction des revenus qu’ils apportent : un gao se vend entre 3 000 et 5 000 F, un baobab de 15 000 F à 50 000 F. La valorisation des arbres concerne aussi leurs sous-produits. Les femmes qui possèdent un gamana conservent l’usufruit de la production des arbres, c’est-à-dire les fruits, mais pas celui des produits à haute valeur ajoutée comme les feuilles (un sac de feuilles de baobab, utilisées notamment dans la préparation des sauces, se vend 1 000 F CFA). L’intérêt économique de l’arbre est devenu tel que le champ et les arbres qu’il porte sont traités différemment dans le prêt, la location et le gage : ils peuvent être coupés par le propriétaire, ou revendus séparément à l’acquéreur du champ ou à une tierce personne. La tendance est à une emprise croissante des propriétaires du terrain sur les ressources naturelles de leur champ : aussi les plus démunis subissent-ils une double exclusion, de la terre et de ses ressources, et leur vulnérabilité s’aggrave.

La conséquence la plus évidente de ces mutations dans l’accès à la terre et à ses ressources est une différenciation sociale accrue et accélérée entre « riches » et « pauvres », entre « ayants droit » et « laissé(e) s pour compte ». L’exclusion des jeunes et des femmes est en cours, à des stades variables, fonction du degré de pression foncière beaucoup plus marqué au sud qu’au nord mais aussi du degré de vulnérabilité sociale.

Déféminisation de l’agriculture : de fortes disparités régionales et sociales

L’accroissement du nombre des ménages au sein des grandes familles, l’impossibilité de coloniser de nouvelles terres, la baisse des rendements agricoles, la monétarisation croissante des échanges ont engendré dès les années 1970 un début de partage des terres agricoles au décès du chef de famille. Dans les petites exploitations, les terres sont partagées entre les ayants droit, à l’exclusion des femmes, évincées de l’héritage foncier au nom du principe de virilocalité (la femme mariée ne réside plus dans son groupe d’origine, mais dans le groupe de son époux).

D’autres formes de partage foncier comme le don ou la donation existent. Le chef d’exploitation donne des champs à ses enfants de son vivant. Au décès du mai gandu, la terre restante devra être partagée entre les enfants mâles qui n’ont pas reçu de donation. Ses femmes gardent leur gamana à titre de part d’héritage. Ses filles, parties ou supposées partir chez leur époux, devront exercer leur droit d’usage dans leur belle-famille à travers l’accès au gamana, qu’elles pourront à leur tour s’approprier (héritage) au décès de leur époux.

Dans les zones de plus forte pression foncière, comme Sherkin Hausa ou Gazori, les femmes réclament de plus en plus souvent leur part de champ en héritage et obtiennent gain de cause ; des remises en cause de partages effectués depuis plus de trente années ont permis à des femmes ou plutôt à leurs enfants d’obtenir leur part de champ. Les conflits fonciers familiaux revêtent une telle importance que la tendance est aujourd’hui au partage des terres selon la loi coranique qui octroie une demi-part aux filles. Cette pratique est systématique dans les zones sud du pays (Jiratawa et Dungu) où, du fait de l’exiguïté des surfaces à partager lors de l’héritage, la terre est le plus souvent vendue et la somme partagée entre les ayants droit selon la loi coranique, avec pour résultat une génération de jeunes sans terre ou avec peu de terre.

Le droit coutumier privait certes les femmes de la propriété de la terre, et de la liberté de la transmettre à leurs héritiers fils ou filles, mais il était relativement équitable dans la mesure où il leur garantissait un accès à la ressource selon leurs besoins et leurs capacités de mise en valeur. Cette pratique est encore vivace dans le nord du pays, là où la pression foncière est moindre, mais elle montre déjà des limites. À Dan Kullu, la production agricole des femmes est utilisée pour la satisfaction de leurs besoins et, en cas de faible couverture alimentaire, cette production est consommée dans le ménage ; ces situations deviennent de plus en plus fréquentes avec la récurrence des mauvaises campagnes agricoles. Plus au sud du pays, à Gazon et Sherkin Hausa, les femmes qui accèdent encore au gamana cultivent une association de mil, sorgho, niébé et oseille. Les arbres du gamana sont la propriété de leur époux mais elles peuvent profiter de leurs produits (émondage, gousses, fruits). À Sherkin Hausa, ce sont les jeunes mariées d’aujourd’hui qui ne disposent plus de gamana du fait de l’exiguïté des gandus. En mars 2007, la tendance à l’éviction des jeunes femmes a été confirmée, même à Dan Kullu.

À Dungu, comme à Sherkin Hausa, une première génération de femmes qui ne travaillent pas la terre est en train de se constituer. Le processus s’amorce avec la mise en valeur du gamana par l’époux (et non la femme) lorsqu’il est de petite taille : l’exiguïté des champs rend la participation de la main-d’œuvre féminine accessoire, sauf lors de certains types de récolte comme celle des arachides (vannage au champ). Ce manque de contrôle de la production agricole marque le début de l’exclusion de l’accès à la terre. Plus au sud, à Jiratawa, on observe une seconde génération de femmes sans terre. Elles n’ont jamais pratiqué l’agriculture, n’ayant pas eu la possibilité d’aider leur mère, elle-même déjà sans terre, dans un gamana. Elles ne savent même pas semer ! Ces femmes souvent très vulnérables sont de fait exclues de tout travail champêtre : la déféminisation de l’agriculture est devenue ici une réalité. En mars 2007, ce constat est unanimement confirmé, avec une formule terrible : « l’agriculture n’est plus pour les femmes ici, elles ne savent plus travailler. » Alors, on les cloître, « pour sauver la face ».

Ainsi la déféminisation est partout en cours en pays haoussa, mais elle ne connaît pas partout la même intensité. Elle est directement proportionnelle à la densité de population dans les sites étudiés : plus celle-ci est forte, plus l’éviction des femmes est importante, et ancienne. Ceci n’est pas sans conséquence sur la nutrition des enfants et permet de mieux comprendre pourquoi l’incidence de la malnutrition apparaît beaucoup plus forte dans le sud de Maradi et Zinder. Les femmes ont en effet perdu successivement le pouvoir de décision que leur conférait une production individuelle et les bénéfices – souvent en nature (grain, arachides…) – qu’elles retiraient de leur participation aux travaux agricoles familiaux. Cette exclusion des champs a ainsi un impact direct sur leur marge de manœuvre dans l’alimentation des enfants. La perte concomitante d’accès aux feuilles de baobab et autres ressources à forte valeur ajoutée contribue à diminuer la qualité et la quantité du régime alimentaire de la famille : « Tous les fruits de la cueillette que les enfants mangent ont disparu ici », confirment les femmes de Jiratawa.

La déféminisation de l’agriculture doit toutefois se lire à la fois sous l’angle de la pauvreté et sous celui de la richesse. En zone nord, où le mode de vie est à dominante pastorale, elle ne touche pas les femmes des ménages moins vulnérables qui ne pratiquaient pas l’agriculture et ne cherchent pas à exercer de contrôle sur une activité considérée comme aléatoire, plutôt secondaire, voire dégradante. En zone sud, elle ne touche pas les femmes des ménages les moins vulnérables qui gardent un bon niveau de contrôle de la production, leur conférant une position élevée. Pour ces dernières, la multiplication de paysans sans terre, un phénomène renforcé par la crise aiguë de 2005 qui a précipité la décapitalisation des plus vulnérables, offre la possibilité de recourir à de nouveaux modes d’accès comme l’achat et le gage, mais qui ne garantissent pas toujours leur sécurité foncière. Le développement du droit positif pourrait constituer un nouveau mode de réclamation de terres agricoles pour les femmes, mais il ne semble pas encore effectif.

Impact de la décentralisation et rôle de l’État

Quel est le rôle de l’État dans la régulation de l’accès au foncier face au processus de déféminisation de l’agriculture ? Est-il en mesure de jouer une fonction protectrice en la matière ? L’exemple des Commissions Foncières Communales (COFOCOM)134, mises en place en 2006 dans le cadre de la décentralisation, illustre les ambiguïtés de l’intervention étatique dans le domaine du foncier.

On constate une profonde ignorance des acteurs locaux – et notamment des conseillers et conseillères communaux – en matière de sécurisation foncière, de composition des COFOCOM et de leur rôle, et une faible sensibilité aux droits fonciers des femmes. Les conseillères ne se sentent pas spécialement redevables pour défendre plus particulièrement les droits de leurs électrices et les électrices ne reconnaissent pas non plus la conseillère comme leur représentante légitime. Si les conseillères ne sont pas mandatées pour représenter les femmes uniquement ou en priorité, ni pour défendre spécifiquement leurs droits, on peut s’interroger alors sur le rôle des quotas (10 % minimum de femmes) et leur impact en matière de représentation des femmes. Cette situation interpelle aussi sur la représentativité et le rôle des femmes dans les institutions de la décentralisation. Il est intéressant de rappeler que dans tous les actes de transactions foncières auxquels nous avons eu accès, les rares femmes mentionnées sont toujours inscrites dans la catégorie socio-professionnelle « ménagère » – qu’elles soient agricultrices, éleveuses, commerçantes, ou même enseignantes ! Ce déni – souvent inconscient – de statut socio-professionnel des femmes rurales est lourd de conséquences en matière d’équité d’accès aux ressources naturelles, de responsabilités dans la production agricole ou dans la souveraineté alimentaire du ménage.

Les remarques précédentes sur l’accès formel des femmes à la terre se traduisent de façon très diverse dans les enregistrements des transactions foncières réalisées auprès des commissions locales. L’achat et le gage (là où il y a échange d’argent et litiges potentiels) sont les mieux documentés, l’héritage ou la détention coutumière le sont un peu moins, et le prêt, principal mode d’accès des femmes à la terre (notamment à travers les gamana), ne l’est pas. La location n’est nulle part mentionnée. Partout, la sous-représentation des femmes dans les actes fonciers est flagrante : 5.9 % seulement sont des bénéficiaires de transactions, elles ne dépassent les 10 % qu’avec le gage comme mode d’accès, à Sherkin Hausa.

L’enregistrement des transactions à la commission foncière peut d’ailleurs se révéler une arme à double tranchant et précipiter une formalisation de l’exclusion des femmes de la propriété foncière. Nous avons ainsi pu observer que des acquisitions foncières faites par des femmes (achat, prise de gage) ont été enregistrées au nom de leur mari, présent physiquement sur le site au moment de sa reconnaissance par des témoins (masculins à 100 %) et effectuant en personne la démarche d’enregistrement. Un tel cas, qui n’était apparu clairement que dans un seul site en 2006, nous a été confirmé dans tous les sites lors de la restitution en mars 2007, et suscite beaucoup d’inquiétudes chez les responsables locaux qui craignent pour la bonne entente au sein des ménages et la paix sociale dans la communauté. Ignorance générale des droits, certes, surtout de la part des femmes, mais aussi possibles manipulations de part ou d’autre, mauvaise foi du déclarant ou des témoins : la mission de sécurisation foncière équitable assignée au Code rural s’en trouve menacée. La superposition ou la coexistence des trois systèmes de droit qui semble perdurer au niveau du système de la commission foncière risque également à terme de poser problème. Les droits – coutumier ou coranique – semblent primer au niveau des femmes : par exemple, pour le témoignage, il faut deux femmes témoins pour « équivaloir » à un témoin masculin, parfois les femmes ne témoignent pas. Or la commission foncière est censée relever du droit positif, où la règle d’égalité citoyenne homme/femme devrait s’appliquer.

Au final, les politiques de décentralisation mises en place par l’État intègrent bien des principes en apparence favorables aux femmes mais celles-ci semblent y avoir un accès limité.

Questions d’héritage : négociations autour des normes de droit

L’héritage est une question centrale dont dépendent les conditions de transmission et d’accès à la terre. Les normes qui régissent l’héritage en milieu haoussa sont toutefois multiples (droit « traditionnel », droit religieux musulman, nouveau droit foncier impulsé par l’État) et les acteurs locaux jouent de cette multiplicité pour réaménager les conditions d’accès à la terre. À l’instar du rôle joué par l’État et la politique de décentralisation, l’impact des règles d’héritage dans la redéfinition de l’accès des femmes à la terre est ambigu.

L’héritage selon le droit coranique, quoique inéquitable dans l’absolu (une femme ayant la moitié de la part d’un homme), ouvre une voie formelle et assez sécurisante d’accès à la terre pour les femmes, puisqu’il se fait au nom de la religion. Le consensus social sur le droit à l’héritage de la terre pour les femmes semble assez fort en milieu haoussa, et ce droit est aussi de plus en plus réclamé. Mais si cette disposition légale reconnaît aux femmes le droit de disposer de leur part de terre et de la transmettre à qui elles veulent, elle ne leur garantit pas nécessairement l’accès à la terre ou le contrôle de sa production, puisque, sous l’effet de la pression sociale et foncière, elles devront souvent la redistribuer à leurs héritiers mâles en priorité. Cependant, avec la disparition progressive des prêts de gamana, ce recours devient le seul moyen de se faire reconnaître leur droit à la terre.

Si le droit religieux protège les femmes dans la transmission du foncier, il peut aussi servir d’alibi à leur exclusion totale à travers des dispositions telles que le kubli (la claustration), qui porte aussi le nom de hutun gandu (repos des champs) ou de kublin gona (claustration qui concerne la sortie aux champs), décrétées par le mari. Ces pratiques, qui se généralisent pour les jeunes femmes dans les zones à plus forte pression foncière (Jiratawa, Dungu), commencent à apparaître à Sherkin Hausa parmi les très jeunes femmes. Les femmes de Sherkin Hausa ne sont pas dupes : « C’est une ruse ! On te demande de te reposer, mais c’est la peine qui commence pour toi. C’est le repos de la misère ! C’est parce qu’il ne peut plus rien te donner que le mari te met au repos ».

Le droit foncier public, introduit dans les campagnes via les commissions foncières, met les hommes et les femmes sur un pied d’égalité, notamment pour les nouveaux modes d’acquisition formelle de la terre que sont la vente et le gage (à condition, on l’a vu, d’être vigilant sur les déclarations de propriété). Mais, dans la pratique, les diverses structures locales qui constituent des instances de recours et de négociation pour l’accès aux ressources naturelles sont actuellement les plus usitées. La famille reste le premier lieu d’arbitrage sur la redistribution des terres ou leur attribution à un étranger. Les femmes ont cependant peu d’espace de négociation et peu de recours en cas de dépossession, d’autant que la religion peut être utilisée pour cautionner l’éviction (par la claustration) et que le prêt n’est pas sécurisé par une formalisation (enregistrement) de la commission foncière.

Le Code rural accomplit-il sa mission de promotion humaine en sécurisant les opérateurs ruraux ? La tendance montre que l’on va vers l’exclusion des plus vulnérables, parfois de communautés entières, qui perdent leur statut de petits exploitants agricoles pour devenir des « prolétaires »135 au service de propriétaires nantis, résidents ou absentéistes, comme les urbains.

Ainsi, certaines normes de droit peuvent être mobilisées par les femmes pour essayer de protéger un accès à la terre compromis par les dynamiques qui affectent les sociétés haoussa. Cependant, la pluralité des registres légaux est également souvent mise à profit pour légitimer ou renforcer leur exclusion.

L’accès local aux ressources alternatives

De plus en plus exclues du travail et de la propriété de la terre, les femmes tentent de réagir en mobilisant des activités génératrices de revenus alternatifs qui pourraient venir compenser leur perte de pouvoir et de ressources. Cependant, on constate là aussi que les femmes n’ont pas toutes le même accès à ces activités économiques. Dans les segments les plus vulnérables de la population féminine, les dynamiques actuelles ne permettent pas d’enrayer la féminisation de la pauvreté.

Les activités alternatives des femmes se sont d’abord développées autour des produits agricoles : la production agricole des femmes a longtemps servi d’épargne et a été utilisée directement comme cadeaux lors des cérémonies (bikis)136. Les surplus des cultures dites de rente (niébé, oseille, gombo, sésame…) étaient vendus sur les marchés afin d’acquérir du numéraire pour la satisfaction des besoins fondamentaux – dont l’alimentation –, pour l’achat d’animaux, la constitution du trousseau de mariage des filles, etc. Le paiement de l’impôt a aussi contraint les familles à disposer de numéraire. La monétarisation de l’économie a peu à peu mis fin au système de troc, qui a cependant survécu longtemps dans le cadre des échanges entre les communautés sédentaires et les communautés pastorales : lait contre grains, effectué par les femmes, qui permettait d’équilibrer la diète des deux côtés, pactes de fumure de champs… Maintenant, tout s’achète, y compris la nourriture qui manque : où trouver l’argent ?

Les femmes sédentaires pratiquaient aussi l’élevage des bovins, ovins et caprins et s’étaient spécialisées dans l’embouche (bovine, ovine et caprine). Mais les contraintes écologiques, puis économiques les ont actuellement réduites, dans leur grande majorité, à l’élevage de quelques petits ruminants. Certaines n’ont plus aucun animal, « pas même une poule » ! L’élevage joue un rôle important dans les activités économiques des femmes : il constitue un capital aisément mobilisable en cas de crise et une épargne sur pied (avec intérêt, puisque les animaux se reproduisent) en cas d’abondance. Son importance sociale influe de façon déterminante sur le statut des femmes en milieux sédentaire et pastoral, et il contribue fortement à réduire la vulnérabilité des ménages. En milieu pastoral, les femmes possèdent des animaux (gros et petits ruminants) qui évoluent au sein du troupeau familial. Là aussi, les crises répétées ont vu diminuer drastiquement, et parfois même disparaître, le troupeau familial, contraignant femmes et hommes à chercher d’autres ressources, voire à changer de mode de vie, comme à Eliki.

Les femmes (souvent les femmes âgées) se sont très vite positionnées dans la vente des produits transformés, surtout les beignets, mais aussi l’huile d’arachide artisanale, les tourteaux, la bouillie (fura). Le commerce des produits transformés et des plats cuisinés s’est progressivement diversifié (pâte de mil, riz, pâtes de blé (tallia), galettes, légumes, feuilles et viandes en sauces…) accompagnant le changement des habitudes alimentaires et répondant à la cherté du mil.

Si le secteur informel se développe, notamment dans le domaine des réparateurs et des artisans, il concerne surtout les hommes. Les femmes sont bien peu présentes dans ce nouveau circuit technique, pour des raisons diverses : plus faible taux de scolarisation, restriction de la mobilité (confinement, mariage précoce) ou encore système d’apprentissage discriminant. La grande diversification de nouveaux métiers montre bien la capacité des systèmes informels d’apprentissage à répondre aux nouveaux besoins mais le risque est grand d’accentuer là aussi l’exclusion des femmes et des jeunes filles.

Parallèlement, on assiste à une nette dégradation des revenus des artisanats féminins traditionnels, concurrencés par les produits manufacturés, comme les nattes en plastique, les condiments industriels, etc. La couture, naguère réservée aux hommes, commence à être pratiquée par les femmes, comme le tricot ou la vente de boissons glacées dans les centres électrifiés. Le champ des activités économiques alternatives s’élargit pour les femmes en fonction de leur âge, qui conditionne leur mobilité : les femmes plus âgées ont la possibilité de fréquenter différents marchés ruraux, où elles font commerce de produits manufacturés, qu’elles partent acheter au Nigeria voisin. Elles livrent aussi des commandes à domicile. Les jeunes filles sont très actives dans le domaine du petit commerce, notamment dans la vente ambulante, dans la rue ou au marché. Elles exercent l’activité pour le compte de leur mère afin de constituer plus rapidement leur trousseau de mariage. Ce sont les jeunes femmes mariées qui sont confrontées aux plus fortes restrictions de mobilité (interdites de marché par exemple, ou cloîtrées) et donc aux plus fortes contraintes en matière d’exercice et de diversification des activités économiques.

Les femmes des ménages moins vulnérables pratiquent le commerce à domicile. Les produits sont achetés par leurs époux ou par une parente. L’utilisation de ces intermédiaires affecte la rentabilité de cette activité et la constitution d’un capital de départ est à l’évidence un obstacle majeur en l’absence de possibilité d’accumulation par les activités agricoles. Les femmes mariées en situation de claustration sont tenues d’exercer leurs activités dans l’enceinte de la concession. Là encore, le contrôle de l’activité est faible et le coût des intermédiaires vient grever des marges bénéficiaires déjà très étroites. Par ailleurs, l’ouverture de boutiques villageoises (tenues par des hommes), proposant un peu partout des produits de première nécessité, vient encore concurrencer cette activité féminine.

La grande diversification apparente de ces activités ne constitue pas une opportunité pour toutes les femmes. Les femmes issues de ménages pauvres pratiquent des activités économiques en majorité basées sur l’extraction directe des ressources naturelles : vente de fagots de bois, vente de feuilles et de fruits de brousse, vente de l’eau, vente de la paille et des tiges glanées dans les champs. Elles offrent aussi leur main-d’œuvre pour des travaux pénibles comme le pilage et le salariat agricole à moindre coût (300 F la demi-journée pour une femme contre 600 F pour un homme). L’agriculture n’offre aux plus vulnérables qu’une couverture alimentaire de trois à cinq mois par an, parfois moins, comme en 2004-2005. Ces groupes développent des stratégies pour garantir l’alimentation de la famille durant la saison des travaux agricoles à travers des activités économiques effectuées par les femmes telles la transformation de céréales souvent achetées à crédit auprès des commerçants du village. Elles sont conscientes que le bénéfice est souvent dérisoire et de ce fait exercent plusieurs activités en même temps, non seulement pour diversifier les recettes, mais surtout pour diminuer les risques liés à une seule activité.

Dans un tel contexte économique, la perte de l’accès à la terre semble être en étroite corrélation avec l’exercice des activités alternatives. Les femmes mûres ou âgées qui ont la capacité sociale d’exercer des activités alternatives rentables, sont aussi celles qui gardent généralement leur accès à la terre (gamana) et qui sont en mesure de prendre en gage et d’acheter la terre. Les femmes mariées plus jeunes et sans terre tentent de pratiquer des activités alternatives, par exemple à travers la transformation de deux mesures de piments offertes par leur époux. Mais il s’agit, comme les femmes l’ont elles-mêmes dit, « d’activités de misère », peu rentables et sous le strict contrôle des maris. En outre, la charge des nombreux enfants en bas âge ne favorise pas l’émergence économique des jeunes femmes. La solidarité mère – fille devient souvent indispensable. Ainsi des femmes très âgées conservent longtemps leur activité agricole (cas de Jiratawa) pour aider leurs filles et petits enfants. Il s’agit là d’un drame social qui s’avère doublement contreproductif : des vieilles femmes « cassées » qui aspirent légitimement au repos et qui ne le peuvent pas, des jeunes femmes oisives qui voudraient travailler et qui en sont empêchées.

La migration : une stratégie alternative en pleine mutation

L’évolution des pratiques migratoires, en lien avec la vulnérabilité accrue des ménages, peut aussi participer des logiques de féminisation de la pauvreté. Les femmes commencent à recourir elles-mêmes à la migration mais celle-ci demeure pour le moment une stratégie alternative très aléatoire.

La migration des jeunes hommes est une stratégie ancienne mais elle s’impose dorénavant comme une stratégie vitale des ménages ruraux, pratiquée les bonnes comme les mauvaises années, avec une fourchette d’âge qui s’est élargie. De la fin des récoltes à la reprise des travaux champêtres, soit pendant six à huit mois, la majorité des hommes de quinze à quarante ans quittent le village pour partir en migration. Le chef de famille ferme le grenier familial après le partage des récoltes. Aux femmes de « se débrouiller » (le maître mot !) pour nourrir la famille avec ce qu’elles ont reçu, le produit de leur gamana (qui est stocké dans un grenier séparé, géré par la femme) et celui de leurs activités annexes. Selon la quantité stockée, le grenier familial ne sera rouvert qu’à la saison pluvieuse, pour assurer la force de travail pour la culture des champs. Parfois, il n’est ouvert qu’au deuxième sarclage, en juillet/août. Pas une femme n’osera demander de faire ouvrir le grenier, même si les enfants et elle-même n’ont plus de grain à manger : ce serait « le mil de la honte », un stigmate social majeur entre co-épouses et dans la communauté. La gestion de la pénurie alimentaire revient donc en premier lieu aux femmes – et cela devient une mission impossible, surtout si elles n’ont plus de grenier de gamana. La migration n’est pas une aventure facile pour les hommes, mais même si elle ne rapporte rien ou très peu, au moins, disent-ils, ils n’auront pas « mangé sur le grenier » durant tout ce temps. Cette période dite de soudure entre la fin des greniers et la nouvelle récolte tend à s’allonger : comment s’étonner alors que la moitié des enfants soient en état de malnutrition chronique ?

La migration des jeunes hommes est en pleine évolution, et cela nous a été confirmé partout : si les migrations saisonnières vers le Nigeria perdurent, elles sont de moins en moins rentables et de plus en plus risquées. Ce sont des migrations « alimentaires », saisonnières, palliatives, et qui ne permettent pas l’accumulation. C’est la migration des pauvres, des chefs de famille les plus vulnérables.

La nouvelle stratégie des ménages est maintenant d’organiser, pour les fils, une migration plus lointaine, plus longue et plus rentable. La Libye et La Mecque sont des destinations privilégiées. Ce type de migration nécessite un préfinancement important, un investissement familial et ne peut pas être un projet individuel. Il s’agit d’un mécanisme complexe et bien rôdé, mais qui met parfois en péril le capital foncier de la famille. Quand le jeune est marié (situation que l’on essaie d’éviter) cette migration a des conséquences négatives sur les jeunes femmes qui restent seules au village avec les enfants. Si le bénéfice de la migration ne permet pas de racheter les champs gagés, la perte du patrimoine foncier est confirmée, et la famille vient grossir le groupe des sans-terre. Il y a aussi beaucoup de risques, parfois mortels, lors du très pénible trajet effectué à pied entre l’Algérie et la Libye (l’entrée est souvent clandestine). Les hommes parlent de « loterie », et aussi de « travaux forcés ». Malgré la peine et l’exil, cette stratégie devient une tendance lourde chez tous ceux qui peuvent préfinancer cet investissement, ce qui n’est pas le cas des plus démunis. Elle montre la rapidité avec laquelle, au village, on s’adapte au changement et on s’approprie de nouvelles technologies pour appuyer des stratégies, comme le téléphone cellulaire, qui joue un rôle inattendu dans la sécurisation des ménages ruraux.

« Dans toutes les familles, ici, tu as un fils en migration en Libye, pour deux ou trois ans : le gage des champs, c’est pour financer la migration. Tout le monde gagera pour envoyer son fils en Libye, et tu récupères l’argent au premier versement du garçon. Si tu perds à la loterie (= si la migration échoue, si le fils se fait refouler), tu recommences. Il faut trouver 300, 350 000 F, mais en trois ans tu peux gagner trois millions. Les jeunes ouvrent un compte en banque à Maradi, et ils transfèrent par Western Union, pour ne pas se faire voler. Si tu as une urgence au village, tu les appelles avec le « cellula » (le téléphone cellulaire) là-haut, sur la dune et ils te dépannent. Le « cellula », c’est mieux que tous les projets de développement. Tu peux aussi appeler tes parents à Niamey et ils t’envoient un sac de riz par la voiture du marché. »

Réunion à Dan Kullu, mars 2007

La migration des jeunes femmes vers des destinations lointaines à fort investissement, et pour une longue durée (quelques années) comme La Mecque ou la Libye, semble un phénomène plus récent qui se développe surtout dans la région de Zinder. La rentabilité et la durabilité de cette stratégie restent à démontrer : les jeunes femmes que nous avons rencontrées à Dungu ont sans doute constitué leur trousseau de mariage, mais n’ont pas pu accumuler suffisamment pour disposer d’un capital leur permettant d’investir dans des activités commerciales d’une certaine envergure – ou d’acheter des champs. Et la mobilité des jeunes femmes n’est pas toujours bien vue. Les grands déplacements internationaux des femmes WoDaabe137 – comme à Eliki par exemple – favorisés par la traditionnelle mobilité et l’indépendance notoire des femmes de ces groupes nomades ne semblent pas non plus avoir compensé la perte des animaux : de chocs en chocs, il n’est plus possible de reconstituer le noyau reproducteur du troupeau. La sédentarisation apparaît alors comme le dernier recours, avec la vente de main-d’œuvre pour les basses tâches et à vil prix, et l’attente de l’aide alimentaire gratuite dans la banque de céréales.

Pertes des repères et « crise de genre »

Les diverses stratégies déployées par les acteurs locaux et les femmes en particulier sont loin de suffire à remédier aux dynamiques de paupérisation. Celles-ci sont tellement fortes que les tensions qu’elles génèrent à l’intérieur de la société haoussa débouchent sur une véritable « crise de genre ».

La majorité des femmes, plutôt jeunes, concernées par l’exclusion du système de production dominant (agricole ou pastoral) ne semblent pas avoir l’opportunité ou la capacité d’initier des activités économiques fiables en compensation. Lors de la restitution des constats de l’étude, nous avons été frappées par la lucidité des analyses données, notamment dans le sud Maradi, avec une franchise brutale, sur la perte des repères et la crise de valeurs que traversent les systèmes sociaux. En matière, notamment, de croissance démographique et de stratégies de réponses à la paupérisation, le dérèglement des comportements est révélateur d’une profonde crise sociale, qui se manifeste d’abord dans les rapports hommes/femmes.

La croissance démographique et la pression qu’elle engendre tant sur la terre que sur les ressources naturelles est reconnue partout comme facteur aggravant d’une situation difficile. Là aussi, les femmes, en particulier les jeunes femmes, sont mises sur la sellette, tant par les hommes que par les femmes plus âgées. Nous avons entendu des paroles terribles qui témoignent, en public, de ce désarroi : « Nos filles accouchent comme des chèvres ici. L’abstinence, c’est juste les quarante jours, et encore, les quarante jours ne sont pas toujours respectés. C’est leur faute, elles devraient refuser, mais c’est celle des hommes aussi ! ». Le manque de respect des traditions, de l’âge, des valeurs, revient sans cesse dans les discours. On reconnaît par ailleurs que les mariages précoces et la polygamie sont des facteurs aggravants : « Ici, des garçons de dix-sept ans sont pères de famille, mariés avec des femmes très jeunes ; avec la polygamie, il y a beaucoup d’enfants. Mais il vaut mieux marier les filles tôt : elles feront des enfants de toute façon ». Mais de quels recours, de quels espaces de décision disposent ces très jeunes femmes mariées, cloîtrées pour « sauver la face », condamnées à l’oisiveté, sans moyens ? Certaines ont déjà plusieurs enfants à vingt ans : s’est-on penché sur la situation de ces parents adolescents – démunis et dépendants – dans la question de la malnutrition des enfants ?

La pauvreté – et l’oisiveté qu’elle engendre chez les exclus des systèmes de production qui n’ont pas trouvé d’alternatives à leurs systèmes de vie – est analysée comme facteur de dégradation des comportements en général et notamment des rapports hommes/femmes. Rapporter quelque chose à manger à la maison – ce qui justifie le titre de maï gida et le respect qui l’accompagne – devient aussi pour certains hommes une mission impossible, une honte : tous les hommes ne sont pas indifférents à la pénurie alimentaire qui frappe leur maisonnée. Alors, des hommes vont se débrouiller « même malhonnêtement ». Par ailleurs, les hommes pensent « qu’il y a trop de femmes », que les hommes meurent plus tôt qu’elles à cause de leurs soucis, parce que les femmes se fatiguent moins… De leur côté, les femmes se lancent dans un cycle dévastateur d’endettement pour assurer les bikis qu’elles ne peuvent plus financer sur leurs propres revenus ou production agricole, là aussi pour sauver la face, pour conserver leur capital social.

Des modèles de valorisation sociale en crise

Dans les systèmes de vie à dominante agricole, les femmes sont unanimes à dire que la richesse et la célébrité se construisent sur l’agriculture. Mais le mécanisme de valorisation par le mérite qui permet l’accès au statut de tambara138 ne reste vivace que dans les zones où la pression foncière n’a pas encore généré les grandes logiques d’exclusion. Les champs alternatifs du leadership féminin sont encore étroits et les nouveaux modèles peinent à se cristalliser. Si le modèle de la tambara est sur le déclin, celui de la Hadja, femme pieuse qui est allée en pèlerinage à La Mecque, monte en puissance. La présidente de groupement ou la conseillère communale n’ont, pour leur part, pas le même niveau de reconnaissance sociale. Les femmes de Sherkin Hausa analysent avec une lucidité désabusée cette perte de statut, ce silence des voix féminines dans l’arène publique, cette paupérisation sociale des femmes : « La Hadja reste chez elle, et elle accepte tout. La Présidente, ça dure trois ans et si tu n’es pas élue, tu n’es plus rien. Maintenant, il n’y a plus de femmes leaders dans les communautés comme l’étaient les tambaras. Il n’y aura plus de leaders permanentes ». À Gazori, une tambara confirme : « Aujourd’hui, le tambarci, c’est fini. C’est comme une régression pour les femmes : les grandes tambara pouvaient parler partout, même chez les hommes ! ». Alors que la paupérisation progresse, la réussite sociale est de plus en plus reconnue à travers l’argent, la possession individuelle de biens matériels : le modèle de la riche commerçante. Mais, en l’absence de production agricole propre, les possibilités d’accumulation sont bien minces pour la majorité des femmes rurales, en particulier les jeunes.

La polygamie exacerbe les rivalités, y compris en ce qui concerne le nombre des enfants, qui deviennent un enjeu de pouvoir même si on ne sait pas comment les nourrir par la suite. La femme qui accouche est une reine d’un jour au baptême de l’enfant. Les bikis, et les dépenses extravagantes qu’ils entraînent, sont davantage facteurs d’appauvrissement que de garantie du capital social et de recherche de la solidarité. Ce n’est pas une redistribution mais une compétition entre femmes, suicidaire à terme. Une façon d’exister dans le paraître, quand on n’a plus rien : toujours « sauver la face ». Et peut-être aussi une façon d’humilier un mari pauvre qui ne peut pas remplir ses obligations de chef de famille.

La crise sociale est profonde, la perte des repères est déplorée partout, les générations semblent dépassées. Cloîtrer des jeunes femmes sans leur donner les moyens de vivre décemment, elles et leurs enfants, est une marque d’impuissance. Ce n’est certainement pas une stratégie durable. Derrière le voile et les yeux baissés, il y a le désespoir des jeunes filles sans rêves, l’ennui et sans doute la révolte, comme les rapports sexuels qui ne respectent plus les anciennes contraintes d’espacement des naissances, parce qu’il faut aussi s’attacher un mari trop convoité par des co-épouses actuelles ou potentielles, parce que le mariage apparaît comme le seul rempart contre la misère en l’absence de toute activité économique fiable, et la maternité comme la garantie d’une certaine respectabilité sociale.

Conclusion

Cette vision sombre est celle des femmes, et de bien des hommes, avec lesquels nous avons longuement échangé. Nous aurions aimé rencontrer plus d’optimisme, de visions positives, fondés sur des alternatives, des innovations – dans le système formel ou informel – en réponse aux nouvelles contraintes et opportunités : la demande du marché urbain, les nouveaux métiers, l’augmentation des taux de scolarisation, le développement local… Ces perspectives n’ont pas été exprimées, nous avons respecté la parole dite. Mais comment aller au-delà de ce constat déprimant ?

Les mécanismes d’exclusion de la production agricole ont déclenché un impitoyable retour de bâton : l’exclusion sociale. La paupérisation de la majorité des ménages ruraux, des femmes et des jeunes en particulier, est au cœur de la crise alimentaire, tandis qu’une minorité de nantis prospère sur cette misère. Mais les logiques d’exclusion développent des résistances à l’exclusion, et ces énergies ne sont pas forcément toutes négatives : là est peut-être une porte à pousser.

Les choix en matière de développement agricole sont lourds de conséquences : le mirage de l’agrobusiness risque fort de précipiter les exclusions et d’aggraver la fracture sociale entre riches et pauvres, propriétaires et sans-terre. L’augmentation de la production agricole ne suffira pas à elle seule à éradiquer les crises alimentaires si des mécanismes d’accès et de redistribution équitable ne sont pas mis en place. Il existe des alternatives pour une agriculture familiale « durable, moderne et compétitive, reposant prioritairement sur des exploitations familiales agricoles sécurisées »139. Un statut socio-professionnel d’exploitant et d’exploitante agricole doit être défini et reconnu. Les femmes jouent un rôle spécifique et déterminant dans la production agricole (qui inclut l’élevage) : ce ne sont pas des « ménagères » qui viennent travailler de temps en temps aux champs. Il y a là des pistes pour les politiques de développement : une agriculture familiale qui vise aussi à la souveraineté alimentaire des ménages de producteurs, où la diversité des cultures féminines (oseille, woandzu, etc.) et leur utilisation post-récolte dans l’alimentation de la famille sont prises au sérieux et soutenues correctement, y compris par la recherche et par la formation agricoles. La première chose est de ne pas aggraver les mécanismes d’exclusion, comme ceux de l’accès à la terre.

Un autre point est de lutter contre la vulnérabilité des ménages ruraux, les aider à renforcer des stratégies porteuses. À l’automne 2005, à Dakoro, lors d’un atelier, nous faisions le point avec les acteurs locaux sur six ans d’appui140. En réponse à la question « Qu’est ce qui vous a le plus aidé durant la crise ? », l’aide alimentaire d’urgence est arrivée en première position, suivie des banques de céréales, et en dernière position, la formation. En réponse à la question « Qu’est ce qui vous a rendu moins vulnérable au cours de ces six années ? »141, les actions de renforcement de capacités et d’appui à l’organisation sont arrivées en premier, et l’aide alimentaire en dernier. La polémique entre « humanitaires » et « développeurs » est stérile : il faut apprendre à travailler ensemble sur les causes profondes d’une crise structurelle, pour que les incontournables réponses d’urgence, qui sauvent des vies, s’inscrivent dans un long terme cohérent. Enfin, il faut se garder de l’illusion que l’on peut aider les plus pauvres seulement, ou les plus malnutris, et écarter les moins vulnérables : l’aide alimentaire ou l’aide au développement sont vécues comme des cadeaux qu’il faut redistribuer, partager, pour préserver un capital social, seul recours fiable lorsque les « étrangers » – humanitaires ou développeurs – s’en vont.

Une lueur d’espoir apparaît avec le nouveau modèle, évoqué par les femmes et aussi par les hommes : celui de la personne éduquée, qui exerce une profession et qui a réussi socialement, en combinant le mérite personnel, un statut durable (l’éducation) et un certain bien-être. Cependant ce modèle ne peut s’accomplir au village, dans le milieu, et reste vu comme le privilège d’une minorité. Et puis, croyons aux jeunes : certains commencent à pratiquer la contraception « en douce », en se cachant des parents, ou à refuser de se marier avant d’avoir « de quoi ». Tous ne veulent pas douze enfants et trois femmes. Même les vieux se mettent « à planifier », parfois au dixième enfant, et le disent en public : mieux vaut tard que jamais, les tabous en prennent un coup. Le grand chantier de la formation et de l’éducation constitue un défi majeur et l’une des rares portes de sortie. Enfin, pour tous – État, partenaires techniques et financiers, humanitaires et développeurs, société civile : quand comprendra-t-on que plus d’équité entre les genres est une priorité dans la lutte contre la pauvreté et que le renforcement des capacités des femmes est une clef majeure dans la lutte contre la malnutrition ?

130 Institut International pour l’Environnement et le Développement – Synthèse de l’étude parue dans le dossier n°143 de IIED : Marthe Diarra et Marie Monimart, Femmes sans terres, femmes sans repères ? Genre, foncier et décentralisation au Niger, octobre 2006 (http://www.iied.org/pubs/pdf/full/12535FIIED.pdf).

131 Ester Boserup, Woman’s Role in Economie Development, G. Allen & Unwin, London, 1970.

132 Margaret Mead, Male and Female : A study of the Sexes in a Changing World, Harper Collins, London, 1950.

133 La loi n° 61-5 du 26 mai 1961, fixant une limite nord des cultures, interdit la pratique de l’agriculture au-delà de l’isohyète 350 mm, considérée comme zone pastorale, mais laisse aux éleveurs la possibilité de pratiquer des cultures de subsistance.

134 Les commissions foncières (COFO) sont en charge de mettre en œuvre le Code rural à trois niveaux : départements (COFODEP), communes (COFOCOM, depuis 2006) et villages ou groupements nomades (COFOB). Les femmes y sont représentées à hauteur d’au moins 10 %.

135 Le terme de salarié agricole ne nous semble pas traduire la très grande précarité de ces paysans sans terre, payés à la tâche à des tarifs de misère, totalement dépendants de la loi de l’offre et de la demande en main d’œuvre saisonnière agricole, sans espace de négociation.

136 Bikis : cadeaux en argent ou en nature échangés entre femmes lors des cérémonies de baptêmes et de mariages. La règle veut que l’on double la mise à chaque retour, jusqu’à ce que l’une casse le cycle. Les naissances rapprochées ont amplifié le phénomène, ruineux à terme. Ne pas pouvoir participer au biki est une exclusion sociale majeure.

137 Populations de pasteurs nomades du Niger.

138 « Femme ayant accompli une réussite économique sur la base de laquelle elle conquiert une reconnaissance sociale en tant que grande femme » : sur le système de valorisation sociale haoussa à travers le tambarci, se référer au dossier de l’IIED : Diarra et Monimart, Femmes sans terre, femmes sans repères ?, octobre 2006 : 27-33.

139 Citation extraite de la Loi d’Orientation Agricole du Mali (5 septembre 2006).

140 Projets de Sécurisation des conditions de vie des ménages ruraux de Dakoro, exécutés par CARE International, sur financement de la Commission Européenne (ligne ONG/Sécurité alimentaire, 1999-2005).

141 Ceci parce qu’à l’unanimité, les participants avaient déclaré être moins vulnérables maintenant.

7

La rhétorique de la « mauvaise mère »

Barbara M. COOPER

On entend beaucoup dire parmi les ambassades et les représentants des institutions onusiennes, que la malnutrition a une cause culturelle : au Niger, les enfants ne comptent pas, ils sont négligés donc la malnutrition est forte. (MSF, « Niger : les sacrifiés du développement », juin 2005)

On assiste maintenant à des abandons… Des mères nous laissent leur enfant le plus mal en point pour sauver les autres. Je me dis parfois que ce que je fais n’a guère plus de poids qu’une goutte dans l’océan, (un médecin de MSF cité dans P. Forestier, « Halte à la mort lente des enfants du Niger », Paris Match, 28 juillet 2005)

Dans cette crise alimentaire à multiples facettes, chacun cherche à comprendre. Pourquoi les enfants de moins de 26 mois sont-ils les plus touchés ? Les humanitaires vont même jusqu’à inviter des anthropologues qui se documentent sur ce qu’ils appellent pudiquement « les aspects culturels de la malnutrition », comme un sevrage trop précoce ou une alimentation inadaptée. (Caroline Dumay, « Niger : les multiples facettes de la crise alimentaire », Le Figaro, 23 août 2005)

Les perceptions de la crise du Niger ont fréquemment changé depuis 2005. A mesure que l’on évaluait les causes et les réponses apportées à cette catastrophe, une attention croissante a été portée sur la question de la malnutrition au Niger. Celle-ci fait néanmoins l’objet de vives controverses comme le montre le rejet en juin 2006 par le Premier ministre nigérien, Hama Amadou, des chiffres de l’UNICEF sur la malnutrition infantile dans le pays. Selon lui, « dans certaines régions du Niger, nous avons un problème de malnutrition lié davantage à des comportements culturels qu’à l’absence d’aliments »142. Cette déclaration est à l’image du débat persistant sur l’identification des responsabilités face à ce problème. En effet, les études menées sur la malnutrition dans la région de Maradi soulignent régulièrement que la malnutrition infantile affecte les ménages de tous niveaux de revenus et de toutes catégories sociales. Par conséquent, ses causes doivent être plus « socioculturelles » qu’économiques.

Le fait que la malnutrition affecte presque toutes les couches sociales a été établi par le passé pour l’ensemble du pays et pas seulement pour les régions de Maradi et Zinder, qui ont focalisé l’attention pendant la crise. En 1995, l’enquête DHS réalisée au Niger pour la Banque mondiale indiquait ainsi : « il existe un niveau élevé de malnutrition, y compris au sein du quintile le plus riche de la population. Ce résultat suggère que, dans l’ensemble, l’état nutritionnel des enfants au Niger est très mauvais et n’est pas entièrement lié aux niveaux de revenus des familles… plus de 50 % des enfants âgés de moins de trois ans souffrent d’insuffisance pondérale modérée ou sévère parmi les quatre [premiers] quintiles (80 % de la population), ce qui suggère un niveau très élevé de malnutrition » (Oomman et alii, 2003 : 11, 13). Depuis 1992, les recherches ont constamment fait état de taux de mortalité infantile déplorables au Niger, y compris dans la région de Maradi. Ces taux sont d’autant plus problématiques que cette région figure parmi les principales zones de production agricole.

Si la malnutrition infantile est un problème généralisé dans une société aussi diverse que celle du Niger, on ne voit guère à quelles pratiques « socioculturelles » il est fait référence lorsqu’on attribue la malnutrition à la culture plutôt qu’à l’économie ou au sous-développement. La malnutrition ne peut être attribuée à un groupe ethnique particulier et ce que l’on entend par pratiques « socioculturelles » demeure dès lors extrêmement vague. Il est couramment avancé par exemple que les enfants souffrent d’un sevrage précoce ou de la consommation d’aliments inadaptés à leur âge. De telles observations nous apprennent toutefois peu de choses sur l’étendue et la persistance de ces problèmes. Il existe pourtant des études approfondies sur les perceptions de la santé et de la guérison parmi les populations zarma de l’Ouest du Niger. Ces études, menées par Yannick Jaffré, nous renseignent sur certaines des raisons pour lesquelles le traitement de la malnutrition des enfants au Niger s’est avéré si souvent infructueux.

Yannick Jaffré fait remarquer que parmi les populations zarma, la malnutrition elle-même n’est pas perçue comme la cause d’un mauvais état de santé. Pour ces populations, les maladies des enfants sont plutôt le résultat d’une frayeur causée par des génies, des sorciers ou « le mauvais œil » d’un voisin jaloux ou admiratif. Par conséquent, la « cause » d’une diarrhée, de vomissements, de tremblements et de la perte de poids chez un enfant n’a pas de lien direct avec la nourriture. Les centres de santé qui dispensent une médecine occidentale sont eux-mêmes sources de frayeur car ils exposent les personnes qui y entrent au regard et à l’éventuelle malveillance d’autrui. Les parents iront donc d’abord confier les enfants présentant les symptômes de la malnutrition au guérisseur plutôt que de les conduire dans ces centres. Se refusant à stigmatiser « l’ignorance coupable » des parents zarma, Yannick Jaffré souligne la dissonance entre, d’une part, le cadre d’interprétation et les traitements dispensés dans le milieu biomédical et, d’autre part, les modes de compréhension des parents. En évitant l’hôpital, ces derniers ne « négligent » pas leurs enfants mais agissent au contraire en fonction de leur propre évaluation de la meilleure manière de les protéger et les guérir. Pour Jaffré, c’est au système médical qu’il incombe de chercher à comprendre les contextes dans lesquels il opère et de s’adapter aux besoins de sa clientèle. Le problème clé pour la biomédecine consiste à « faire exister socialement la maladie » – en l’occurrence la malnutrition – et à améliorer les interactions entre soignants et patients de sorte que le traitement puisse être efficace (Jaffré, 1996).

Les rares études dont nous disposons sur les enjeux sanitaires dans les régions haoussa sont malheureusement beaucoup moins riches que le travail de Yannick Jaffré. Toutefois, une étude menée par Aboubacar Souley suggère que les populations haoussa ne font pas de la malnutrition une pathologie spécifique mais associent certains de ses symptômes, réunis sous la notion de « tamowa » à diverses causes allant de la maladie à la magie en passant par la violation d’un tabou par la mère (Souley, 2003). De même, le travail fascinant de Mariatou Koné sur la crise de 2005 montre que la plupart des mères à Madarounfa ne savaient pas que leurs enfants souffraient de malnutrition. Elles les conduisaient cependant dans un centre de soins parce qu’elles remarquaient des signes (diarrhée, vomissements, perte de poids) associés aux catégories locales de la maladie comme ciwon filani ou tamowa143. Ce n’est qu’à la suite de la crise qu’un nouveau mot est entré en usage, « kwamisu », terme inventé par le personnel des centres thérapeutiques pour désigner la « malnutrition ». Il est également devenu l’un des termes les plus populaires pour décrire la crise de 2005 dans son ensemble (LASDEL, 2006). Là encore, le système médical est confronté à la nécessité de trouver des manières de faire exister la malnutrition en tant que problème médical spécifique de manière compréhensible pour la population locale et de faire connaître à cette même population les traitements qui sont mis à sa disposition.

Doris Bonnet fait remarquer que les études sur la malnutrition infantile ont eu tendance à se structurer autour de deux positions. Une première tendance adopte une approche implicitement accusatrice axée sur les manquements dont font preuve les mères, une approche que Bonnet désigne sous le terme de « négligence sociale ». Doris Bonnet observe que « la mort de l’enfant attribuée à une négligence sélective de la mère déresponsabilise les services de santé qui ont déjà tendance à culpabiliser les mères. Ce message de « mauvaise mère » ne peut avoir que des effets négatifs, et conduire la femme à ne plus se présenter au service de santé » (Bonnet, 1997 : 47). Les ouvrages traitant de la malnutrition infantile soulignent d’ailleurs souvent l’effort des mères pour échapper aux accusations couramment portées par ces discours récurrents (voir Desjeux, 1993). Une seconde tendance, moins influente ces derniers temps, axe sa critique sur les systèmes de santé eux-mêmes, en soulignant soit les carences de l’État soit la manière dont les différences de classe se reflètent dans la santé (Bonnet, 1997). Yannick Jaffré et Aboubacar Souley offrent en ce sens de nouvelles pistes : en rejetant tous deux la thèse de la « négligence sociale », ils favorisent une analyse anthropologique plus fine qui peut servir à améliorer le système médical. Pourtant, en faisant peser l’essentiel des responsabilités sur ce système, on risque de négliger l’importance du choix des parents, des pères comme des mères. Paradoxalement, la thèse de la « négligence sociale » offre l’avantage de prendre en compte le rôle des mères, fut-il passif, alors que le courant qui privilégie la critique du système médical tend à l’ignorer. Rares sont par ailleurs les études qui s’intéressent au rôle des pères. En soutenant que certains enfants ne survivent pas parce que les parents les délaissent, les théoriciens de la « négligence sociale » n’attribuent pas simplement le comportement des femmes à l’ignorance mais à la mobilisation d’un savoir pour favoriser la survie de certains enfants au détriment des autres. La faiblesse principale de ces approches réside cependant dans le fait qu’elles prennent pour point de départ le manque apparent d’émotion des parents par rapport au décès d’un enfant. Or les travaux de Doris Bonnet soulignent bien que l’absence de signes émotionnels est extrêmement difficile à interpréter.

Il est une autre responsabilité qu’il faut envisager vis-à-vis de la maladie et de la mort des jeunes enfants, c’est celle des enfants eux-mêmes. Cette idée est totalement étrangère à la plupart des parents occidentaux pour lesquels un nouveau-né est, par définition, une créature sans défense et sans volonté propre. Cette innocence rend d’autant plus coupable la « négligence » des parents si l’enfant meurt. Aussi étrange que cela puisse nous paraître, il faut cependant souligner que de nombreux parents africains sont extrêmement attentifs à ce qu’ils perçoivent comme la volonté et le désir de l’enfant. C’est cette idée qu’explore Alma Gottlieb dans son ouvrage The Afterlife is Where We Come From (Gottlieb, 2004). Dans la mesure où les nourrissons sont censés émerger de l’« autre monde » et peuvent choisir d’y retourner, les parents doivent convaincre les enfants de rester en ce monde en s’efforçant de le rendre le plus agréable et le plus séduisant possible, sans larmes, sans craintes, ni contraintes.

Cela pourrait en partie expliquer la surprenante passivité que les mères africaines affichent parfois lorsque leurs bébés souffrant de malnutrition refusent de boire ou de manger. Comme Doris Bonnet le fait remarquer, « une bonne mère ne précède pas le désir de l’enfant : elle sait simplement le repérer et y répondre, alors que, pour le personnel de santé, il s’agit au contraire de mauvaises mères, qui ne savent pas anticiper les besoins de l’enfant » (Bonnet, 1997 : 46). Nancy Keith souligne le décalage qui existe entre les conseils nutritionnels prodigués aux mères haoussa et le devoir dont celles-ci se sentent investies de respecter la volonté de l’enfant : « ces [conseils nutritionnels] s’opposent à la conception haoussa. Selon celle-ci, l’enfant a le droit de décider s’il souhaite ou non manger et ce n’est pas à la mère d’interférer en mettant la nourriture dans la bouche de l’enfant ou en le forçant à manger »144. Lorsque les enfants souffrant de malnutrition perdent l’appétit, leur apathie est ainsi perçue par la mère comme une sorte de rejet. Il se crée ainsi entre la mère et l’enfant un cercle vicieux potentiellement fatal (Bonnet, 1997 : 14).

Au-delà de la « culture » : la marginalisation des femmes

La finesse des analyses développées par D. Bonnet, Y. Jaffré et A. Souley influence cependant assez peu les débats sur les prétendues origines « socioculturelles » de la crise de 2005. L’invocation de ces facteurs culturels semble plutôt servir à déplacer le champ des responsabilités du gouvernement et des autres institutions vers les « cultures locales ». Alors que la malnutrition au Niger est un phénomène d’envergure nationale, la discussion tend à situer le problème culturel aussi loin que possible de la capitale.

Le premier argument consiste à remarquer, comme l’a fait le président du Niger, que contrairement aux grandes famines des années 1970 et de 1984, la crise alimentaire de 2005 n’a engendré aucun afflux massif de populations rurales dans la capitale. Cette crise ne concerne dès lors pas l’ensemble du pays, mais reste le problème de régions isolées : « Le peuple nigérien semble bien nourri, comme vous pouvez le constater […] Si ces problèmes étaient sérieux, des bidonvilles se seraient formés autour des grandes villes […] »145. Il est par ailleurs souligné que la malnutrition affecte toutes les classes sociales (oubliant ainsi les différences significatives qui existent entre les foyers des fonctionnaires instruits et d’autres familles relativement aisées). Peter Bieler, membre de la Direction suisse du développement et de la coopération, déclarait ainsi : « parfois le cadet ou le second enfant ne reçoit pas de nourriture […] Nous devons reconnaître que certaines familles ne s’occupent pas de leurs enfants. Les enfants meurent mais cela n’est pas forcément dû à la pauvreté de la famille ou au manque de nourriture »146. Ce type de commentaires suggère que les problèmes sont « culturels » plutôt qu’« économiques ». Enfin, un cran supplémentaire est franchi lorsqu’on affirme – à ce stade, ce « on » n’est jamais explicite – que les populations haoussa « arriérées » portent la responsabilité de leurs propres problèmes. En établissant un lien aussi simple entre la culture et la malnutrition des enfants haoussa, on évite de s’interroger sur des dynamiques plus larges qui contribuent à nourrir une situation tout aussi chronique et à peine moins critique à l’échelle nationale. On évite également de s’interroger sur le sous-développement relatif de la région de Maradi par rapport à d’autres régions plus proches des élites qui tiennent les rennes du pouvoir à Niamey.

Pour que de tels arguments fonctionnent, il faut mettre l’accent sur la médiocrité des pratiques maternelles en milieu haoussa. Comme cela est souvent le cas, on peut dès lors faire porter aux femmes la responsabilité de leurs propres problèmes et envisager une solution qui passerait essentiellement par un vague effort de « sensibilisation » de ces femmes à leurs mauvaises pratiques. Cette stratégie était déjà employée à l’époque coloniale pour éviter de se confronter aux questions d’inégalité et de sous-développement : comme le fait remarquer Anne Hugon à propos de la Gold Coast, une « approche culturaliste » dispensait les médecins et les administrateurs de prendre en compte les contraintes matérielles et sociales qui empêchaient les femmes d’offrir à leurs enfants une alimentation riche et variée (Hugon, 2004 : 153). Lorsque les médias font référence aux « coutumes et traditions » qui contribuent à la crise alimentaire en mentionnant les tabous sur l’alimentation des nourrissons ou le rejet du colostrum, ils opèrent un glissement similaire qui fait de la femme non plus la victime d’inégalités structurelles mais la source même du problème. Ainsi, tout en mettant l’accent sur les contraintes juridiques qui pèsent sur les femmes et leur manque d’accès à l’éducation, l’un de ces articles de presse n’en conclut pas moins que la crise est structurelle, « pour ne pas dire culturelle ». La journaliste laisse la nette impression que les « traditions fatales » aux enfants sont surtout celles des femmes147.

Les études ont effectivement montré que la malnutrition infantile dans la région de Maradi est chronique et ne se limite pas aux ménages les plus pauvres. Cependant, la richesse et le statut des « ménages » dont il est question dans ces études sont compris comme le reflet de la richesse et du capital détenus par le chef de famille. Si un homme possède de nombreux champs, un jardin maraîcher et un camion, il est censé rendre son ménage « riche » même si les enfants de ses femmes souffrent de malnutrition148. Claire Robertson a montré depuis longtemps que la classe sociale est « genrée » en Afrique (« class is gendered in Africa »). Elle signifiait par là que, compte tenu de l’inégale distribution des richesses, du travail, de la propriété et des biens de production au sein des couples mariés, hommes et femmes d’un même ménage peuvent appartenir à des classes sociales très différentes. À partir de son travail au Ghana, elle défend l’idée qu’au cours du vingtième siècle, les femmes en tant que groupe ont progressivement été défavorisées par rapport aux hommes (Roberston, 1984). L’idée du caractère « genré » de la classe sociale et de ses origines en Afrique a fait couler beaucoup d’encre. Cependant, compte tenu de ce que nous savons des dynamiques à l’intérieur des unités domestiques et de la séparation des budgets homme/femme en Afrique, il semble étrange de postuler a priori que les hommes et les femmes d’un même ménage appartiennent à une catégorie sociale identique.

Dans leur contribution à ce volume, Marthe Diarra et Marie Monimart démontrent que les femmes de Maradi ont progressivement perdu l’accès à cette ressource fondamentale qu’est la terre149. En outre, alors que leurs maris, leurs frères et leurs fils partent de plus en plus souvent en migration pendant la saison sèche, les femmes doivent se débrouiller par elles-mêmes et s’occuper seules des plus jeunes enfants pendant la plus grande partie de l’année. Les revenus que les migrants envoient au village pendant la saison sèche peuvent faire la différence entre la survie et l’effondrement d’une communauté villageoise. Les femmes n’ont cependant que peu de contrôle sur ces envois aléatoires. Elles doivent enfin composer avec un système de « recouvrement des coûts » qui, pour la plupart d’entre elles, rend prohibitif l’accès aux soins médicaux les plus basiques. Au moment de la crise, le système de soins de santé primaires du Niger était particulièrement indigent, dans la mesure où presque personne ne pouvait payer les frais médicaux imposés de manière si « inhospitalière » (Jaffré et Olivier de Sardan, 2003).

Certaines femmes, elles-mêmes exclues des terres, sont contraintes de vendre leur force de travail à très bas prix sur les champs des autres. Elles sont ainsi moins à même de veiller aux besoins de leurs jeunes enfants durant le pic saisonnier de paludisme qui coïncide avec la saison agricole. Les femmes les plus désespérées, notamment celles dont les maris disparaissent pour une durée indéterminée, migrent vers les centres urbains pour pouvoir accéder à un emploi rémunéré, une aide alimentaire ou des services médicaux d’urgence. Elles en viennent parfois à échanger des faveurs sexuelles contre de la nourriture, de l’argent ou des biens de première nécessité comme les médicaments et les vêtements. Les chefs religieux prompts au moralisme attribuent alors le déclin général de la communauté au manque de vertu de ces femmes, boucs émissaires en proie aux abus physiques et verbaux150. Les dysfonctionnements de l’économie rejaillissent régulièrement sur les femmes les plus vulnérables. Celles que l’on marie jeunes pour les préserver de l’« immoralité » ont peu d’opportunités d’aller à l’école et sont donc exclues des circuits d’informations qui leur permettraient d’acquérir les savoirs utiles à la nutrition, à l’hygiène et au planning familial. L’éducation « domestique » si fréquemment inculquée aux femmes africaines à la place des formations techniques et professionnelles dont elles auraient besoin pour trouver un emploi salarié est à juste titre critiquée. Cette éducation minimale a au moins le mérite de fournir les bases d’un savoir sanitaire nécessaire pour faire face aux responsabilités traditionnellement attachées au rôle de mère. Les très faibles taux d’alphabétisation des femmes au Niger jouent incontestablement un rôle dans la crise de 2005 et leur faible accès aux institutions scolaires est lié à la relégation des femmes à un statut de seconde classe. Alors qu’on estime souvent que la malnutrition affecte toutes les couches de revenus, il existe un lien très clair entre la malnutrition infantile et les faibles taux de scolarisation des femmes au Niger (Harouna, 1998 : 74). Lors de conversations informelles, les femmes instruites et sans emploi se montrent cyniques à l’égard des avantages que confère l’éducation occidentale dans un marché de l’emploi déprimé et privilégiant les hommes. Elles n’en reconnaissent pas moins la valeur d’une éducation qui leur permet de mieux comprendre les problèmes de santé.

La claustration des femmes mariées aggrave le problème du manque d’accès à l’information, car ces femmes participent rarement aux réunions où s’échangent informations sanitaires et nutritionnelles. Une étude menée par CARE a ainsi démontré que les femmes célibataires issues de milieux modestes ont des enfants en meilleure santé que des femmes cloîtrées issues des ménages plus « riches ». Elles sont en effet plus mobiles et accèdent plus facilement au réseau d’organisations qui diffusent des informations sur la santé des enfants. Elles peuvent également avoir des activités économiques susceptibles d’améliorer l’état nutritionnel de leurs enfants, comme la production et la vente d’aliments riches au plan nutritionnel (comme les gâteaux « kosai »). En temps normal, les enfants de ces femmes se portent souvent mieux que les enfants de leurs sœurs « plus aisées ». Cependant, en temps de crise, ce sont les enfants des femmes seules et isolées qui sont les plus vulnérables à la malnutrition sévère (CARE, 2000). En de telles circonstances, il est absurde de mettre l’accent sur les pratiques « socioculturelles » au détriment des facteurs « économiques » pour expliquer la malnutrition infantile au Niger. L’exclusion des femmes des moyens de production et des institutions scolaires est bien un enjeu économique.

Malgré tout, les « mauvaises mères » de Maradi sont régulièrement accusées de recourir à des pratiques frustes et potentiellement dangereuses pour leurs enfants. Parmi celles-ci, on peut citer les tabous à l’encontre du colostrum, le fait de donner à boire aux nouveaux-nés de l’eau et d’autres fluides suspects alors que leur alimentation devrait se limiter au lait maternel, le sevrage « abrupt » et « précoce » des enfants, le faible espacement des naissances qui contribue à de mauvaises pratiques de sevrage, le fait de nourrir les enfants sevrés avec des aliments inappropriés et enfin la réticence à solliciter l’aide des spécialistes de santé. Et bien évidemment, ce sont les femmes que l’on accuse d’empêcher la scolarisation de leurs filles en les gardant à la maison pour aider aux tâches domestiques et au petit commerce. Derrière la référence large aux « facteurs culturels » se cache implicitement l’idée que si les femmes de la région étaient de meilleures mères, le Niger échapperait à l’humiliation d’apparaître nourrir sa propre population151.

Que l’on ne se méprenne pas ici sur mon propos. Je ne soutiens pas que certaines pratiques courantes au Niger (et pas nécessairement limitées aux communautés haoussa) ne nuisent pas à la santé des enfants nigériens. Toutes les pratiques que j’ai mentionnées plus haut peuvent en effet contribuer à affaiblir les systèmes immunitaires, entraîner une certaine vulnérabilité face aux maladies et accroître la mortalité infantile. Mon argument est plutôt de dire qu’il y a des raisons précises pour lesquelles de telles pratiques se perpétuent. Ainsi, dans la mesure où les infrastructures scolaires et sanitaires du Niger sont inégalement réparties, les femmes qui en bénéficient auront une expérience de la grossesse, de l’accouchement et de leur vie de mère bien différente des femmes qui demeurent exclues de ces services. Il s’agit simultanément d’une question d’accès à ces services et d’une question d’accès à l’information – lié en partie à l’éducation. Si l’on compare une carte de la mortalité chez les nouveaux-nés avec une carte de la répartition des services sanitaires au Niger, il ressort clairement que les enfants meurent principalement dans les régions qui manquent de services médicaux, d’écoles et d’accès en eau potable152. L’élite de Niamey peut se prétendre plus éclairée que le reste de la population et avoir des enfants en meilleure santé, le fait est que le reste du Niger souffre d’un manque général d’accès aux services efficaces dans la lutte contre la mortalité infantile.

Les femmes de Niamey ne donnent-elles pas à leurs nouveaux-nés de l’eau à boire (contrairement aux recommandations des praticiens occidentaux) sans conséquence néfaste ? Probablement. Ce n’est pas simplement une affaire de « culture » si certains Nigériens ont accès à l’eau potable et d’autres non, si certains nouveaux-nés ne souffrent pas de boire cette eau en plus du lait maternel et d’autres oui. Mais dans la mesure où tant d’enfants en bas âge meurent en silence loin de la capitale, leur mort n’est pas perçue comme une « crise ».

Pour donner un autre exemple très concret de la dynamique complexe qui existe entre infrastructures et pratiques parentales, nous savons que les femmes dont les accouchements sont assistés par un personnel qualifié ont plus de chance d’allaiter immédiatement leur enfant (République du Niger, 1997 : 147). Si les femmes n’ont pas accès aux installations médicales, elles sont moins enclines à donner du colostrum au nouveau-né. Pour quelles raisons alors les femmes rejettent-elles le colostrum ? S’agit-il d’une question de « culture », d’un manque d’affection maternelle ou bien du faible accès au système de soins ? Soumana Harouna a démontré que la probabilité pour une femme de chercher des soins dépend de la distance qui la sépare d’un centre de santé, la distance idéale ne dépassant pas cinq kilomètres (Harouna, 1998 : 62). Bien que l’étude d’Harouna tende à faire porter la responsabilité de la mortalité des nouveaux-nés sur les mères, elle révèle surtout l’impact des problèmes d’infrastructure. Il est incontestable que certaines pratiques devraient être corrigées mais cela relève moins de la culture que d’une volonté politique et de transformations économiques.

Les campagnes de sensibilisation recommandent aux mères de diversifier l’alimentation de leurs enfants. J’ai précédemment montré ce que l’idée de « nourrir » l’enfant pouvait avoir de problématique dans ce type de contexte. Cependant, les femmes de Maradi sont généralement conscientes du fait que donner plus de protéines, d’huile, de fruits et de légumes à leurs enfants leur est bénéfique. J’ai pu constater sur le terrain que les mères sont tout à fait disposées à faire goûter aux enfants en bas âge des aliments comme les mangues ou les épinards cuisinés et à les laisser jouer avec ces aliments. Pourtant plusieurs décennies d’interventions visant à enseigner aux femmes de meilleures pratiques nutritionnelles n’ont pas eu les résultats escomptés. Pourquoi ? Ces interventions sont d’abord souvent sporadiques et soumises à des modes et des contextes politiques changeants (Parlato et Seidel, 1998). Surtout, les femmes qui ne peuvent pas se permettre d’acheter du mil lorsque les prix sont élevés ne peuvent a fortiori pas s’offrir de la viande, des fruits et des légumes. Une grande partie d’entre elles aimeraient offrir à leurs enfants des aliments nutritifs variés, mais l’impératif de gagner suffisamment d’argent pour acheter les aliments de base est si pressant qu’il prime sur tous les autres besoins. L’absurdité de l’argument selon lequel les mères alimenteraient mieux leurs enfants « si elles étaient moins ignorantes » est mis en évidence par les rires de femmes à qui l’on demandait, dans l’un des centres nutritionnels de MSF à Maradi, à quand remontait leur dernier plat de viande153.

Les mauvaises pratiques de sevrage, jugées à la fois « précoces » et « abruptes », constituent également l’un des principaux reproches adressés aux mères haoussa. Nancy Keith a produit l’une des rares études de ces pratiques basées sur des données ethnographiques précises. Contrairement à ce qui est couramment avancé, les femmes haoussa semblent, selon cette étude, plus enclines à offrir du colostrum à leurs bébés que par le passé. À moins qu’elles ne retombent rapidement enceintes, la plupart des femmes allaitent à la demande jusqu’à ce que l’enfant atteigne l’âge de deux ans. Alors que le sevrage définitif d’un enfant est effectivement abrupt (en un seul jour), le processus de sevrage lui-même s’étend par contre sur près de dix-huit mois. Des aliments complémentaires sont ainsi proposés à de nombreux bébés dès l’âge de sept mois. Les recherches de Nancy Keith ne confirment donc pas qu’un sevrage « brutal » et « abrupt » constitue l’idéal des pratiques parentales en milieu haoussa (Keith, 1991a).

Les débats sur les réponses à donner à la crise de malnutrition au Niger révèlent une obsession pour le « sevrage correct » qui s’accompagne rarement de discussions sur la relation entre le sevrage, l’espacement des naissances, la sexualité dans le mariage et l’accès aux services médicaux154. Les normes d’espacement des naissances dans cette région semblent pourtant avoir évolué dans le temps, avec une tendance à la réduction des intervalles au cours du vingtième siècle. Auparavant, les femmes haoussa espaçaient les naissances en utilisant les tabous sexuels qui frappaient la période d’allaitement155. La fin de cette période marquait idéalement la reprise des relations sexuelles entre les époux. On peut imaginer que certains parents guettaient avec impatience les signes indiquant qu’un enfant était prêt au sevrage. À l’âge de deux ans, les premiers pas de l’enfant pouvaient ainsi constituer un repère essentiel. Ce tabou impliquait également que dès lors qu’une femme tombait enceinte au cours de l’allaitement, un évènement d’ailleurs jugé assez scandaleux, le bébé allaité devait être immédiatement sevré. Il en va toujours ainsi aujourd’hui : si le tabou sexuel pour les femmes allaitantes semble avoir disparu, la grossesse est toujours perçue comme un évènement qui gâte le lait maternel.

En condamnant les pratiques de sevrage haoussa, les praticiens du développement semblent toutefois oublier que les interventions occidentales sur les pratiques africaines d’allaitement et d’espacement des naissances ont déjà une longue histoire. À l’instar des opérations visant à enseigner aux femmes une meilleure nutrition, ces actions n’ont historiquement guère été cohérentes. L’étude fascinante de Nancy Rose Hunt montre comment le colonialisme belge a pénétré dans les sphères les plus intimes des sociétés locales pour décourager l’allaitement prolongé, réduire l’espacement des naissances et encourager la reprise précoce des relations sexuelles au sein des couples après un accouchement. Toutes ces intrusions avaient pour but d’accroître la population du Congo belge (Hunt, 1988 : 401-432). Les institutions à travers lesquelles se jouait l’action de l’administration coloniale belge, y compris les missions catholiques et les associations laïques comme la Goutte de lait, n’ont jamais exercé un poids similaire dans les colonies françaises, encore moins au Niger. Il n’en demeure pas moins clair que jusqu’à la période postcoloniale, aucun discours ou programme n’est venu décourager la réduction des longues périodes de lactation et le déclin des tabous sexuels qui garantissaient l’espacement des naissances et facilitaient un sevrage plus progressif. En effet, à l’époque coloniale, la préoccupation essentielle de la France comme celle de la Belgique, était d’accroître la population pour mettre en valeur les territoires contrôlés. De leur côté, les missionnaires anglophones actifs au Niger ont encouragé les épouses chrétiennes à reprendre rapidement les relations sexuelles avec leur époux. Pour eux, il s’agissait d’une manière de lutter contre le « fléau » de la polygamie et renverser une démographie à l’avantage des musulmans (Cooper, 2006). De manière plus déterminante encore, la période coloniale a été marquée par une forte progression de l’Islam et de ses normes légales ainsi que par la progressive mise à l’index des « pratiques indigènes » jugées rétrogrades (comme le soutient Kent Glenzer dans ce volume). Ces dynamiques ont débouché sur l’abandon du tabou sexuel en période d’allaitement et son remplacement par une pratique généralement admise dans les sociétés musulmanes selon laquelle les relations sexuelles peuvent reprendre quarante jours après la naissance du bébé156.

Compte tenu des méandres et de la complexité de l’histoire des pratiques maternelles au Niger, peut-on réellement attribuer les « mauvaises pratiques » en matière d’espacement des naissances à la superstition des femmes ou à des « pratiques socioculturelles » ancestrales ? Ne sont-elles pas plutôt le résultat de la marginalisation progressive des femmes en relation avec les transformations qui affectent des institutions comme le mariage depuis la période coloniale ? Les femmes que j’ai interviewées à la fin des années 1980 considéraient qu’un espacement des naissances inférieur à deux ans et neuf mois témoignait chez l’homme d’un manque de « kunya », un terme que l’on peut traduire par « honte » ou « respect ». Ces femmes considéraient l’impatience des hommes comme la cause principale du sevrage précoce des bébés. Il y a de fait deux manières de considérer la question du sevrage précoce : soit on estime que c’est l’ignorance et les superstitions relatives aux qualités du lait maternel qui poussent les femmes à sevrer brusquement leurs nouveaux-nés dès qu’elles tombent enceintes, soit on considère que la coutume visant à éviter les grossesses en période de sevrage était partie intégrante d’un système culturel qui, par le passé, permettait aux femmes de négocier un espacement optimal des naissances. Si les maris ne respectent plus les tabous qui ont rendu possibles de tels espacements, on ne peut reprocher aux seules femmes de respecter la règle du sevrage « précipité » dès l’arrivée d’une nouvelle grossesse. Comment peut-on attendre d’une femme dont le corps est déjà mis à l’épreuve par le manque de diversité nutritionnelle et des apports caloriques limités, qu’elle alimente à la fois un fœtus et un nouveau-né tout en restant elle-même en bonne santé et disponible pour les travaux agricoles ? Telle est la question que devraient se poser les personnes qui condamnent le sevrage brutal des nouveaux-nés chez les femmes enceintes. Les moyens contraceptifs seraient évidemment ici d’un grand secours. Dans les régions haoussa, le sevrage brusque est autant un « problème » d’éducation et de volonté des hommes que le reflet de pratiques culturelles propres aux femmes.

Démographie et contrôle des naissances

Derrière l’accusation de « mauvaise mère » faite aux femmes haoussa se cache un malaise plus profond concernant leur fécondité, que le Président Kountché a résumé dans une formule aujourd’hui célèbre : « Excusez-moi, mes sœurs, mais vous pondez trop »157. Pour le monde occidental, le Niger est vu comme un pays surpeuplé dont le trop plein de naissances est attribué aux femmes qui, tels des animaux inconscients, se reproduiraient trop. Les logiques locales sont peu prises en compte dans cette conception. Or, pour les villageois nigériens, une population en expansion est un gage de prospérité et joue un rôle crucial à travers la diversification des revenus que permet la migration masculine (Rain, 1999). Les représentations médiatiques des crises alimentaires du Niger sont ambivalentes. Certes, les récits expriment de la compassion vis-à-vis de ces populations de femmes et d’enfants délaissés. Les commentaires à double tranchant sont toutefois fréquents : « pour certaines femmes, qui ont souvent huit enfants, il y a peu d’espoir de garder tous leurs nouveaux-nés vivants »158. Ce type de commentaire véhicule l’image d’une reproduction rampante et sans limite. La logique implicite est la suivante : si seulement les femmes africaines avaient moins de bébés, il n’y aurait pas de pénurie alimentaire.

Des intellectuels nigériens comme Boureima Alpha Gado, un historien spécialisé dans la famine au Sahel, et l’économiste Chako Cherif soutiennent que le problème nécessite pour partie une politique démographique cohérente et volontariste au niveau national. Tous deux ont été sollicités par les médias au sujet de la sécheresse, de la pénurie alimentaire et des distributions de nourriture. Même si Alpha Gado s’intéresse aux implications démographiques des crises alimentaires, il ne soutient pas que les famines survenues avant celle de 1984 aient été liées à la surpopulation. Il n’aborde pas non plus le rôle important des relations de genre en dépit des preuves de la vulnérabilité des femmes au cours de ces crises (Gado, 1993). Une nouvelle étude sur les crises alimentaires depuis l’après-guerre serait donc la bienvenue. Je suis tout à fait d’accord qu’une politique démographique déterminée, passant par une discussion franche sur l’espacement et le contrôle des naissances, constituerait une avancée importante pour le Niger. Un tel débat demanderait beaucoup de courage politique de la part des dirigeants nigériens étant donnée la résistance des groupes religieux les plus radicaux à toute idée de contraception. C’est toutefois la question de la responsabilité qui m’intéresse le plus ici. Comme le bon mot de Kountché le révèle, les hommes qui donnent naissance à de nombreux enfants se voient rarement reprochés de ne pas se donner les moyens de subvenir à leurs besoins. Ce fardeau est trop souvent (et trop aisément) laissé à la charge des femmes. Dans les débats sur la révision du code juridique en vue d’une meilleure protection des femmes et des enfants, les hommes avancent régulièrement l’argument selon lequel ils sont responsables, en vertu du droit coranique, de leur épouse et de leurs enfants. Il est donc normal, selon eux, que soient maintenues les dispositions maritales et les règles d’héritage qui les favorisent au détriment des femmes. Pourtant, lorsqu’ils sont mis en face de leur obligation de subvenir aux besoins de leurs dépendants, ils trouvent soudainement commode de s’en remettre à Dieu.

Les femmes nigériennes donnent de fait naissance à huit enfants en moyenne, mais la réalité est qu’un grand nombre d’entre eux meurent avant l’âge de cinq ans. On se trouve face à un dilemme classique : les femmes ont-elles autant d’enfants parce que beaucoup d’entre eux meurent ou beaucoup d’enfants meurent-ils parce que les femmes en ont tant ? Les études sur la fertilité en Afrique occidentale montrent de manière systématique que les femmes déclarent généralement vouloir autant d’enfants que Dieu leur en donnera. Cette formule pieuse est cependant moins révélatrice qu’il n’y paraît, car elle ne signifie pas nécessairement que les femmes ne souhaiteraient pas être en mesure de contrôler leur reproduction. La plupart des femmes considèrent en fait que le nombre d’enfants optimal dépend de leur propre état de santé, de celui des enfants qu’elles ont déjà et d’un bon espacement des naissances159. Tomber enceinte immédiatement après un accouchement pour avoir le plus d’enfants possibles ne constitue nullement leur idéal. Peu de femmes ont cependant accès aux moyens contraceptifs qui leur permettraient de pallier l’absence de période d’abstinence après leur accouchement. La rareté des services disponibles n’est pas seule en cause. L’opposition idéologique de leurs époux à l’usage de contraceptifs est tout aussi déterminante. Les questions relatives à la sexualité qui sont ici en jeu ne sont jamais abordées : si la relation sexuelle n’est pas dissociable de la reproduction, un couple marié qui souhaite espacer ses naissances est condamné à de longues périodes de frustration, une perspective bien peu réaliste160. Il n’est donc pas étonnant que les femmes voient mourir certains de leurs enfants dont les naissances sont trop rapprochées.

Le taux élevé de mortalité infanto-juvénile constitue-t-il un indicateur indirect d’une négligence parentale, plus ou moins consciente ? De nombreux ouvrages ont cherché à déterminer si les femmes démunies ne sont pas parfois poussées par des situations intenables, où le poids du politique, de l’économique et du religieux jouent leur part, à « laisser mourir » les plus faibles de leurs enfants. Dans un ouvrage riche et dérangeant, Death Without Weeping : The Violence of Everyday Life in Brazil, Nancy Scheper-Hughes analyse l’épineux sujet de la mortalité infantile et la manière dont les mères catholiques ne disposant pas de moyens de contraception répondent à ce phénomène au Brésil :

« Je me suis heurtée à une situation dans laquelle les mères vivant dans les bidonvilles semblent avoir « suspendu l’éthique » (compassion, amour empathique et soins) à l’égard de leurs nouveaux-nés les plus faibles et les plus maladifs. Le « caractère raisonnable » et la « logique interne » de leurs gestes sont évidents et ne sauraient être questionnés. Mais les dimensions éthiques et morales de ces pratiques dérangent, obligent à s’interroger… et à douter »161.

Le travail de Scheper-Hughes est extrêmement riche et nuancé. Il ne saurait être écarté d’emblée comme inapplicable aux réalités africaines. D’autres travaux récents suggèrent néanmoins que les femmes d’Afrique occidentale vivent le décès de leurs enfants de manière très différente pour des raisons historiques, spirituelles et économiques. Ainsi, Alma Gottlieb a montré que les pères et les mères de la communauté Beng de Côte d’ivoire entretiennent des relations de très grande tendresse avec leurs nouveaux-nés et tentent de les persuader de rester dans le monde des humains par n’importe quel moyen imaginable (Gottlieb, 2004). Ces méthodes sont très différentes de celles qu’un père ou une mère occidentale emploierait (et peuvent parfois paraître nuisibles du point de vue occidental). Cela ne signifie pas pour autant que les parents Beng n’aiment pas leurs enfants et ne pleurent pas leur décès aussi intensément que leurs homologues occidentaux. Jónina Einarsdóttir réfute explicitement l’universalité des conclusions de Scheper-Hughes à partir de témoignages recueillis en Guinée-Bissau. Elle souligne la persistance douloureuse du chagrin dans la vie des femmes lorsque leurs enfants meurent de manière apparemment inexplicable (Einarsdóttir, 2004). Sans en connaître davantage sur le monde émotionnel, spirituel et moral du Niger rural, il serait hasardeux et cruel de supposer que les enfants du Niger meurent parce que leurs parents choisissent de les laisser mourir162.

Au-delà du blâme : ce que nous apprend la révolution du Plumpy’nut

J’espère avoir réussi à exprimer certaines des raisons de mon profond malaise face à la mise en avant des « facteurs socioculturels » pour expliquer l’état de la malnutrition au Niger. Le fait d’incriminer la « culture » obscurcit plus qu’il ne révèle. Il est urgent de prendre en compte les questions liées aux rapports entre les sexes dans la recherche de solutions à la crise alimentaire et nutritionnelle.

Même les commentateurs qui ont insisté davantage sur les solutions économiques plutôt que sur la « culture » ont, il me semble, négligé l’importance d’une réelle analyse des relations de genre. À titre d’exemple, une réponse à la crise de la sécurité alimentaire au Niger qui reposerait essentiellement sur une « Révolution verte » africaine – telle que la prônent la Fondation Bill et Melinda Gates et la Fondation Rockefeller – aurait peu de chance de résoudre les problèmes de malnutrition abordés dans ce chapitre. La question centrale est celle de l’exclusion des femmes des ressources productives et du capital social, autrement dit la terre et l’éducation principalement. Il est très peu probable que les femmes puissent soudainement accéder à des terres mises en valeur par une Révolution verte et à de nouvelles variétés de semences à haut rendement. La perspective d’une agriculture irriguée moderne au Niger semble d’ailleurs bien illusoire compte tenu du tarissement progressif du lac Tchad et de l’état des nappes phréatiques. Cette vision optimiste du développement futur du Niger restera, quoi qu’il en soit, très éloignée des réalités des femmes nigériennes aussi longtemps que leur accès à la terre et à l’éducation ne sera pas assuré.

Peut-on tirer quelques leçons positives des accusations mutuelles et des images démoralisantes de l’année 2005 ? D’une certaine manière, la crise nutritionnelle chronique du Niger est apparue au grand jour lorsque des milliers de femmes ont saisi l’opportunité d’un nouveau traitement de la malnutrition dans les centres nutritionnels de MSF. Avant 2003, les enfants souffrant de malnutrition étaient hospitalisés avec leur mère pendant toute la durée du traitement, qui pouvait durer un mois ou plus. Ce mode de prise en charge était difficilement conciliable avec les responsabilités des femmes, notamment la nécessité de s’occuper de leurs autres enfants et de rechercher des sources de revenus et de nourriture. De plus, l’hôpital constituait pour les femmes un lieu effrayant associé à la mort et à la sorcellerie, susceptible de faire courir des risques supplémentaires à leurs enfants et à elles-mêmes (LASDEL, 2006). Comme l’expliquent André Briend et Isabelle Defoumy dans ce livre, le développement d’un mode de prise en charge ambulatoire et le recours au Plumpy’nut ont permis aux mères de prendre soin efficacement de leur enfant dénutri à domicile, sans négliger pour autant leurs autres enfants163.

Le fait que les femmes aient apprécié le Plumpy’nut parce que leurs jeunes enfants réagissaient visiblement bien au produit mérite d’être relevé. Une des raisons pour lesquelles les mères se rendaient tardivement et avec réticence dans les centres de soins quand leurs enfants étaient déshydratés ou malnourris tenait à leur perception que les traitements disponibles ne répondaient ni aux désirs ni aux symptômes de leurs enfants. On sait par exemple que l’acceptation des sels de réhydratation orale est mauvaise un peu partout dans le monde. Cette observation est à l’origine d’une étude transculturelle de grande ampleur sur la façon dont différentes sociétés comprennent la « maladie ordinaire » qu’est la diarrhée (Desjeux et al., 1993). En Égypte, par exemple, les chercheurs ont révélé que les femmes considèrent comme « bon » un médicament que « l’enfant accepte et qui le guérit », en d’autres termes, un traitement auquel l’enfant adhère sans y être forcé et qui agit de manière visible sur les symptômes de la diarrhée (Desjeux et al., 1993 : 200, 210). Au Niger, les bébés, ces acteurs sans parole, semblent « accepter » le Plumpy’nut avec un certain enthousiasme. Leurs mères, par conséquent, semblent le considérer généralement comme un « bon » médicament.

Ceci constitue, à mes yeux, la meilleure preuve que les mères de Maradi ne font pas preuve de négligence délibérée pas plus qu’elles ne sont des victimes passives. Elles souhaitent au contraire participer de manière active à l’amélioration du bien-être de leurs enfants et des autres personnes à leur charge, à la condition néanmoins que la recherche de traitements n’entraîne pas de plus grands risques. Le Plumpy’nut est une ressource qu’elles ont adoptée d’autant plus volontiers qu’elles y avaient accès gratuitement et qu’il ne compromettait pas leur capacité à remplir leurs autres obligations. L’augmentation impressionnante de la demande de soins auprès des centres de MSF est révélatrice de l’état des besoins en matière de services de santé abordables et de bonne qualité au Niger. Elle témoigne aussi à quel point le gouvernement nigérien, les bailleurs internationaux et un grand nombre de chefs de famille s’étaient commodément habitués à accepter l’inacceptable : qu’il soit un fait banal et récurrent au Niger qu’une femme vive pour voir mourir un grand nombre de ses enfants. La malnutrition a longtemps été envisagée comme un problème qui concernait seulement les mères et non comme un problème de santé publique, ni comme une maladie dont les pères et les époux devaient également se soucier. Aujourd’hui, la crise de la malnutrition est pleinement visible en partie parce que les femmes se sont montrées attentives à la réaction de leurs enfants aux nouveaux traitements proposés. Pour la première fois, les symptômes associés à la malnutrition sont perçus comme relevant d’une maladie identifiable et qu’il est possible de soigner. En langue haoussa, cette affection, les bébés qui en souffrent, ainsi que les centres où ils sont soignés sont désormais désignés par le terme kwamisu, inventé par le personnel local des centres nutritionnels. Sans doute n’est-il pas établi que l’acception populaire de ce terme correspond bien à ce que les médecins entendent par « malnutrition ». Quoiqu’il en soit, on assiste bien à l’émergence des premières fondations sur lesquelles pourront être élaborées des stratégies impliquant à la fois parents et services médicaux pour améliorer la santé des jeunes enfants au Niger.

Étant donné le rôle qu’ont joué les femmes pour rendre « visible » la crise de 2005, il reste à interroger les raisons de cette tendance à reporter sur les mères la responsabilité de la situation nutritionnelle du Niger ? Il y a pourtant bien des blâmes à distribuer : au président Tandja et à son gouvernement pour leurs tergiversations, à la communauté internationale pour la lenteur de sa réponse, aux politiques d’ajustement structurel pour les ravages qu’elles ont causés, à MSF pour ses méthodes agressives, à l’industrie agroalimentaire américaine pour la défense de ses seuls intérêts, aux commerçants pour leurs pratiques spéculatives… la liste des acteurs ayant contribué d’une manière ou d’une autre à la crise est longue et décourageante (voir Mousseau et Mittal, 2006). Beaucoup d’énergie a été dépensée dans des débats houleux sur ce que je considère comme une dichotomie erronée entre l’« aide au développement » et les « secours d’urgence ». Au vu de telles polémiques et de telles dynamiques internationales, pourquoi faudrait-il rajouter les mères nigériennes à la liste des coupables ?

Parce que les femmes ont effectivement une part de responsabilité dans la crise de la malnutrition. Le comportement des femmes est complexe et contradictoire. Il serait simplificateur à l’excès de célébrer leur rôle comme s’il avait été, sans restriction aucune, cohérent et uniformément positif. Les femmes contribuent à la situation nutritionnelle du Niger de diverses manières. Les plus âgées perpétuent des conceptions sur le lait maternel qui portent préjudice aux bébés et les femmes plus jeunes se plient aux recommandations qui leur sont faites d’interrompre leur allaitement. Certaines mères nourrissent effectivement leurs enfants en dernier, ne leur laissant de fait que ce qui reste après que les adultes ont mangé. Certaines femmes s’accusent mutuellement de sorcellerie à la mort d’un enfant, plutôt que de rechercher les causes éventuelles du décès dans leurs propres pratiques. Les co-épouses maltraitent bien souvent les enfants de leurs rivales. De manière plus générale, les femmes contribuent également à reproduire d’elles-mêmes les pratiques et les conceptions qui compromettent leur accès à la terre et aux sources de revenus, en recherchant par exemple la claustration pour leurs filles, leurs belles-filles ou pour elles-mêmes. Durant la crise, certaines femmes ont découvert qu’en administrant des laxatifs à leurs bébés, elles pouvaient persuader les employés des ONG que leurs enfants étaient suffisamment atteints de malnutrition pour bénéficier d’un traitement et qu’elles pouvaient ainsi obtenir une aide alimentaire vivement appréciée dans leur village. Des pratiques de partage des bracelets donnés aux enfants en cours de traitement ont également été observées (LASDEL, 2006).

Pour un gouvernement nigérien humilié et privé d’une partie de ses prérogatives, il existe un intérêt évident à insister sur la responsabilité de la « culture » et des femmes. Ces dernières, en effet, ne sont pas en mesure de riposter aux accusations formulées contre elles et représentent un parfait bouc émissaire pour dissimuler les défaillances des plus puissants. À l’issue de plusieurs décennies de revers cuisants, les institutions en charge du développement peuvent également trouver opportun d’incriminer la culture dans l’échec des stratégies de développement. Il faut espérer que les controverses actuelles débouchent sur des approches qui abordent de front la question de l’accès limité des femmes aux ressources productives, à l’éducation et aux sources de revenus nécessaires à leur subsistance. Il faut également espérer que la révolution spectaculaire du Plumpy’nut incite l’ensemble des parties prenantes à ne plus considérer les femmes uniquement comme un problème. Il est grand temps de leur offrir de nouvelles opportunités de prendre une part active à la construction d’un avenir meilleur pour le Niger.

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142 Entretien sur Radio France Internationale, 21 juin 2006.

143 Dans le répertoire nosologique haoussa, ciwon filani est une maladie contagieuse que les enfants sont censés contracter à cause de la poussière que soulèvent les troupeaux de bovins sur leur passage. Tamowa désigne, comme l’a montré A. Souley, différentes affections liées au sevrage, au mauvais lait ou à des comportements inappropriés de la part de la mère durant la grossesse.

144 « Contrast this [nutritional advice] with the Hausa view that the child has the right to decide whether or not to eat, and that it is not the mother’s place to interfere by poking food into the child’s mouth or otherwise coercing the child to eat » (Nancy Keith, 1991b).

145 « The people of Niger look well fed, as you can see [… ] If these problems were serious there would be shanty towns forming around the big towns and people will flee… ». « Interview with President Tandja Mamadou », RedOrbit News, 10 août 2005.

146 « Sometimes the youngest or the second child doesn’t receive food… We have to recognize the fact that some families don’t concern themselves with their children. The fact is that children die, but it isn’t necessarily because the family is poor or lacking in food ». Extrait d’un entretien avec Peter Bieler paru dans « Désaccord autour de l’aide alimentaire au Niger », Swissinfo, 19 septembre 2005.

147 Axel Gyldén, « Traditions fatales », L’Express, 15 septembre 2005.

148 Mariatou Koné fait remarquer les contradictions au sein de foyers dits « riches », en utilisant précisément un exemple de ce genre (LASDEL, 2006 : 54-55).

149 Voir leur contribution à cet ouvrage.

150 Pour une analyse du lien entre les discours sur le développement et les agressions contre les femmes seules en temps de crise, voir mon ouvrage (Cooper, 2006).

151 Ce sentiment d’humiliation est un problème central dans la réaction de Niamey à cette crise. Bien que le Niger soit reconnaissant de l’aide alimentaire qui lui a été fournie, le président Tandja a demandé aux donateurs de ne pas « aller exposer dans le monde entier ce qu’ils font pour les petits enfants malnourris » in Philippe Bernard, « Niger : les leçons d’une “famine” annoncée », Le Monde, 5 août 2005.

152 Le bureau du Premier ministre est tout à fait conscient de ces faits dans la mesure où cette information est en partie issue du document de planification du gouvernement (République du Niger, 2002). Voir les cartes 114, 115, 116, 118, 120. Voir également le travail de Balk et alii (2003).

153 Matthew Green, « Too poor to live : poverty kills Niger’s hungry », Reuters, 2 juillet 2005.

154 Voir par exemple le communiqué de presse du Bureau des Nations Unies pour la coordination des affaires humanitaires (OCHA), 20 septembre 2005, Niamey, Niger.

155 Pour une analyse de la manière dont les femmes plus âgées ont imposé leurs attentes en terme d’espacement idéal aux hommes et aux femmes plus jeunes à la fin du dix-neuvième et au début du vingtième siècle, voir l’ouvrage de Mary F. Smith, (1981 : 149-50).

156 Etienne et Francine van de Walle font remarquer que l’abstinence postnatale pendant une période de quarante jours est typique de l’Afrique musulmane, tandis que des périodes beaucoup plus longues sont caractéristiques des régions non musulmanes (van de Walle, 1988 : 25-26).

157 Le commentaire prononcé au cours d’un discours en 1986 est souvent cité dans les ouvrages sur la planification familiale en Afrique. Voir l’ouvrage de Thérèse Locoh et Yara Makdessi, 1996.

158 « [f]or some women, who often have eight children, there is faint hope of keeping all their infants alive » (M. Green, « Too poor to live », op. cit.).

159 Pour une analyse des réalités de l’accouchement et de la reproduction chez les femmes africaines et une remise en cause des paradigmes classiques, consulter l’ouvrage de Caroline H. Bledsoe (2002).

160 Pour une étude stimulante sur la psychologie, la fertilité et l’infertilité, voir l’ouvrage de Dominique Lutz-Fuchs (1994).

161 « I have stumbled on a situation in which shantytown mothers appear to have “suspended the ethical” – compassion, empathie love, and care – toward some of their weak and sickly infants. The ‘reasonableness’ and the ‘inner logic’ of their actions are patently obvious and are not up for question. But the moral and ethical dimensions of the practices disturb, give reason to pause… and to doubt » (Scheper-Hugues, 1993).

162 Ni A. Gottlieb ni J. Einarsdóttir ne nient l’existence de pratiques infanticides ou considérées comme extraordinairement dangereuses et inhumaines à l’égard de certains bébés, mais les deux auteurs distinguent ces pratiques des normes sociales concernant la relation à l’enfant. Ni l’une ni l’autre ne trouvent de preuve que la perte d’un enfant puisse résulter d’une culture de la négligence.

163 Christophe Ayad et David Revault D’Allonnes, « “Noix dodue” la bonne recette humanitaire », Libération, 28 septembre 2005.

TROISIÈME PARTIE

FAIRE VIVRE

8

Du Plumpy’nut au Plumpy’doz

La prise en charge de la malnutrition par MSF
à Maradi (2001-2007)

Isabelle DEFOURNY

La question de la malnutrition des enfants nigériens a soulevé de nombreux débats au sein de Médecins Sans Frontières. La situation nutritionnelle au Niger a été qualifiée, en fonction des années ou des personnes, de situation exceptionnelle ou, au contraire, de situation habituelle voire normale pour le Sahel, d’urgence nutritionnelle, de crise aiguë, de crise chronique, d’épidémie de malnutrition. De plus, le rôle d’une organisation humanitaire comme Médecins Sans Frontières dans un pays en paix où la malnutrition est un problème récurrent a régulièrement été discuté. La chronicité de cette malnutrition et ses causes supposées en font un problème dont on considère habituellement qu’il relève de l’État et des organisations spécialisées dans le développement.

L’ouverture du programme répondait initialement à une situation d’urgence, dans un contexte d’épidémie de rougeole et d’insécurité alimentaire à l’été 2001. Dès le début, il avait été clairement spécifié que l’objectif de Médecins Sans Frontières n’était pas de prévenir ou de réduire la malnutrition mais de diminuer la mortalité qui lui était associée, ceci, en développant un système de réhabilitation nutritionnelle ambulatoire supposé être plus efficace que le système classique. Ce projet a abouti : en 2004, près de 10 000 enfants ont été pris en charge avec des taux de guérison supérieurs à 80 %. En 2005, le nombre très élevé d’admissions réalisées a confirmé à large échelle l’efficacité de l’utilisation des aliments prêts à l’emploi et a également permis de mieux comprendre la situation nutritionnelle dans la région agricole du Niger. Les excellents résultats obtenus en 2005 ont ouvert de larges perspectives notamment par le traitement de la malnutrition à un stade plus précoce. En 2006, plus de 70 000 enfants ont été admis dans les centres nutritionnels dès le stade de malnutrition modérée. Le taux de guérison est supérieur à 90 %. De plus, pour la première fois depuis 2001, nous n’avons pas assisté à une augmentation de la malnutrition aiguë sévère pendant la période de soudure.

L’utilisation des aliments prêts à l’emploi et le système ambulatoire ont permis de décupler les capacités de prise en charge des enfants atteints de malnutrition aiguë tout en améliorant nettement les taux de guérison. Cette pathologie n’est plus une fatalité. Les mères nigériennes l’ont parfaitement compris. Ces aliments ouvrent aujourd’hui de larges perspectives de progrès dans les champs de la médecine préventive et curative en situation précaire.

Contexte et enjeux de l’ouverture

Le programme nutritionnel de Maradi est ouvert en juillet 2001 selon des critères d’intervention classiques : lors d’une épidémie de rougeole importante, des évaluations rapides mettent en évidence une situation nutritionnelle inquiétante chez les enfants de 6 à 59 mois dans la région. La malnutrition peut alors s’expliquer par l’épidémie de rougeole mais également par l’insécurité alimentaire, le Niger faisant face à une troisième année de mauvaises récoltes. Sur la base de ces arguments, la décision est prise d’ouvrir un programme nutritionnel jusqu’à la fin de la période de soudure.

Durant les cinq mois de l’intervention, plus de 3700 enfants atteints de malnutrition aiguë sévère sont admis dans le programme à Maradi et 738 à Dakoro. Cela fait de nombreuses années qu’un tel nombre d’enfants malnutris n’a été pris en charge dans des structures de santé nigériennes. Les anciens centres thérapeutiques ont été transformés en centres d’éducation depuis qu’en matière de santé et de nutrition la priorité est accordée aux actions de prévention. Les conseils diététiques, l’aide à la préparation de bouillies lorsque les mères fournissent les aliments et l’éducation à la conduite appropriée du sevrage sont alors les principales stratégies de lutte contre la malnutrition. L’UNICEF, le personnel du ministère de la Santé et plusieurs ONG diffusent ces messages auprès des mères. Les hôpitaux n’admettent que peu de malnutris, n’ayant pas de réelle possibilité de les traiter.

Pour MSF, l’affluence d’enfants malnutris à Maradi pose question : pourquoi autant de malnutris dans une région considérée comme privilégiée d’un point de vue alimentaire et surnommée « le grenier du Niger » ? À l’époque, les explications restent floues, la malnutrition au Niger est décrite par certains à MSF comme « un problème complexe, à caractère multifactoriel qui nécessite une approche interdisciplinaire pour en comprendre les dynamiques singulières »164. La particularité de Maradi est expliquée par « un manque de cohésion sociale et culturelle propre à une grande ville de commerçants en perte de vitesse au niveau économique et à la montée de l’islamisme »165. La densité de population très élevée dans cette région du Niger est également mentionnée. Quoi qu’il en soit, la malnutrition est perçue comme un problème de développement et il est recommandé de fermer le projet à la fin de la période de soudure.

Cependant, en décembre 2001, le nombre d’enfants présents dans le programme reste très élevé. Même s’il est évident que, sans implication de MSF, les enfants atteints de malnutrition aiguë sévère ne seront pas pris en charge, la décision de rester au Niger ne va pas de soi. MSF venait de se retirer de Zinder où, pendant deux années, en 1997 et 1998, un programme nutritionnel avait été mené. Les raisons de la fermeture étaient essentiellement dues à la médiocrité des résultats obtenus et au manque de perspectives pour les améliorer. En effet, le traitement de la malnutrition sévère était compliqué et nécessitait une hospitalisation de plusieurs semaines. En 2001, le Plumpy’nut, une pâte enrichie en vitamines et minéraux à base de lait et d’arachide et de composition proche de celle du lait thérapeutique a été utilisée pour quelques enfants atteints de malnutrition aiguë sévère. Ce produit possède l’avantage de rendre possible un traitement de la malnutrition à domicile et donc d’accroître le nombre d’enfants pris en charge sans augmenter les capacités d’hospitalisation. Le principe est simple : les enfants qui conservent un bon appétit et ne présentent pas de pathologie associée sévère ne sont pas hospitalisés mais reviennent dans leur famille avec la quantité de Plumpy’nut nécessaire à leur traitement. Ce produit élaboré pour le traitement de la malnutrition aiguë sévère et produit par la société Nutriset est connu à MSF depuis 1998. Il a été utilisé au Soudan, au Congo-Brazzaville et en Afghanistan mais jamais dans le cadre d’une prise en charge ambulatoire de la malnutrition sévère.

Les résultats de 2001 ne sont pas immédiatement concluants : sur les 3737 enfants admis dans le programme de Maradi, seulement 57,7 % en sortiront guéris. Les abandons restent extrêmement élevés (près de 36 %). L’utilisation de cet aliment en ambulatoire, à domicile, s’est effectuée difficilement et tardivement. En effet, les médecins et infirmiers ne sont pas convaincus. Il leur semble inconcevable d’envoyer à la maison, sans surveillance médicale, un enfant aussi gravement malade. Il est vrai qu’en Europe, ces enfants seraient admis dans un service de soins intensifs pédiatriques. Cependant, les mères ne sont manifestement pas de cet avis. Elles n’ont pas le choix, il n’est pas possible pour elles de rester un mois à l’hôpital avec un seul enfant alors que le travail des champs et le reste de la famille les attendent. Elles quittent donc massivement le centre nutritionnel de façon prématurée dès que l’état de leur enfant s’améliore. C’est face à la pression des mères que le personnel médical se résoudra à démarrer le traitement ambulatoire pour un certain nombre d’enfants, non sans imposer un passage obligatoire par l’hospitalisation. Le médecin responsable des urgences et l’infirmière nutritionniste à l’initiative du programme sont convaincus qu’il faut persévérer dans cette direction. Ils voient dans le Plumpy’nut et l’ambulatoire la possibilité d’améliorer la prise en charge de la malnutrition aiguë au Niger mais aussi sur les autres terrains d’intervention de MSF où la malnutrition est fréquente. Ils espèrent éviter l’hospitalisation d’un nombre important d’enfants en permettant aux mères d’administrer le traitement nutritionnel à domicile. Ils comptent également sur cette innovation pour réduire le nombre d’abandons.

Dans ce contexte, la décision de poursuivre le programme nutritionnel au Niger est prise. Dès l’ouverture, le siège et les équipes de terrain savent que la mortalité infanto-juvénile au Niger est l’une des plus élevées au monde et connaissent le rôle joué par la malnutrition dans cette mortalité. Il est clair pour tous que le problème de la malnutrition est un problème récurrent et qu’il existe un nombre très élevé d’enfants atteints de malnutrition aiguë sur l’ensemble du territoire nigérien. Cependant, l’objectif du programme se doit d’être réaliste. Il faut non seulement qu’il soit rassurant dans le domaine médical (la prise en charge en ambulatoire se fera progressivement et les résultats seront mesurés de façon précise) mais aussi circonscrit afin d’éviter une dérive vers des problématiques sortant du champ de compétence de l’organisation et relevant nettement plus du développement. L’objectif du programme est donc volontairement limité : réduire la mortalité associée à la malnutrition aiguë sévère parmi les enfants se présentant dans nos structures de santé à Maradi. Il n’est pas question de prévenir la malnutrition, ni de prendre en charge l’ensemble des enfants du Niger et certainement pas de diminuer la mortalité infanto-juvénile à Maradi.

Cependant, des perspectives plus larges sont évoquées dès le début du programme même si la prudence reste de rigueur. Dans un rapport datant de la fin de l’année 2001 et adressé au département des opérations, les principales questions sont abordées comme suit :

« MSF peut-il répondre à la malnutrition uniquement dans le cadre des urgences en effectuant quelques enquêtes, quelques rapports de sécurité alimentaire, analysant les carences des systèmes et l’utilisation politique de la faim sans avoir un programme au long cours concernant ce sujet ? MSF est capable de mener une campagne « d’accès aux médicaments », peut-il y inclure un accès aux médicaments « nutritionnels » ? Je commence à croire qu’il serait intéressant une nouvelle fois de s’investir au Niger en essayant non pas seulement de répondre médicalement à la malnutrition, ce qui ne serait déjà pas facile, mais également de faire le lien entre tous les différents intervenants s’occupant du vaste sujet de la « nourriture » au Niger ; on pourrait probablement se casser la gueule mais y apprendre beaucoup aussi, avec en plus peut-être au bout une réduction de la mortalité. »

Les réticences internes face à des objectifs trop ambitieux sont cependant clairement prises en compte puisque l’auteur conclut : « pas d’inquiétude, aucun engagement n’a été pris… »166.

Développement d’une stratégie innovante

Pendant ces trois années, l’objectif principal du programme est donc de développer un système de réhabilitation nutritionnelle en ambulatoire pour les enfants souffrant de malnutrition aiguë sévère, ceci afin de diminuer la mortalité liée à cette pathologie. Concrètement, cet objectif consiste à faire sortir les enfants des centres nutritionnels. Pour beaucoup de soignants, c’est loin d’être une évidence.

Ne pas hospitaliser des enfants atteints des formes les plus sévères de la malnutrition aiguë est un objectif ambitieux pour MSF. Il suppose de changer radicalement les pratiques médicales et nutritionnelles. Les enfants atteints de malnutrition aiguë sévère requièrent une surveillance nutritionnelle et médicale importante. La réhabilitation nutritionnelle est compliquée, elle impose un régime strict basé sur l’administration d’un lait thérapeutique toutes les trois heures. Chaque enfant reçoit des quantités de lait différentes en fonction de son poids et du stade du traitement. Le lait ne se conserve pas au-delà de deux heures et est donc préparé huit fois par jour. Le personnel affecté à la préparation et l’administration du lait est nombreux. De plus, ces enfants étant particulièrement sensibles aux infections, il faut garantir une hygiène impeccable, ce qui n’est pas une tâche aisée lorsque plusieurs centaines d’enfants et de mères sont hospitalisés.

Par la stratégie ambulatoire, ni la surveillance médicale ni la surveillance nutritionnelle ne peuvent être aussi précises. L’objectif est de diminuer le nombre d’abandons en offrant un système plus adapté aux contraintes des mères, de réduire le risque d’infection nosocomiale en diminuant le nombre ou la durée des hospitalisations. Il s’agit également de prendre en charge un nombre plus élevé d’enfants avec un personnel médical moins nombreux.

Le volet ambulatoire du programme débute en janvier 2002 de façon prudente : après une phase initiale en hospitalisation, les enfants ayant un bon appétit et dont les pathologies associées sont contrôlées seront suivis en ambulatoire. Déjà à ce stade, de fortes réticences apparaissent dans l’équipe médicale nigérienne et internationale. Peu de médecins acceptent d’envoyer à la maison des enfants aussi sévèrement malades avant une guérison complète. Pour certains soignants nigériens, l’ambulatoire est considéré comme un sous-standard médical. Alors que les difficultés sont déjà importantes, il s’agit là d’une première étape, tout l’enjeu étant que les enfants soient admis dans le programme nutritionnel directement en ambulatoire, sans hospitalisation préalable. Ceci suppose qu’après une simple consultation, le soignant décide d’envoyer l’enfant à la maison et confie intégralement l’administration du traitement médical et nutritionnel à la mère. Il faudra une année et demie pour que certains enfants167 soient admis directement en ambulatoire. C’est seulement à ce moment que le nombre d’hospitalisations diminue réellement et que le nombre d’enfants augmente significativement dans le programme. En effet, les centres ambulatoires demandant peu de ressources, ils peuvent être multipliés et se rapprocher des mères et des enfants malades. Les efforts sont poursuivis et, petit à petit, la majorité des enfants effectuent toute la réhabilitation nutritionnelle à domicile. Le nombre d’enfants admis dans le programme augmente et les résultats s’améliorent chaque année. Ceux-ci sont communiqués publiquement en octobre 2003 lors d’une conférence organisée à Dublin par les ONG Concern et Valid international.

Un autre problème pèse néanmoins sur ce nouveau protocole de traitement. La question du coût du Plumpy’nut a en effet été identifiée dès l’ouverture du programme comme un obstacle à son adoption par d’autres acteurs. La piste choisie est de produire cet aliment au Niger. En octobre 2003, une collaboration débute entre une entreprise nigérienne, la Société de Transformation Alimentaire (STA) et Médecins Sans Frontières. Fin 2004, MSF se désengagera du projet et c’est Nutriset, l’entreprise détentrice du brevet du Plumpy’nut, qui deviendra responsable de la qualité des produits alimentaires.

L’objectif principal du programme est atteint fin 2004. La démonstration d’un modèle de prise en charge efficace de la malnutrition aiguë sévère est faite avec plus de 80 % de guérison et moins de 6 % d’abandons. Malgré ce succès, l’action de MSF reste marginale et est perçue par la plupart des acteurs de santé nationaux et internationaux comme « une réponse médicale à un problème social ». La malnutrition est considérée au mieux comme un problème de pauvreté, au pire comme un problème culturel. La plupart des ONG ne prennent toujours pas en charge d’enfants atteints de malnutrition, l’UNICEF reste absent dans le domaine de la nutrition et le Plumpy’nut demeure un produit méconnu. Seul le Programme Alimentaire Mondial (PAM) qualifie d’urgence la situation nutritionnelle dans le pays et décide de mener des enquêtes en 2005. Il faut également mentionner que, pour la première fois, la malnutrition est citée, dans le Plan de Développement Sanitaire 2005-2009, comme étant un problème de santé prioritaire au Niger et comme la cause de la moitié des décès des enfants de moins de cinq ans. Cependant, aucune mesure concrète n’est mise en place. Les stratégies d’intervention sur la malnutrition restent basées sur l’éducation des mères et l’enrichissement de la bouillie.

Dans de telles conditions, il n’est pas possible pour MSF de fermer son programme, la seule voie de sortie étant que d’autres acteurs commencent à traiter la malnutrition. De plus, le nombre élevé d’enfants (9632) pris en charge en 2004, dans un pays en paix, après trois années de bonnes récoltes, interroge fortement les équipes et le siège. Lors des précédentes crises nutritionnelles en Angola en 2002 et au Darfour en 2004, MSF avait respectivement admis dans ses centres 6000 et 4000 enfants alors que près de 10 000 ont été pris en charge au Niger en 2004. Dans son rapport de visite, le responsable du programme Niger écrit « la situation de Maradi n’est pas définie comme une situation d’urgence nutritionnelle classique à MSF, mais au regard du nombre d’enfants que nous traitons, la situation est une urgence »168. Une autre interrogation concerne le traitement de la malnutrition en amont, à un stade dit modéré. Les équipes sont quotidiennement confrontées à un nombre élevé d’enfants atteints de malnutrition modérée se présentant au dépistage et qui ne peuvent être admis dans le programme, puisque le critère d’admission est la malnutrition sévère. Ces enfants n’étant pas pris en charge par le système de santé nigérien, une partie d’entre eux chute dans la malnutrition sévère. Les soignants MSF sont contraints d’expliquer à la mère que leur enfant n’est pas encore suffisamment malade pour avoir droit à des soins.

Alors que la situation nutritionnelle est qualifiée d’urgence par le responsable du programme, il n’y a pas de réelle traduction opérationnelle. Les objectifs opérationnels affichés pour 2005 ne sont guère différents de ceux de 2004 ou 2003. Il n’y a pas de volonté claire d’extension du programme ou de meilleure couverture de la zone. Cependant, MSF reste conscient que tant que la politique sanitaire du Niger ne considèrera pas le traitement de la malnutrition sévère comme une priorité, non seulement les enfants continueront de faire l’objet d’une mortalité excessive mais il est évident que nous ne pourrons pas nous désengager du programme. Un axe de travail important pour les équipes de MSF consiste donc à faire reconnaître la malnutrition comme un problème de santé majeur au Niger et à mettre en avant la nouvelle possibilité de traitement qu’offre le Plumpy’nut. La question de la malnutrition modérée est alors laissée de côté, personne n’ayant de réelle solution à proposer face au nombre très élevé d’enfants à prendre en charge (au moins cinq fois supérieur au nombre de malnutris sévères). La priorité reste le traitement de la malnutrition aiguë sévère.

Alors qu’au Niger, le programme ne s’étend pas à d’autres régions que celle de Maradi, la stratégie ambulatoire commence à être utilisée par MSF dans d’autres pays. Au Darfour, en 2004, la prise en charge en ambulatoire semble la solution la plus adaptée dans ce contexte de crise et de pénurie de personnel soignant. Bien que l’expérience menée au Niger soit un succès, ce programme commence extrêmement prudemment dans les camps de déplacés soudanais. Les enfants sont vus en consultation tous les deux jours, alors que les familles vivent toutes dans un périmètre de quelques kilomètres autour du centre et que le centre est ouvert tous les jours. Cette prudence s’explique certainement par le fait que les équipes de MSF au Darfour n’ont jamais traité de cette façon des enfants malnutris.

Le responsable nutrition du département médical de MSF en visite au Niger, convaincu par les perspectives réelles de traitement de la malnutrition sévère et agacé par l’inertie des différents acteurs, estime que « si on veut agir sur cette réalité, il n’y a qu’une méthode. Il faut prendre notre projet existant, l’agrandir, l’intensifier et le faire connaître pour marteler et enfoncer le message dans la tête des responsables du ministère mais aussi de l’UNICEF, du PAM et d’autres ONG locales et internationales »169.

Crise et changement d’échelle

C’est la première semaine de février que l’augmentation du nombre d’enfants atteints de malnutrition aiguë sévère est notée par les équipes (5e semaine de 2005 : 729 admissions dans le programme contre 480 en 2004). Dans son rapport de visite du 5 février, la responsable du programme écrit : « En discutant avec les paysans de la région de Maradi et en visitant leur grenier, il semble qu’il ne leur reste que deux à trois mois de mil alors que la prochaine récolte n’est prévue que pour octobre 2005. Des familles complètes ont déjà émigré au Nigeria […]. Au vu du déficit céréalier de cette année, [il faut] mener des missions exploratoires et des ouvertures de phase externe dans les régions les plus affectées de Maradi comme vraisemblablement Dakoro »170.

Le rapport de la mission d’évaluation des récoltes et de la disponibilité alimentaire de la FAO et du PAM datant de fin 2004, auquel nous n’avions prêté que peu d’attention jusqu’alors, va, dans un premier temps, orienter nos opérations. Ce rapport mentionne que « suite à la sécheresse et aux dégâts causés par les criquets pèlerins, le Niger accuse en 2004-2005 un déficit céréalier estimé à 280 000 tonnes soit 9 % des besoins nationaux. Même si ce déficit ne semble pas énorme au niveau national, il ne doit pas occulter l’extrême vulnérabilité alimentaire à laquelle sont soumises plus de trois millions de personnes vivant dans la zone agropastorale du centre et du nord du pays »171. Selon ce rapport, quatre régions sont particulièrement touchées par les mauvaises récoltes : Tahoua, Zinder, Maradi et Tillabery. Chaque fois, c’est la zone agropastorale qui est citée comme étant la plus déficitaire. MSF oriente dans un premier temps ses missions d’évaluation du statut nutritionnel des enfants et de la sécurité alimentaire vers ces zones.

Alors que sur le terrain les activités s’organisent (mission d’évaluation à Dakoro et Keita en février, ouverture de centres nutritionnels à Dakoro en mars et avril, enquêtes nutritionnelles et de mortalité rétrospective en avril, explorations dans la région de Tahoua, etc.), au siège le débat s’anime autour de l’existence même de la crise. 2005 est-elle une année particulière ? Nous savons que la malnutrition est un problème chronique, que les mauvaises récoltes sont communes et que l’augmentation des enfants admis pourrait être expliquée par une meilleure connaissance du programme par les mères. Cependant, le rythme de cette augmentation semble dépasser la croissance normale du programme et convainc les équipes de la gravité de la situation nutritionnelle. À ce stade, nous n’avons cependant pas identifié les zones et les populations les plus affectées par ce problème et il nous manque une explication satisfaisante d’un phénomène particulier. Les doutes sur l’existence d’une crise sérieuse seront renforcés par le résultat des enquêtes nutritionnelles effectuées dans les districts de Keita et Dakoro. Celles-ci révèlent certes une mauvaise situation nutritionnelle mais qui peut être lue comme « habituelle » dans ces régions. Le résultat des enquêtes de mortalité rétrospective est cependant troublant : les seuils d’urgence sont dépassés pour les enfants de moins de cinq ans.

Malgré les doutes sur l’existence d’une crise, le premier communiqué de presse publié par MSF, le 26 avril 2005, mentionne une situation qui se dégrade rapidement et appelle tous les acteurs de l’aide à se mobiliser pour éviter une crise nutritionnelle majeure. Ce communiqué de presse sortira peu de jours après celui du Programme Alimentaire Mondial, lequel ayant mené des enquêtes nutritionnelles dans les régions de Maradi et de Zinder, dès janvier 2005, qualifiera la situation « de taux nutritionnels observés dans des pays en guerre ».

En dépit des divergences d’opinions sur l’existence de la crise, la conjonction de différents facteurs nous pousse à renforcer notre réponse. Avant tout, le nombre d’enfants atteints de malnutrition aiguë sévère se présentant dans les centres augmente. Ensuite, nous maîtrisons une stratégie de réhabilitation nutritionnelle qui peut vraisemblablement être utilisée à plus large échelle. Enfin, un des objectifs du programme de 2005 est de faire émerger la malnutrition comme un problème de santé majeur au Niger et, pour cela, rien de tel que de prendre en charge un nombre élevé d’enfants. Par conséquent, au mois de mars, il est décidé d’étendre le programme nutritionnel aux districts nord de Maradi et à la région de Tahoua172. MSF-Belgique sera contacté afin de mener des évaluations dans les régions de Zinder et Tillabery (ces évaluations seront effectuées dès la mi-avril mais n’aboutiront pas alors à une ouverture, les taux de malnutrition étant très bas dans les villages visités par MSF-B).

Alors que le nombre d’admissions continue d’augmenter, il devient urgent d’en comprendre plus précisément les raisons, d’autant plus que nous n’avons jusqu’alors aucune idée des zones géographiques où sévit la crise, ni quelle est la population la plus touchée. Cette méconnaissance ralentit l’efficacité des secours (missions exploratoires mal dirigées, décision de distribution de nourriture prise tardivement, intervention seulement en juillet dans les districts sud de Zinder).

Différentes visites du siège et un rapport d’un chercheur font avancer notre compréhension. Dès le mois d’avril, les mauvaises récoltes au Nigéria, la spéculation pratiquée sur le mil présent en quantité sur le territoire et l’inefficacité du système mis en place par le gouvernement pour répondre à la crise (ventes de mil à prix modérés, peu accessibles à la population et de quantité réduite) sont identifiées comme des facteurs vraisemblables de la crise de 2005. En juin, ce chercheur met en lumière de nouveaux éléments explicatifs, tels la création d’une pénurie artificielle, la paupérisation des familles paysannes ainsi que les choix politiques qui ont conduit à refuser jusqu’en dernière extrémité les distributions d’aide alimentaire gratuite.

Pendant le mois de juin, le débat interne et externe se focalise sur les réponses à mettre en place dans ce type de crise et concerne particulièrement les distributions de nourriture. Le 9 juin, lors d’un communiqué de presse, nous affirmons que seul un accès de toute urgence à une aide alimentaire peut éviter la mise en danger de milliers d’enfants souffrant déjà de malnutrition.

Alors que nous critiquons vivement la forte réticence des bailleurs de fonds, des agences des Nations unies et du gouvernement du Niger à mettre en place des distributions de nourriture gratuites, ce qui est, selon nous, la seule mesure capable d’éviter une aggravation de la situation et de très nombreux décès, il faut bien constater qu’à cette période, nous ne décidons pas d’organiser des distributions de vivres. Le manque d’expérience de l’organisation dans ce type de crise alimentaire, les difficultés pour en mesurer l’ampleur et la localiser, ainsi que la taille de la population, le nombre de villages a priori concernés et les désaccords internes sont différentes explications du fait qu’une réponse, somme toute classique et habituelle pour MSF (distributions ciblées de nourriture) dans une crise nutritionnelle, ne sera mise en place que tardivement.

Début juillet, les équipes de MSF notent une nette différence entre le nombre d’admissions réalisées dans les programmes nutritionnels de la région de Maradi et celle de Tahoua. La tendance observée en juillet sera confirmée : au total, sur les 43 000 admissions réalisées en 2005, 90 % ont eu lieu dans les centres situés dans la région de Maradi. Mais c’est surtout dans le sud de cette région, en pleine zone agricole, que le contraste est le plus frappant. En effet, alors que le nombre de cas admis commence à décroître dans les zones du nord, il ne cesse d’augmenter dans le sud. C’est donc là que les responsables du programme décident de renforcer les capacités de prise en charge par l’ouverture de nouveaux centres nutritionnels. Des distributions ciblées de nourriture (25 kg de farine enrichie et 5 litres d’huile sont distribués pour une période d’un mois aux enfants âgés de six à cinquante-neuf mois ayant un périmètre brachial inférieur à 125 mm ainsi qu’aux enfants de moins de six mois) sont également organisées dans les deux districts de Madarounfa et Guidan Roumdji qui concentrent le plus grand nombre de cas.

C’est également en juillet que les débats, en interne et en externe, sur l’existence de la crise et la réponse à y apporter ne paraissent plus de mise face au nombre très important d’enfants présents dans les centres nutritionnels et à la médiatisation de la malnutrition sévère. Le mois de juillet est marqué par une arrivée importante d’ONG (dont quatre sections de MSF) et un renforcement du dispositif des agences des Nations unies. Le Niger adopte un protocole reposant sur une prise en charge ambulatoire et l’utilisation des aliments prêts à l’emploi. De plus, à ce moment, les autorités décident de distribuer gratuitement l’aide alimentaire.

Ceci pourrait être la fin de l’histoire. Malheureusement, les distributions de nourriture gratuite ne cibleront pas les zones les plus touchées par la malnutrition. De la même façon qu’au mois de mai, MSF avait étendu son activité vers le nord du pays, les distributions alimentaires qui se déroulent pendant le mois d’août ciblent les zones agro-pastorales. Selon les différents rapports des systèmes d’alerte précoce, ces zones ont enregistré les déficits céréaliers les plus importants. Or, la crise nutritionnelle, en cours en 2005, sévit dans les districts sud en pleine zone agricole.

Cette erreur de ciblage peut s’expliquer par la faiblesse de l’analyse à propos de ce type de crise nutritionnelle et des causes de la malnutrition. Tout d’abord, il faut mentionner que les différents systèmes d’alerte n’incluent pas les taux de malnutrition. La prise de conscience a été tardive. De plus, le consensus général qui considère la malnutrition comme un phénomène structurel, dont l’éradication repose principalement sur la réduction de la pauvreté et l’information donnée aux mères sur les besoins alimentaires de l’enfance a bloqué la réponse d’urgence. Cette conception s’opposait à des distributions gratuites, celles-ci ne pouvant que déstabiliser le marché et mettre en péril le développement futur. Enfin, si une crise surgissait, elle ne pouvait qu’être la résultante d’une production céréalière fortement déficitaire. Or, le nombre d’enfants malnutris dans la région appelée le « grenier à mil » du Niger atteste le découplage entre production agricole et incidence de la malnutrition aiguë.

Face aux quantités de nourriture extrêmement faibles distribuées dans les districts réalisant le plus grand nombre d’admissions, nous décidons d’en faire part publiquement et diffusons un communiqué de presse la veille de la visite de Kofi Annan au Niger, le 22 août. Malgré une réaction de sa part assez positive, les zones sud ne recevront pas plus de nourriture. Cependant, le communiqué de presse aura eu le mérite de lancer le débat sur les réponses à ce type de crise nutritionnelle et sur leur compréhension.

Les données statistiques établies pour l’ensemble de l’année 2005 démontrent combien la gravité de la situation nutritionnelle, qui avait suscité tant d’interrogations dans le temps de l’urgence, était réelle. L’incidence de la malnutrition aiguë sévère, calculée sur les admissions dans les centres de MSF sur les douze mois de l’année et les chiffres de population officiels, constitue sans doute le meilleur indicateur : dans certains cantons, plus de 20 % des enfants de moins de cinq ans auront souffert de malnutrition aiguë sévère173. Dans les zones sud où les admissions ont été les plus importantes, les chiffres de mortalité sont également élevés : une enquête de mortalité rétrospective effectuée par Épicentre au mois d’août dans le district de Mirriah, au sud de Zinder, a mis en évidence un taux de mortalité infanto-juvénile de 5,3 (3,9-6,7)/10 000 /jour sur la période allant du 21 avril au 19 août174.

La crise a toutefois aussi été l’occasion de prouver qu’il était possible de traiter plusieurs dizaines de milliers d’enfants atteints de malnutrition aiguë sévère. Le changement d’échelle est en effet significatif : plus de 40 000 enfants ont été pris en charge avec un taux de guérison supérieur à 90 %. Ce succès tient essentiellement à l’aliment thérapeutique utilisé et au mode ambulatoire. Allons plus loin : sans l’ambulatoire et le Plumpy’nut, MSF n’aurait sans doute pas pris conscience de l’urgence nutritionnelle. Ce sont bien les nouvelles possibilités de prise en charge qui ont révélé la crise. C’est pourquoi on peut penser que ce type de crise est passé inaperçu plusieurs fois au Niger et l’est sans doute actuellement dans d’autres pays. Lors de l’ouverture du programme en 2001, il est probable que la situation ressemblait à celle de 2005.

L’objectif que nous nous étions fixé en 2004 de mobiliser d’autres acteurs sur la problématique de la malnutrition a de plus été atteint au-delà de nos espérances. Pour la première fois, le gouvernement du Niger, les agences des Nations unies et les bailleurs de fonds élaborent un plan de prise en charge de 500 000 enfants atteints de malnutrition aiguë pour l’année 2006. La surveillance nutritionnelle est également intégrée aux systèmes d’alerte précoce. Par ailleurs, le gouvernement, soutenu par la Banque mondiale, décide de la gratuité des soins pour les enfants de moins de cinq ans, mesure qui est en application depuis le printemps 2007. Enfin, après leur mobilisation dans le cadre de l’urgence, de nombreuses ONG se sont montrées prêtes à s’investir dans le traitement de la malnutrition aiguë dans la durée. Pour cette raison, nous avions décidé de transmettre à deux d’entre elles nos programmes de la région de Tahoua et du nord de Maradi à l’automne 2005.

Face à cette importante mobilisation, MSF aurait pu prendre la décision de se retirer du Niger. En réalité, cette option n’a pas été réellement envisagée. Les excellents résultats obtenus en 2005 ouvraient en effet des perspectives pour la prise en charge de la malnutrition aiguë à un stade plus précoce. Deux options se présentaient alors à nous.

Depuis plusieurs années, le fait de devoir refuser un grand nombre d’enfants dont le degré de dénutrition ne correspondait pas au critère du programme posait problème. Il aura fallu l’urgence de 2005 pour que la décision de distribuer des aliments spécialisés à cette catégorie d’enfants vulnérables soit prise. La perte de défense immunitaire est moins grande chez les enfants modérément malnutris que chez les sévères, néanmoins la malnutrition modérée majore aussi le risque de décès. Les enfants modérément malnutris étant beaucoup plus nombreux, le plus grand nombre de décès, en chiffre absolu, survient dans ce groupe. Jusqu’à présent, nous nous heurtions à deux problèmes pour les prendre en charge : leur nombre élevé et le traitement recommandé, dont les limites sont exposées dans le chapitre d’André Briend dans cet ouvrage. Le succès opérationnel de l’année 2005 nous conduit à envisager d’étendre le mode de prise en charge de la malnutrition sévère à l’ensemble de la malnutrition aiguë.

La seconde option était d’agir encore plus en amont, en distribuant des aliments prêts à l’emploi à tous les enfants de moins de trois ans. Puisque nous savions qu’une proportion importante des enfants de moins de trois ans des districts sud de Maradi feraient un épisode de malnutrition aiguë pendant les mois de la période de soudure, il semblait logique et faisable de prévenir cet état. Cette possibilité n’a pas été retenue pour l’année 2006. Il nous manquait alors un aliment adapté à une distribution ciblant l’ensemble d’une classe d’âge. Par ailleurs, les réticences à s’engager dans une approche préventive de la malnutrition étaient encore nombreuses à MSF.

Dépasser la prise en charge de la malnutrition aiguë sévère

En 2006, le programme nutritionnel consiste en une prise en charge des enfants avec des aliments prêts à l’emploi dès le stade de la malnutrition modérée, l’objectif étant de réduire la mortalité liée à la malnutrition globale aiguë. Pour que cet objectif soit réalisable, le programme est réorienté vers les deux districts de Maradi que nous considérons comme étant les plus sévèrement affectés au vu du nombre d’admissions effectuées l’année précédente.

Les enfants atteints de malnutrition modérée sont admis dans les centres nutritionnels et pris en charge de façon identique aux enfants souffrant de malnutrition sévère. La distinction ne se fait plus sur le stade de la malnutrition, modéré ou sévère, mais sur la nécessité ou non d’hospitaliser les enfants. Nous parlons de malnutrition compliquée lorsque l’enfant refuse de s’alimenter ou présente une pathologie associée nécessitant une hospitalisation et de malnutrition non compliquée lorsque les enfants sont suivis en ambulatoire une fois par semaine. L’aliment prêt à l’emploi utilisé est le Plumpy’nut, destiné auparavant uniquement aux enfants sévèrement dénutris. L’enfant est considéré guéri lorsque son rapport poids/taille est supérieur à 80 % de la médiane lors de deux visites consécutives. Lors de la sortie, tous les enfants reçoivent une quantité de Plumpy’nut équivalente à une semaine de traitement ainsi que 25 kilogrammes de farine enrichie et 5 litres d’huile.

Pendant l’année 2006, plus de 65 000 admissions d’enfants atteints de malnutrition aiguë ont été réalisées dont plus de 45 000 d’enfants originaires des districts de Madarounfa et Guidan Roumjdi. Encore une fois, le mode de prise en charge nous permet de révéler l’ampleur de la pathologie dans cette région.

58 000 malnutris modérés et 8 000 malnutris sévères ont été admis dans onze centres nutritionnels. Plus de 90 % des enfants ont été pris en charge directement en ambulatoire. Les résultats montrent des gains de poids pour les malnutris modérés compris entre 5,3 et 6,7 g/kg/jour, soit au moins deux fois plus que les gains de poids observés avec des farines enrichies. Les taux de guérison pour les malnutris modérés sont supérieurs à 95 %, la létalité inférieure à 0,5 % et le taux d’abandon inférieur à 4 %. Ces résultats montrent l’efficacité des aliments prêts à l’emploi dans la prise en charge de la malnutrition modérée. Le nombre élevé d’admissions, couplé au faible taux d’abandon, démontre l’adhésion et la participation active des mères de famille au programme. Tout comme pour le traitement de la malnutrition aiguë sévère, la facilité d’utilisation des aliments prêts à l’emploi ainsi que la délégation d’une partie du traitement aux mères constituent les piliers de ce succès. Cependant, le rôle du personnel médical qualifié reste essentiel pour identifier les enfants pouvant être suivis à la maison comme pour prendre en charge en hospitalisation les cas les plus sévères.

Ces résultats ouvrent des perspectives encore plus intéressantes. Pour la première fois, il n’y a pas eu de pic saisonnier de malnutrition sévère pendant la période de soudure. Le nombre d’admissions hebdomadaires est resté stable voire a diminué tout au long de l’année. De tels résultats suggèrent que la malnutrition aiguë sévère a pu être prévenue par l’utilisation d’aliments prêts à l’emploi.

L’enquête nutritionnelle conduite en novembre 2006 par le gouvernement du Niger, l’UNICEF et le PAM, indique dans la région de Maradi une prévalence de malnutrition aiguë globale à 6,8 % et une prévalence de malnutrition aiguë sévère à 0,6 % alors que la moyenne nationale est respectivement de 10,3 % et 1,4 %. Pour la première fois, la région de Maradi, qui présentait habituellement les plus hauts taux de malnutrition aiguë, devient la région où la situation nutritionnelle des enfants est la meilleure à la fin de l’année 2006. Les résultats de l’enquête nationale ainsi que le fait qu’il n’y ait pas eu cette année d’augmentation de la malnutrition aiguë sévère pendant la période de soudure suggèrent une amélioration du statut nutritionnel des jeunes enfants par l’utilisation des aliments prêts à l’emploi. De plus, on peut raisonnablement penser que cette amélioration a un impact significatif sur la mortalité de l’ensemble des enfants de cette classe d’âge, même si la variété des facteurs qui influent sur celle-ci rend difficile de mesurer cet impact avec certitude.

Les perspectives ouvertes par cette expérience se heurtent cependant à l’argument du coût de tels programmes, qui tient à la fois au prix de l’aliment thérapeutique utilisé et au personnel important qu’ils nécessitent. MSF a entrepris de mobiliser différents partenaires pour rechercher les moyens de faire baisser le prix de ces aliments. Le principal obstacle est le coût des matières premières et principalement du lait, aujourd’hui réservé par les acteurs internationaux de l’aide aux seuls enfants atteints des stades les plus graves de dénutrition. Cette action s’inscrit nécessairement dans la durée, sur le mode de celles conduites pour l’accès généralisé aux antirétroviraux des malades du sida dans les pays du sud.

Le problème des ressources humaines est d’une autre nature. Pour le seul mois d’août 2006, plus de 10 000 enfants étaient suivis dans les onze centres de santé gérés par MSF. Un tel nombre de patients nécessite à l’évidence un personnel, notamment médical, important. La procédure d’admission dans les centres impliquait qu’une partie significative de l’activité de ce personnel soit consacrée au triage à l’entrée, pour identifier les enfants malnutris qui seraient admis dans le programme. Le refus des autres enfants n’était cependant pas toujours compris par les mères et a suscité parmi elles de multiples stratégies de contournement. Ceci a mis les équipes dans la position absurde de renforcer leur système de contrôle « contre » les mères. Cette position était difficilement tenable et d’autant moins compréhensible pour les mères que dans bien des cas les enfants refusés se voyaient admis quelques semaines plus tard, parce qu’ils étaient « tombés » dans la malnutrition entre-temps. L’énergie mise par les mères à faire admettre leur enfant dans un centre, y compris pour recevoir un peu de nourriture supplémentaire pour la famille, doit être vue d’abord comme la preuve de la précarité de leur situation alimentaire.

Outre l’activité de triage, une autre tâche importante du personnel médical ou paramédical était dévolue au suivi hebdomadaire d’enfants atteints de malnutrition modérée mais qui ne présentaient pas ou plus de complication médicale. Si le mode de prise en charge ambulatoire est beaucoup moins contraignant pour la mère, il implique néanmoins une visite hebdomadaire au centre pendant quatre à six semaines. Il est possible de réduire le nombre de visites au centre si leur mère dispose à domicile de l’aliment adapté pour que l’enfant regagne du poids.

Pendant les mois de la période de soudure, on assiste à une dégradation générale du statut nutritionnel des enfants de moins de trois ans. Distribuer des aliments adaptés à tous les enfants de cet âge pendant les mois difficiles devait donc permettre de réduire le nombre de cas de malnutrition, tout en allégeant le programme tant en terme de triage que de suivi médical d’enfants non malades. C’est l’ensemble de ces arguments qui nous a conduits à réorienter une nouvelle fois le programme en 2007. Comme nous l’avions envisagé à la fin 2005, nous avons opté pour la distribution d’un nouvel aliment prêt à l’emploi, le Plumpy’doz, désormais disponible sous forme de petits pots, donnés mensuellement à tous les enfants de moins de 36 mois du district de Guidan Roumdji, pour les six mois les plus sensibles de l’année. Seuls les enfants atteints de malnutrition aiguë sévère (selon les standards OMS 2006) seront suivis dans des centres de façon hebdomadaire, tous les autres bénéficieront d’une consultation uniquement lors d’un épisode de maladie. Grâce à cette distribution, nous espérons diminuer significativement le nombre d’enfants faisant un épisode de malnutrition aiguë au cours de l’année. Cette nouvelle organisation du programme devrait également permettre de prendre en charge la malnutrition aiguë de manière plus économe en moyens humains en diminuant le nombre d’enfants présents dans les centres et en concentrant les ressources médicales sur les malades.

Conclusion

L’histoire du programme nutritionnel de MSF au Niger montre que ce sont les progrès effectués dans la prise en charge de la malnutrition aiguë qui nous ont révélé, année après année, une situation médico-nutritionnelle catastrophique dans les districts sud de la région de Maradi. Comme souvent dans l’expérience de MSF, c’est le contact avec les patients qui nous permet de comprendre une situation et ceux-ci ne se présentent à nous que si les soins que nous offrons répondent à leurs attentes. C’est ce que les mères de Maradi nous ont démontré une fois de plus.

Il reste que le diagnostic de crise précis demeure difficile. D’une part, il faut bien constater la difficulté intrinsèque au travail dans un milieu ouvert, d’autre part, les outils dont nous disposons actuellement ne sont pas adaptés. En effet, ils ont été essentiellement développés pour des camps de réfugiés. Ainsi, il ne nous est pas possible de mesurer correctement le phénomène de la malnutrition aiguë au Niger, s’étalant sur plusieurs mois et touchant les enfants de moins de trois ans, par une enquête nutritionnelle de prévalence chez les enfants de moins de cinq ans. De même, nos enquêtes de mortalité rétrospectives ne sont valables que lors d’un événement aigu sur une période courte. Jusqu’à présent, c’est le nombre d’admissions qui a le mieux qualifié la situation nutritionnelle.

Certaines questions de santé publique ont été plusieurs fois au cœur des débats concernant notre action au Niger. La baisse de la mortalité chez les enfants de moins cinq ans a été mise en avant comme l’objectif principal du programme de 2007 et cela a été vivement discuté. Cet objectif n’était pas considéré comme réalisable ou relevant de notre rôle. Depuis une dizaine d’années, nous avons travaillé afin d’améliorer la qualité des soins délivrés aux personnes qui se présentent dans nos structures de santé. En même temps, différentes questions de santé publique, de couverture, de baisse de mortalité ou d’impact de programme ont été abandonnées car jugées peu réalisables pour une organisation comme la nôtre. Il faut cependant souligner qu’au cours de ces dernières années, ce sont chaque fois des mesures permettant de soigner un nombre très important de personnes qui ont été considérées comme des progrès majeurs par nous et par le milieu environnant. Grâce aux progrès notables effectués au cours des dernières années dans la prise en charge des malades les plus sévères et au développement de techniques pouvant prendre en charge un nombre élevé de patients, il semble désormais possible, dans certains contextes de crise, de se reposer la question d’un objectif de baisse de la mortalité.

Aujourd’hui, les aliments prêts à l’emploi sont recommandés pour le traitement de la malnutrition aiguë sévère par l’UNICEF, l’OMS et le PAM – les trois agences des Nations unies en charge des questions de santé et de nutrition. Ce consensus est déjà une bonne nouvelle car le traitement des enfants les plus à risque de décès est bien entendu la priorité. Il faut maintenant aller plus loin. Les aliments prêts à l’emploi autorisent des avancées encore plus importantes. Le programme mené en 2006 a montré que ces aliments sont une alternative de qualité aux farines enrichies pour le traitement de la malnutrition modérée. Les résultats suggèrent également qu’il est possible de réduire les taux de malnutrition aiguë sévère. Le programme de 2007, tout en essayant de prendre en charge la malnutrition aiguë de façon plus économe en moyens humains, va tenter de démontrer l’efficacité des aliments prêts à l’emploi dans la prévention des stades les plus sévères de la malnutrition aiguë. Si cela se confirme, on imagine aisément les différentes possibilités d’utilisation des aliments prêts à l’emploi dont la plus évidente sera de les ajouter à la ration familiale lors des distributions généraies de nourriture dans les contextes de crise.

Grâce à une nutrition correcte par les aliments prêts à l’emploi, couplée au traitement efficace du paludisme par les dérivés de l’artémisinine, à l’utilisation d’antibiotiques telle la ceftriaxone, à la vaccination contre la rougeole et au développement en cours d’autres vaccins, il est tout à fait raisonnable de penser avoir un réel impact sur la mortalité des enfants dans la plupart des contextes africains.

164 Compte-rendu du conseil d’administration de Médecins Sans Frontières, 21 décembre 2001.

165 MSF, Compte rendu de visite de terrain au Niger du 1er au 8 octobre 2001.

166 Rapport interne MSF, Réunion nutrition Niamey, 2001.

167 Il s’agit des enfants atteints de marasme sans complication médicale sévère ni anorexie.

168 Rapport interne MSF, juin 2004.

169 Rapport interne MSF, mars 2004.

170 Rapport interne MSF, février 2005.

171 Mission FAO/PAM d’évaluation des récoltes et des disponibilités alimentaires au Niger, 21 décembre 2004.

172 Les districts de Tessaoua, Mayahi et Dakoro à Maradi et ceux de Tahoua, Keita, Illela, Abalak et Tchintabaraden à Tahoua.

173 Epicentre/MSF, La crise nutritionnelle au Niger en 2005, description épidémiologique des admissions et descriptions des interventions de MSF, janvier 2006.

174 Epicentre, The 2005 Niger nutritional crisis : Results of five nutritional and retrospective mortality surveys, Paris, France.

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Les nouveaux enjeux
de la prise en charge de la malnutrition

André BRIEND

La question de la malnutrition de l’enfant, comme celle plus générale de la faim dans le monde, se situe au carrefour de problèmes fondamentaux tels que la pauvreté, la répartition des richesses, la sauvegarde de l’environnement, la démographie. Il n’est donc pas étonnant qu’il existe de nombreuses façons d’envisager le problème et que chaque société, sinon chaque groupe social, en ait une compréhension différente, qui évolue au cours du temps. Cette évolution générale caractérise aussi la compréhension et les connaissances des aspects médical et nutritionnel de la malnutrition, celles-ci variant d’ailleurs d’une spécialité médicale à l’autre175. Ainsi les décalages entre l’évolution des modes de prise en charge, les recommandations scientifiques et les pratiques de terrain doivent beaucoup à cette évolution différenciée des connaissances, au relatif cloisonnement entre les disciplines et à la persistance de perceptions anciennes.

À ce titre, le souvenir d’une visite de terrain effectuée en mai 2002 à Maradi pour évaluer la stratégie de prise en charge de la malnutrition sévère par MSF fournit un exemple significatif pour introduire ce chapitre. À l’époque, les enfants sévèrement malnutris étaient tous traités en centre de renutrition thérapeutique, du moins ceux qui parvenaient à Maradi. On les nourrissait essentiellement avec un aliment lacté, le F100, qui devait être préparé avec de l’eau potable et donné uniquement sous supervision. Du fait de ces précautions d’emploi, il était alors hors de question de traiter ces enfants à domicile. Le centre de renutrition était surchargé et les logisticiens de MSF s’ingéniaient à trouver les moyens de l’agrandir constamment. Malgré leurs efforts, les capacités d’accueil et de traitement restaient dérisoires au regard du nombre d’enfants à traiter. Apprenant que j’étais un nutritionniste venant de Paris, les équipes de terrain ont entrepris de m’éclairer sur la situation et les problèmes culturels qui expliquaient le fort taux de malnutrition dans la région. Lorsque je soulevais la question de la disponibilité dans les familles d’aliments nourrissants adaptés à l’alimentation des enfants, je me heurtais à une certaine incompréhension. Mes questions semblaient déplacées et typiques de quelqu’un qui ne connaît pas vraiment la situation locale. Ayant demandé ensuite à visiter la boulangerie-pâtisserie de Maradi afin d’y négocier la préparation locale d’un premier lot d’aliment nutritionnel selon une recette qui commençait à faire ses preuves au Malawi, j’ai bien eu le sentiment de faire figure de nutritionniste farfelu. La nutritionniste de MSF que j’accompagnais m’a toutefois aidé à convaincre les équipes de réaliser avec moi ce projet. J’ai finalement assisté à la première distribution de ce nouvel aliment aux enfants du centre MSF qui l’ont apprécié. Gloire donc au pâtissier de Maradi ! Ma visite touchant à sa fin, je quittais néanmoins le Niger en m’interrogeant sur la suite de ce programme. Après une petite période de latence, MSF a évolué très vite dans sa façon de traiter les enfants sévèrement malnutris, comme l’a démontré l’expérience de la crise de 2005.

Ces quelques souvenirs personnels sont là pour rappeler que l’approche actuellement utilisée pour traiter les enfants sévèrement malnutris est encore très récente et que nous n’en avons pas encore tiré toutes les conséquences. Au seuil d’un renouveau décisif dans la prise en charge de la malnutrition infantile, porteur d’espoir pour l’éradication rapide des formes les plus sévères de ce fléau, les interrogations et les obstacles demeurent toutefois nombreux pour traiter en amont la malnutrition de l’enfant.

La malnutrition aiguë sévère entre négligence et confusion

La malnutrition aiguë sévère correspond à ces enfants très amaigris ou bouffis d’œdèmes nécessitant une prise en charge adaptée d’urgence. Il s’agit d’un problème de santé publique important dans de nombreux pays pauvres, affectant sans doute 20 millions d’enfants à travers le monde selon une déclaration récente de TOMS, de l’UNICEF et du PAM176. Curieusement, ce problème est souvent négligé, malgré l’attention que lui portent les médias de façon épisodique, en cas de crise alimentaire majeure, quand le nombre de ces enfants décharnés devient trop important pour être occulté. En 2003, la prestigieuse revue médicale The Lancet invita les plus grands spécialistes internationaux de santé publique à écrire une série d’articles sur les mesures à prendre pour réduire le nombre d’enfants qui meurent dans les pays pauvres chaque année, comme les pays membres des Nations unies s’y sont engagés quand ils ont adopté les Objectifs du millénaire pour le développement177. De façon assez surprenante, aucune ligne dans cette série d’article n’est consacrée à la prise en charge de la malnutrition aiguë sévère (Jones et alii, 2003).

Cette perception des spécialistes de santé publique n’est pas sans conséquence. À l’évidence, l’éradication de la malnutrition aiguë sévère, un objectif tout à fait réalisable techniquement à court terme, ne fait pas l’objet d’une mobilisation internationale comparable à celle que l’on peut voir pour le sida par exemple ou pour l’éradication de la poliomyélite. Les raisons de cet oubli sont multiples, et certainement le fait que la plupart des cas de malnutrition surviennent dans des pays pauvres, dans des groupes sociaux défavorisés, souvent issus de minorités, sans aucun pouvoir politique est un facteur majeur, comme le montrent Barbara Cooper et Benedetta Rossi dans ce livre. L’absence de relais dans les pays riches sous forme de groupes de pression puissants comme il en existe pour le sida joue certainement un rôle pour expliquer le silence entourant les enfants sévèrement malnutris. Cependant, ceci ne représente pas la seule explication : les Objectifs du millénaire incluent non seulement la réduction de la mortalité infantile, mais aussi l’éradication de l’extrême pauvreté et de la faim. Le monde de la santé publique devrait donc en toute logique avoir la prise en charge de la malnutrition aiguë sévère au centre de ses préoccupations. Force est de constater, comme l’illustre cette série d’articles du Lancet, que la malnutrition sévère intéresse peu ceux-là mêmes qui se penchent sur les problèmes de santé publique négligés des pays pauvres. Cela tient peut-être à la formation de ces spécialistes, souvent plus familiers des questions médicales que des problèmes de nutrition. Les enfants sévèrement malnutris meurent fréquemment de maladies intercurrentes, comme une diarrhée ou une infection respiratoire aiguë, qui sont souvent mises en avant lors des enquêtes sur les causes de décès. Aussi, ce sont les maladies infectieuses qui sont souvent considérées comme la cause prépondérante de la mortalité infantile. Un autre facteur rentre cependant certainement en ligne de compte : le problème de la malnutrition sévère est souvent perçu comme se prêtant mal à une approche de santé publique.

Pour qu’un problème soit reconnu comme prioritaire en santé publique, il faut qu’il touche un grand nombre d’individus, qu’il représente une cause importante de mortalité et qu’il puisse faire l’objet de mesures préventives ou thérapeutiques réalisables à grande échelle. Dans les faits, la malnutrition aiguë sévère est souvent présentée comme ne remplissant pas ces critères. Tout d’abord, il est souvent supposé que le nombre d’enfants sévèrement malnutris dans le monde est tel que le problème est actuellement insurmontable. Ensuite, la prise en charge des enfants sévèrement malnutris est souvent considérée comme étant particulièrement complexe et inaccessible à une approche de masse. Ces perceptions cependant sont erronées.

Il règne en effet une grande confusion à l’heure actuelle sur l’importance de la malnutrition aiguë sévère, due en grande partie à l’abondance de chiffres avancés quand on évoque le problème de la faim dans le monde ou celui de la malnutrition. Or, les organismes internationaux ne parlent pas de la même chose quand ils parlent des personnes qui ont faim ou du nombre d’individus malnutris. La mesure de la « faim dans le monde » est assurée par la FAO, l’organisme des Nations unies responsable des questions d’agriculture et d’alimentation. Cette estimation est basée sur l’examen des statistiques agricoles. De façon schématique, la FAO évalue au niveau d’un pays la production agricole, les importations de nourriture, les exportations, les utilisations non alimentaires et les pertes et en déduit la disponibilité de nourriture pour chaque individu. Après avoir introduit une correction pour tenir compte des inégalités de distribution de nourriture, la comparaison des disponibilités alimentaires avec les besoins en énergie permet d’avoir une estimation du nombre d’individus sous alimentés. Cette méthode est toutefois approximative et comporte d’importants risques d’erreurs. On sait notamment que dans bon nombre de pays en développement, les chiffres de population comme les données sur la production agricole sont sujets à caution.

La mesure de la malnutrition infantile est assurée par l’OMS et par l’UNICEF, l’agence des Nations unies consacrée à l’enfance, selon une approche totalement différente. Ces deux organismes font régulièrement des estimations du nombre d’enfants malnutris dans les différents pays en comparant le poids et la taille des enfants de moins de cinq ans avec ceux d’enfants provenant d’une population de référence supposée bien nourrie. Les chiffres obtenus par les estimations de disponibilités en énergie, telles que pratiquées par la FAO, et les taux de malnutrition estimés chez les enfants par mesures anthropométriques, tels que publiés par l’OMS et l’UNICEF, sont souvent discordants. Au-delà des biais importants que comportent ces deux types de mesures, les poids des enfants sont de manière générale faiblement corrélés aux disponibilités alimentaires en énergie. Cette discordance s’explique sans doute en partie par les besoins spécifiques des enfants en aliments riches en nutriments, ainsi que par les problèmes de distribution intrafamiliale des aliments.

Ainsi la FAO, dans ses rapports, avance un nombre total de personnes sous alimentées supérieur à 800 000 000 au niveau mondial178, tandis que l’UNICEF de son côté, annonce que 150 000 000 d’enfants sont malnourris179. Ces chiffres donnent le vertige et laissent supposer que le problème est insurmontable et que seule une amélioration importante du niveau de vie sur l’ensemble des pays pauvres serait à même de venir à bout du problème. Il y a certes une certaine vérité dans cette perception : seule l’élimination de la pauvreté extrême entraînera une élimination radicale de la malnutrition. Cependant, quand on examine ces données, il faut tenir compte du fait qu’elles font référence à des individus et à des enfants qui souffrent de degrés divers de malnutrition, la plupart d’entre eux de formes modérées (voir encadré). Les enfants souffrant de malnutrition sévère ne représentent qu’une faible proportion de ces enfants comptés comme malnourris par l’UNICEF et, a fortiori, du nombre d’individus sous-alimentés selon la FAO. En fait, même dans les pays les plus pauvres, il est rare que plus de 2 à 3 % des enfants appartenant au groupe d’âge 6-59 mois, le plus vulnérable, soient sévèrement malnutris (Gross et Webb, 2006). L’ampleur du problème reste donc suffisamment limitée, même dans les pays les plus pauvres, pour que leur prise en charge de façon efficace dans le cadre des activités de santé soit mise en œuvre dans un avenir proche.

Différents types de malnutrition :
interprétation des enquêtes anthropométriques

La technique des enquêtes anthropométriques a été standardisée par l’OMS à la fin des années 1980. Elle consiste à mesurer le poids et la taille d’un échantillon d’enfants de moins de 5 ans et de comparer ces mesures avec celles d’enfants bien nourris de même âge et de même taille. Les mesures sont utilisées pour calculer trois indices principaux :

• poids-âge : compare le poids de l’enfant à celui d’enfants bien nourris de même âge

• poids-taille : compare le poids de l’enfant à celui d’enfants bien nourris de même taille

• taille-âge : compare la taille de l’enfant à celle d’enfants bien nourris de même âge.

Ces indices représentent des types différent de malnutrition. Les enfants ayant une faible taille pour leur âge ont un retard de croissance staturale, ceux qui ont un faible poids-taille ont une maigreur et ceux qui ont un faible poids-âge ont une insuffisance pondérale.

Lors de l’analyse de ces enquêtes, pour chacun de ces indices, on compte le nombre d’enfants qui s’écartent plus ou moins fortement de la mesure médiane observée chez les enfants bien nourris. Cette déviation est exprimée en nombre d’« écart type » (standard deviation en anglais), l’écart type étant une mesure statistique de la variation au sein d’une population d’individus.

Ensuite, il est habituel de présenter pour chacun des indices, le pourcentage d’enfants qui sont 2 ou 3 écarts types en dessous de la médiane. Les enfants sous la limite de -2 écarts types sont considérés comme ayant une malnutrition modérée, ceux en dessous de -3 écart types comme ayant une malnutrition sévère.

On entend par malnutrition aiguë sévère, les enfants ayant un indice poids-taille situé en dessous de 3 écarts type par rapport à la médiane des enfants bien nourris. On y rattache aussi les enfants ayant des œdèmes nutritionnels, ainsi que les enfants ayant un périmètre brachial inférieur à 110 mm entre 6 et 59 mois. Ce dernier critère est très utilisé pour le dépistage des enfants nécessitant un traitement d’urgence car il est facile à mesurer et est associé en l’absence de traitement à un risque de décès élevé.

Les enfants souffrant de malnutrition sévère ne représentent qu’une faible proportion du total des enfants définis comme étant « malnutris » selon les autres critères.

Depuis 2006, néanmoins, l’OMS recommande l’utilisation de nouveaux standards de croissance pour évaluer l’état nutritionnel des enfants. Ces standards, contrairement aux courbes de référence utilisées précédemment, sont basés sur la croissance d’enfants nourris au sein pendant les 4 à 6 premiers mois de la vie. L’utilisation de ces nouveaux standards, sensiblement différents des courbes utilisées jusqu’à présent, relèvera le nombre d’enfants identifiés comme sévèrement malnutris selon les critères poids taille.

NB : Les résultats des enquêtes anthropométriques effectuées dans différents pays sont consultables sur le site du département de nutrition de l’OMS : http://www.who.int/gdgmwho/p-child_pdf/

Le traitement de la malnutrition sévère, d’hier à aujourd’hui

Les enfants souffrant de malnutrition sévère ont un risque de décès élevé et nécessitent une réalimentation faisant appel à des aliments spéciaux à base de lait fortement enrichi en vitamines et en minéraux. Jusqu’à ces dernières années, il était recommandé d’admettre ces enfants dans un hôpital ou dans un centre de renutrition thérapeutique spécialisé (OMS, 2000). Deux raisons justifiaient cette attitude. En premier lieu, un milieu médicalisé est certainement préférable pour prendre en charge des complications médicales fréquentes chez ces enfants et pouvant mettre leur vie en danger. Par ailleurs, jusqu’à une date récente, la préparation et la conservation des aliments lactés nécessaires à la réalimentation des enfants sévèrement malnutris étaient délicates et ne pouvaient se concevoir que dans un endroit où un minimum de conditions d’hygiène pouvait être respecté. En conséquence, l’hôpital ou le centre de renutrition thérapeutique semblait être le plus adapté pour cela. En effet, les aliments lactés en général constituent des milieux de croissance excellents pour les bactéries pathogènes et il est impensable de demander aux familles pauvres de les utiliser pour nourrir leurs enfants à domicile dans un environnement contaminé et sans accès à l’eau potable. Par ailleurs, distribuer ces aliments lactés en poudre pouvait aussi créer une certaine confusion avec les programmes de promotion de l’allaitement au sein. Ces aliments thérapeutiques en poudre ressemblent à du lait infantile et il est difficile de dire aux mères de préférer le lait maternel au lait infantile pour nourrir leurs enfants tout en donnant du lait en poudre à ceux qui ont besoin de prendre du poids rapidement.

La nécessité de prendre en charge en milieu spécialisé les enfants sévèrement malnutris a longtemps limité les possibilités de traitement, les capacités des hôpitaux étant toujours nettement insuffisantes dans les pays pauvres où vivent la plupart des enfants sévèrement malnutris. Par ailleurs, on s’est rendu compte très tôt qu’hospitaliser ces enfants particulièrement fragiles comportait un risque d’acquérir une infection nosocomiale, ces infections contractées au contact d’autres malades (Jelliffe et Jelliffe, 1970). Pour toutes ces raisons, il était devenu habituel au fil des années de n’admettre dans les centres de traitements que les cas les plus graves, accréditant l’idée que les enfants sévèrement malnutris étaient, de manière générale, très difficiles à prendre en charge.

Les conditions de prise en charge des enfants sévèrement malnutris ont radicalement changé avec la mise au point des aliments thérapeutiques prêts à l’emploi (Ready to Use Therapeutic Foods ou RUTF). Ces aliments sont dérivés du F100, ce produit lacté qui était recommandé encore récemment par l’OMS pour provoquer une prise de poids rapide, une fois passée la phase initiale de traitement des complications. Les RUTF cependant se distinguent du F100 par leur mode de présentation. Au lieu de se présenter comme du lait en poudre à reconstituer avec de l’eau, il s’agit de produits secs, ayant soit la consistance d’une pâte ou celle d’un biscuit friable, que l’enfant peut manger directement sans que ces aliments aient été mélangés avec de l’eau. Il s’agit là d’un avantage considérable. En effet, les bactéries ont besoin d’eau pour se multiplier et sont donc incapables de proliférer sur ces aliments secs. Certes, l’enfant doit boire de l’eau en plus de ces aliments, mais même si cette eau n’est pas parfaite sur le plan hygiénique, prendre séparément l’eau et l’aliment thérapeutique est bien moins risqué que de les mélanger. On évite ainsi que les bactéries pathogènes ne se multiplient de façon exponentielle dès que sont mis ensemble l’eau et les nutriments dont elles ont besoin pour se reproduire.

Les RUTF ont été mis au point à la fin des années 1990, mais il a fallu attendre plusieurs années d’études et de validation avant de se rendre compte qu’avec leur utilisation l’hospitalisation de la plupart des enfants sévèrement malnutris n’était plus nécessaire. La présence de complications est actuellement la seule raison nécessitant une hospitalisation. En conséquence, la prise en charge de la malnutrition a été considérablement simplifiée, et devient applicable à grande échelle (Collins et alii, 2006). Actuellement, il est recommandé de dépister les enfants sévèrement malnutris par une simple mesure du périmètre brachial et de traiter ceux qui n’ont pas de complications directement dans la communauté en utilisant des RUTF (Prudhon et alii, 2006). Cette approche facilite grandement la prise en charge d’un grand nombre d’enfants. L’expérience de MSF au Niger traduit bien cette évolution : lors de la crise de 2005-2006, le nombre d’enfants qui ont pu être soignés grâce à cette nouvelle approche ambulatoire a été bien plus élevé que lors d’aucune autre intervention faite auparavant par MSF, comme l’explique Isabelle Defoumy dans sa contribution à ce livre180. Les conditions sont réunies actuellement pour envisager de mettre en œuvre rapidement des programmes à grande échelle d’éradication de la malnutrition sévère (Briend et alii, 2006).

Prise en charge de la malnutrition modérée dans les situations d’urgence : questions en suspens

La mise au point d’aliments permettant de prendre en charge les enfants sévèrement malnutris à domicile a permis incontestablement un progrès dans la lutte contre la malnutrition. Cependant, il n’est guère satisfaisant d’attendre que les enfants deviennent sévèrement malnutris pour intervenir et il semble logique de chercher des moyens d’intervention plus précoces, notamment pour prendre en charge les enfants souffrant de malnutrition modérée afin d’éviter que leur état ne se dégrade. L’idéal pour cela serait que les familles aient accès à des aliments riches en nutriments leur permettant de prendre elles-mêmes en charge les enfants modérément malnutris. Cela n’est souvent pas possible, particulièrement dans l’urgence, et il est alors plus simple d’envisager une distribution d’aliments de renutrition aux enfants modérément malnutris. Paradoxalement cependant, la mise au point d’aliments permettant de prendre en charge la malnutrition modérée est moins avancée que pour la malnutrition sévère. En effet, la mise au point des RUTF a bénéficié de plus de trente années de recherche sur le métabolisme des enfants sévèrement malnutris dont on connaît relativement bien les besoins nutritionnels. Ces recherches ont été facilitées par le fait que ces enfants étaient hospitalisés et ont donc pu faire l’objet d’études fines. Par ailleurs, la prise en charge des enfants modérément malnutris se heurte à un problème de coût considérable. En effet, ils sont beaucoup plus nombreux que les enfants sévèrement malnutris et il devient très difficile de leur distribuer des aliments comme le RUTF en grandes quantités. Ces aliments sont assez coûteux, notamment parce qu’ils sont fabriqués avec du lait. Ce qui est concevable pour un petit nombre d’enfants à haut risque l’est moins quand on considère un grand nombre d’enfants ayant un risque modéré.

Dans les situations d’urgence, les enfants ayant une malnutrition modérée sont habituellement pris en charge en leur donnant des quantités relativement importantes de farines composées. Le principe de ces aliments est simple et remonte aux années 1960 quand on pensait que les carences en protéines représentaient le problème numéro un de l’alimentation des enfants dans les pays pauvres. Il consiste à mélanger en proportions équilibrées des céréales qui apportent des protéines de qualité médiocre en raison d’un contenu insuffisant en lysine, et des légumineuses apportant beaucoup de lysine mais relativement peu d’acides aminés soufrés présents en grandes quantités dans les céréales. Le mélange ainsi obtenu a un profil en acides aminés qui est satisfaisant et a un coût de revient très faible en raison de l’utilisation de matières premières de base très bon marché.

Les récents développements sur la prise en charge des enfants sévèrement malnutris ont remis en question l’utilisation de ces farines composées chez les enfants modérément malnutris. En effet, les enfants prenant ces farines ont des gains de poids faibles et mettent souvent plusieurs mois à retrouver un poids qui soit acceptable, contrairement aux enfants sévèrement malnutris nourris avec du RUTF qui récupèrent en quelques semaines. Pendant longtemps les faibles gains de poids des enfants recevant ces farines étaient attribués au fait que les familles partageaient vraisemblablement les suppléments que l’on donnait à ces enfants. Cette explication a certainement une part de vérité, mais on comprend mal dans ce cas pourquoi les enfants recevant du RUTF, qui doit certainement aussi être partagé, ont un gain de poids nettement supérieur. L’explication la plus vraisemblable est que les aliments composés ne sont pas aussi performants que le RUTF pour faire prendre du poids aux enfants. Une étude faite au Malawi suggère que si on donne du RUTF aux enfants modérément malnutris, leur gain de poids et leur récupération sont beaucoup plus rapides (Patel et alii, 2005). MSF dans ses programmes au Niger a fait des observations similaires en 2006. En toute rigueur scientifique, ces résultats demandent à être confirmés par d’autres études qui permettent de vérifier qu’ils sont bien reproductibles. D’ores et déjà, cependant ces observations préliminaires relancent les interrogations sur l’efficacité des farines composées pour prendre en charge les enfants modérément malnutris.

Les farines composées sont généralement faites en prenant de la farine de soja comme légumineuse pour équilibrer les protéines contenues dans le maïs, céréale peu chère et par ailleurs ne contenant pas de gluten, ce qui est un avantage. Le soja a des propriétés nutritionnelles intéressantes, mais son utilisation pose également des problèmes en nutrition infantile. En effet, les protéines de soja sont difficiles à digérer. Par ailleurs, le soja contient des facteurs antinutritionnels qui limitent l’absorption des éléments minéraux qu’ils contiennent ou ceux qui sont ajoutés. Enfin, la farine de soja contient d’assez grandes quantités de glucides non digestibles, dites fibres, qui peuvent éventuellement diminuer l’appétit de l’enfant. Ces inconvénients sont connus depuis le début du vingtième siècle, dès les premières tentatives d’utilisation de produits à base de soja pour l’alimentation infantile. Les pédiatres avaient déjà remarqué que les enfants nourris avec ces aliments avaient des selles abondantes et malodorantes (dues à l’effet des fibres) et des carences multiples (Fomon, 2001). Pour assurer une croissance des enfants dans de bonnes conditions, les aliments infantiles à base de soja actuellement utilisés dans les pays riches sont préparés à partir d’extraits de protéines purifiés (et très coûteux) évitant la plupart des problèmes rencontrés avec les produits non raffinés. Malgré cela, les pédiatres en général continuent à préférer utiliser des produits à base de lait pour l’alimentation infantile (ESPGHAN, 2006).

Les aliments composés utilisés en aide alimentaire sont produits avec de la farine de soja obtenue directement par broyage des graines lors de la cuisson par un processus mécanique dit d’extrusion. Lors de ce processus, certains des facteurs anti-nutritionnels sont détruits mais il n’est pas du tout certain que le produit obtenu soit vraiment adapté pour renourrir des jeunes enfants malnutris. Bien que ces produits aient été utilisés par centaines de milliers de tonnes par des programmes d’aide alimentaires ces vingt dernières années, leur effet sur la croissance a été peu étudié et peu d’efforts ont été faits pour les améliorer. Cette lacune est d’autant plus surprenante que l’impression générale depuis des années est que les programmes utilisant ces farines composées ont une efficacité limitée (Beaton et Ghassemi, 1982).

Actuellement donc, la prise en charge des enfants souffrant de malnutrition modérée dans les opérations d’urgence soulève beaucoup de questions. Il semble important d’améliorer l’efficacité des programmes en utilisant des produits dont on connaisse mieux l’efficacité et qui aient été optimisés pour favoriser la récupération nutritionnelle. Ceci dit, les choix à faire ne sont pas clairs. Faut-il essayer d’améliorer la composition nutritionnelle des aliments composés actuellement utilisés qui ont pour eux un prix de revient imbattable ? Si le problème principal est une mauvaise absorption des éléments minéraux nécessaires à la croissance de l’enfant, la solution est relativement simple : il suffit d’ajouter sous forme chimique des quantités plus importantes de ces minéraux. Si, en revanche, le problème de base est celui de la digestion des protéines ou des quantités de fibres non digestibles trop importantes dans ces produits, la solution est beaucoup moins évidente. Utiliser des produits gras dérivés des RUTF donnés à faible dose serait une autre option. Cependant, pour qu’ils répondent aux enjeux propres à la malnutrition modérée, la formulation des produits utilisés actuellement dans les programmes thérapeutiques devrait être revue. En effet, pour des raisons de coût, mais aussi pour obtenir des programmes durables, il est important que les enfants modérément malnutris soient nourris au maximum avec des aliments disponibles dans les familles, les suppléments ne devant apporter que ce qui manque dans le régime alimentaire des familles pauvres. La question est assez complexe techniquement, et sans doute bien des essais seront nécessaires pour obtenir et valider un mode de supplémentation basée sur ce principe qui soit réellement efficace.

Prévention de la malnutrition en dehors de l’urgence : défis à relever

La division entre situation d’urgence et situation chronique est, comme le montrent plusieurs contributions de ce livre, souvent artificielle, dépendant largement de la perception aussi bien des donneurs que des gouvernements locaux. Les uns et les autres ont tendance à se désintéresser des situations qui durent, même si la situation des enfants reste précaire et devrait être considérée comme urgente. Sur le plan pratique cependant, cette distinction a des implications claires : en l’absence d’urgence perçue, les programmes nutritionnels ont des financements réduits à la portion congrue, et les interventions consistant à distribuer des suppléments alimentaires n’ont guère la faveur des gouvernements. Quant aux donneurs, ils sont parfois disposés à subventionner des distributions d’aliments destinés aux enfants malnutris, mais il faut reconnaître que l’ampleur du problème est souvent telle qu’elle va au-delà des volumes d’aide alimentaire des pays riches. Du reste, l’importation massive de produits alimentaires peut avoir, on le sait, des effets pervers sur l’économie locale. Cette approche a donc des limites. Pour cette raison, les programmes de prévention de la malnutrition en dehors de l’urgence se concentrent souvent sur des activités d’information des mères, avec pour objectif de les aider au mieux à utiliser les aliments qu’elles ont à leur disposition.

Miser sur l’information des mères repose en fait sur le postulat qu’elles ont à la maison de quoi nourrir leur enfant, mais ignorent comment le faire de façon satisfaisante. Qu’en est-il vraiment ? Les nutritionnistes sont peut-être partiellement responsables de la perception que la malnutrition est souvent une question d’ignorance. Rappelons que jusque dans les années 1960-1970, la plupart des nutritionnistes étaient persuadés que le problème principal des enfants des pays pauvres était un manque de protéines. Selon cette idée, « il suffisait » d’apprendre aux mères dans quels aliments trouver ces protéines pour que tout soit résolu. On s’est rendu compte il y a maintenant plus de trente ans que cette approche était erronée (McLaren, 1974). Depuis les années 1970, les connaissances nutritionnelles ont évolué et on a découvert que certains nutriments dont on ne parlait pas il y a trente ans, comme le zinc par exemple, sont très importants pour la croissance et la survie de l’enfant. Ce progrès des connaissances chez les nutritionnistes remet singulièrement en question l’efficacité d’une action sur l’ignorance supposée des mères, a fortiori lorsque celles-ci disposent d’un budget limité. En effet, en termes mathématiques, utiliser au mieux les aliments disponibles à la maison pour respecter à moindre coût des recommandations nutritionnelles fondées sur la présence des nutriments essentiels suppose la résolution d’un problème qui a autant de variables que l’on a d’aliments et avec autant de contraintes qu’il y a de recommandations nutritionnelles à observer. En pratique, le problème ne peut être résolu de façon rigoureuse sans l’aide d’un ordinateur (Briend et alii, 2003).

Proposer d’utiliser un ordinateur pour résoudre un problème qu’arrivent à surmonter au quotidien la plupart des mères vivant dans les pays riches peut paraître absurde. En recommander l’usage aux mères des pays pauvres l’est tout autant. En fait, les mères des pays riches peuvent nourrir leur enfant beaucoup plus facilement que celles des pays pauvres car elles ont accès à des aliments comme le lait (le plus souvent enrichi en vitamines et en minéraux quand il est destiné à l’alimentation infantile), la viande, les fruits, les légumes qui sont très riches en nutriments de toutes sortes. En pratique, une infinité de combinaisons de ces aliments permettent de nourrir leurs enfants de façon relativement satisfaisante. Pour les mères des pays pauvres, le choix d’aliments est beaucoup plus réduit. En particulier, ces mères n’ont le plus souvent pas accès aux aliments d’origine animale les plus denses en nutriments nécessaires aux jeunes enfants. De plus, le lait, qui représente le produit d’origine animale en général le meilleur marché quand on prend en compte sa valeur nutritionnelle, est d’utilisation risquée dans les familles ne disposant pas de réfrigérateur ou pour lesquelles le simple fait de porter le lait à ébullition pose un problème. L’utilisation de la viande et du poisson pose aussi des problèmes de conservation. Très souvent ces familles en raison d’un pouvoir d’achat insuffisant donnent donc à leurs enfants une alimentation reposant de façon presque exclusive sur les céréales dont le contenu en nutriments est trop faible pour les nourrir correctement.

Que faire en pratique ? Devant les limites imposées par la pauvreté des familles, il ne faudrait pas non plus tomber dans l’excès inverse et dénier tout rôle aux programmes d’éducation. Certaines pratiques en matière d’alimentation infantile peuvent être introduites à faible coût ou même à coût nul pour les familles et avoir un impact sur la survie et, dans une moindre mesure, sur la croissance des enfants. C’est le cas de la mise au sein précoce après la naissance ou l’allaitement exclusif pendant les six premiers mois de la vie avec introduction d’aliments de compléments à six mois et poursuite de l’allaitement. Par ailleurs, il existe des situations où les familles ne vivent pas dans une pauvreté extrême et où il leur est possible effectivement d’améliorer la croissance de leur enfant en choisissant plus judicieusement les aliments qu’elles leur donnent comme cela a été montré récemment au Pérou ou en Chine (Penny et alii, 2005). Cependant, quand ces programmes d’éducation sont mis en œuvre dans des situations d’extrême pauvreté, leur impact risque d’être très limité, car les conseils que l’on va être amené à formuler pour les mères peuvent être tout simplement inapplicables. Une étude des coûts des aliments permettant de savoir dans quelle mesure un régime équilibré est à la portée des familles devrait être systématiquement entreprise avant de donner priorité aux programmes d’éducation sur ceux de supplémentation. C’est rarement le cas. Dans les situations sans doute très fréquentes où le manque d’aliments riches en nutriments est un problème majeur, les programmes d’éducation auront peu d’impact et la malnutrition ne disparaîtra de façon significative qu’avec une augmentation importante du niveau de vie des groupes les plus défavorisés.

Les recherches menées actuellement pour prendre en charge les cas de malnutrition modérée peuvent déboucher sur des solutions applicables dans les situations chroniques. En effet, l’incorporation du lait en poudre écrémé, relativement bon marché, dans un aliment en pâte le rend sûr sur le plan bactériologique. L’application de cette technique permettrait donc de faciliter l’accès des familles pauvres à cet aliment riche en nutriments. Par ailleurs, actuellement toutes les vitamines et tous les minéraux nécessaires à la croissance de l’enfant sont disponibles sous forme chimique à un coût plusieurs fois inférieur à celui qu’ils ont quand ils sont apportés par les aliments. Or, ces vitamines et minéraux sont tout aussi efficaces que leur forme naturelle. Il n’est donc pas utopique de mettre au point des aliments soit sous forme de pâte, soit sous forme de poudre, soit sous forme de farines composées améliorées qui permettraient à faible coût d’équilibrer le régime des enfants des pays pauvres, sans attendre une amélioration radicale du niveau de vie. La mise au point d’aliments à haute valeur nutritionnelle et leur mise sur le marché à un prix accessible aideront toutefois les familles de niveau de vie intermédiaire, mais seront de peu d’utilité pour les plus pauvres. Seuls des programmes d’aide sociale devraient permettre de résoudre l’accès de ces familles à des aliments permettant de nourrir correctement les enfants. Rappelons que dans les pays riches c’est avec ce type de programmes que l’on a réussi à éliminer la malnutrition de l’enfant depuis plusieurs dizaines d’années. Un long chemin reste à parcourir pour atteindre ce résultat au niveau de la planète.

Conclusion

La simplification du mode de prise en charge des cas de malnutrition sévère rend envisageable à court terme la mise en œuvre de programmes à grande échelle qui devraient transformer la vie de ces enfants et également éviter chaque année des centaines de milliers de décès, trop longtemps considérés comme une fatalité. Les programmes MSF mis en œuvre au Niger constituent un bel exemple de ce qui peut être fait pour avoir un impact majeur sur le sort de ces enfants. De ce point de vue, la réponse opérationnelle de MSF à la situation nutritionnelle critique du Niger en 2005 et sa médiatisation ont sans doute eu un effet accélérateur dans un mouvement plus général entamé depuis plusieurs années. Le développement des RUTF, l’élaboration de la stratégie ambulatoire, le recours accru au dépistage rapide par mesure du périmètre bracchial ainsi que l’étude entreprise par l’OMS au niveau mondial pour établir de nouvelles normes anthropométriques, adoptées en 2006, constituent autant d’éléments majeurs d’une évolution à laquelle manquait une prise de conscience plus vaste. Déjà, depuis 2005, l’attention renouvelée manifestée par les agences des Nations unies, au premier chef l’UNICEF et le PAM, au problème de la malnutrition aiguë sévère est significative. Ces organismes viennent de faire d’ailleurs avec l’OMS une déclaration très forte sur la nécessité de prendre en charge les enfants sévèrement malnutris181. L’UNICEF vient également de parrainer le lancement d’une production locale de RUTF en Éthiopie. Espérons que les développements récents de la prise en charge de la malnutrition seront aussi compris par les décideurs politiques et que des mesures seront rapidement mises en œuvre pour obtenir l’éradication des formes les plus sévères de malnutrition. Cela représenterait déjà un progrès considérable.

Développer les moyens d’agir plus en amont, à commencer par la prise en charge de la malnutrition modérée, constitue les prochaines étapes auxquelles chercheurs, praticiens de terrain et gouvernements doivent s’atteler. Là encore, les nouveaux modes d’intervention mis en œuvre par MSF à Maradi depuis le début de l’année 2006 offrent des perspectives encourageantes. Ils doivent toutefois être reproduits et adaptés pour déboucher sur des programmes à la fois efficaces et durables. Le développement de la recherche et une réelle détermination politique seront nécessaires pour surmonter les nombreuses difficultés à la fois scientifiques, techniques et financières et répondre à ces enjeux. Ce chapitre s’est efforcé de proposer quelques pistes, telles l’amélioration des programmes de supplémentation ciblée sur les enfants les plus vulnérables lors des situations d’urgence ainsi que la mise au point d’aliments nourrissants à bas coût et leur mise sur le marché à un prix accessible dans des contextes relativement stables. Cependant, à long terme, l’élimination de la pauvreté permettant aux familles d’avoir accès à des aliments de haute valeur nutritionnelle, si nécessaire par la mise en œuvre de programmes d’aide sociale étendus, reste la façon la plus satisfaisante d’éliminer la malnutrition de façon durable.

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175 Pour un historique de l’évolution des conceptions médicales et nutritionnelles de la malnutrition infantile, voir André Briend, La malnutrition de l’enfant, 1998 : 1-15 (http://www.danone-institute.be/communication/mono06.html)

176 Déclaration commune OMS, UNICEF, PAM, SCN. Prise en charge communautaire de la malnutrition aigüe sévère. Geneve, 2007. Disponible sur : http://www.who.int/nutrition/topics/Statement_community_based_man_sev_acute_mal_fre.pdf

177 La résolution des Nations unies correspondante peut être consultée sur : http://www.un.org/french/millenaire/ares552f.htm

178 Voir statistiques de la FAO sur le site : http://www.fao.org/es/ess/faostat/food-security/index_en.htm

179 Voir les statistiques UNICEF sur le site : http://www.unicef.org/publications/files/pub_wethechildren_stats_en.pdf

180 Voir aussi Tectonidis, 2006.

181 Déclaration commune OMS, UNICEF, PAM, SCN, op. cit.

POSTFACE

Niger, 2005 : l’année du biscuit

Jean-Hervé BRADOL

Certaines catastrophes se répètent avec régularité et finissent par s’intégrer au paysage social comme éléments de la normalité. Et puis, souvent de manière impromptue, une nouvelle approche thérapeutique ouvre des perspectives inespérées. En ce sens, l’année 2005 est remarquable. Pour la première fois, le système d’information sanitaire du Niger ne comptabilise plus uniquement des cas de malnutrition et des décès mais également un très grand nombre d’enfants traités avec succès.

Les équipes de Médecins Sans Frontières admettent dans les centres de récupération nutritionnelle, de janvier à novembre 2005, plus de 60 000 enfants atteints de malnutrition aiguë sévère et obtiennent plus de 90 % de guérisons182. À notre connaissance, c’est la première fois qu’un aussi grand nombre de cas sévères sont traités en aussi peu de temps avec une fréquence de guérison si élevée. Le nouveau traitement de la malnutrition sévère est intégré au protocole national. La gratuité des soins pour les enfants et les femmes enceintes est 1 adoptée par le Niger, même si les moyens financiers de sa mise en œuvre font toujours cruellement défaut. L’accès au traitement de la malnutrition aiguë s’accroît considérablement pour atteindre plus de 300 000 enfants traités en 2006 dans un réseau de 900 centres de récupération nutritionnelle183.

Pour apprécier l’importance de l’événement, il faut prendre la mesure de la gravité de la situation. Le Niger compte environ 14 millions d’habitants, dont 2,8 millions d’enfants de moins de cinq ans. Parmi eux, 200 000 meurent chaque année184. Or la malnutrition est associée à la moitié de ces décès185. En 2005, le Dispositif national de prévention et de réponses aux crises alimentaires comme le système de santé nigérien ne permettent pas à ceux qui vont mourir, les enfants en bas âge, de recevoir un aliment adapté aux besoins physiologiques d’un organisme en pleine croissance. Disons-le clairement, aujourd’hui aucun pays ne peut s’abriter derrière l’ampleur de la pauvreté et du manque de ressources pour justifier une telle hécatombe.

Selon la Banque Mondiale, le nombre d’enfants atteints de malnutrition n’a cessé d’augmenter en Afrique sub-saharienne. En Asie, la situation est à peine meilleure, le nombre absolu de cas est en baisse mais l’Asie garde à la fois les prévalences les plus élevées et le plus grand nombre de cas186. Les pénuries alimentaires s’intégrent au monde contemporain et, contrairement à ce que l’on a pu croire, elles n’épargnent pas les jeunes démocraties dont l’économie obéit au marché. Les principales victimes sont des enfants, à l’intérieur d’une tranche d’âge précise, les moins de deux ans, dispersés au sein de familles du monde rural cumulant les handicaps (faibles revenus, accès limité à l’école, etc.). Nous sommes loin des représentations des famines du dix-neuvième et du vingtième siècles, qui évoquent des familles entières, affamées et squelettiques, errant dans des lieux publics à la recherche de nourriture. Les pénuries alimentaires contemporaines, en dehors des exodes et des blocus dus aux conflits armés, ne correspondent pas à cette image mais n’en sont pas moins meurtrières. Pour ceux qui contestent que ces situations nouvelles constituent des famines, l’intention n’est pas la rigueur dans le maniement des analogies historiques, mais la réfutation de l’existence d’une crise grave et de la nécessité de prendre des mesures inhabituelles.

Libéralisme oblige, l’affamé est renvoyé à sa responsabilité individuelle. S’il ne couvre pas ses besoins, c’est son comportement qui doit se modifier et non pas la façon dont la société répartit les aliments dont elle dispose. En effet, l’action publique nationale et internationale se résume le plus souvent à proposer un changement de comportement (faire moins d’enfants et les alimenter différemment) plutôt qu’une aide. La distribution gratuite d’aliments est réservée aux pauvres des pays riches et aux populations en temps de guerre. Hors de ces catégories, les distributions alimentaires gratuites suscitent des oppositions qui rappellent la typologie des discours « réactionnaires » établie par Albert Hirschman187 : ces distributions sont considérées comme dangereuses (interférence économique négative), futiles (la cause résiderait dans le comportement inadapté des pauvres et non dans l’absence d’aliments) et perverses (un encouragement à la paresse).

L’apparition d’une nouvelle génération d’aliments thérapeutiques a permis d’améliorer la fréquence des guérisons et de démultiplier le nombre d’enfants traités. D’un traitement administré à l’hôpital dans les cas de malnutrition aiguë sévère, nous sommes passés à un traitement à domicile dans la majorité des cas. Ce progrès remarquable a été atteint, pour l’essentiel, par les mères et du personnel de santé nigérien, dans le cadre du plan national de santé publique. Notons au passage la lucidité de la Direction générale de la Santé d’un ministère dont les ressources actuelles ne permettent pas de faire face à l’ampleur du problème, mais qui n’en n’autorise pas moins des initiatives innovantes afin de préparer l’avenir.

Nous plaidons pour que, dans ces situations catastrophiques de haute prévalence de la malnutrition et de surmortalité infanto-juvénile, la chronicité et la répétition des crises ne servent plus de justification à l’inaction. Auparavant, dans les pays du Sud, l’approche médicale permettait l’obtention de guérisons individuelles, mais la complexité du traitement limitait sa mise en œuvre à grande échelle. Seuls des changements économiques et comportementaux profonds permettaient d’envisager de réduire les gros foyers de malnutrition et leurs conséquences meurtrières. Pour la première fois, une approche médicale est rendue possible à grande échelle par la mise au point d’une nouvelle famille d’aliments thérapeutiques permettant au malade, l’enfant, et à sa mère, d’être les acteurs principaux de la guérison. Dans la région de Maradi, les mères l’ont bien compris qui, après la crise de 2005, parlaient couramment des avantages du « biscuit » (biskit) pour désigner le nouvel aliment thérapeutique188.

Nous tenons enfin une piste sérieuse laissant espérer le découplage entre pauvreté et sur-mortalité infantile due à la malnutrition dans des pays où la pauvreté est fréquente et les ressources limitées. Cela a un prix. Celui du lait, du sucre, de l’huile et des vitamines. Est-ce trop demander ?

Une société qui ne nourrit pas tous ses enfants

Dans un discours au Conseil économique et social des Nations unies, en octobre 2005, James Morris, alors directeur du Programme Alimentaire Mondial (PAM), déclarait : « Les Africains en guerre obtiennent beaucoup plus d’attention que les Africains en paix. […] J’ai parfois pensé que le pire endroit pour un enfant affamé est de vivre aujourd’hui en Afrique dans un pays en paix, mais tout bonnement pauvre »189.

Le Niger ne dément pas le diagnostic du directeur du PAM. L’UNICEF et l’OMS estiment à environ 100 000 le nombre de décès d’enfants de moins de 5 ans ayant pour cause sous-jacente la dénutrition190. Les enfants squelettiques du Sahel ont fait leurs premières apparitions sur les téléviseurs au cours des famines des années 1970 et s’y sont maintenus jusqu’au milieu des années 1980. Depuis, plus rien, jusqu’en 2005. Vingt ans de libéralisme économique, de démocratisation et d’efforts de développement et pourtant le bilan est sans appel.

Les données épidémiologiques disponibles depuis le début des années 1990 sont partielles et autorisent peu les comparaisons d’une année à l’autre191. Elles permettent néanmoins de prendre conscience de plusieurs faits.

La malnutrition chronique est hyper-endémique. Une large proportion des jeunes enfants (44 %) souffrent de retard de croissance dû à la malnutrition chronique, dont une moitié de formes sévères192. Les conséquences de cet état sont connues : plus grande fréquence des infections, handicap cognitif définitif, sur-mortalité infantile et juvénile. Si les individus atteignent l’âge adulte, ils auront une morbidité plus élevée que la moyenne (diabète, hypertension artérielle, maladies cardio-vasculaires) et une espérance de vie diminuée.

Sur ce fond permanent de malnutrition chronique se produit chaque année une épidémie de malnutrition aiguë dont le pic est atteint pendant la période dite de soudure entre la récolte passée et celle à venir. La malnutrition aiguë consiste en un amaigrissement rapide, augmentant la probabilité de décès à court terme entre deux et vingt fois selon la sévérité. Les enfants les plus jeunes, âgés de six mois à deux ans, sont les plus touchés. Sa prévalence est, suivant les régions, grave (supérieure ou égale à 10 %) ou critique (supérieure ou égale à 15 %) et atteint son acmé chaque année en août-septembre. La carte de la malnutrition infantile est différente de celle des déficits de production agricole. La grande majorité des enfants dénutris vivent dans les zones densément peuplées, où l’essentiel de la production agricole du pays est réalisée.

Encore faut-il préciser que les calculs de prévalence de la malnutrition ne donnent qu’une photographie de la situation à un instant donné. Ces données ne disent rien de l’accumulation des cas dans le temps, ce qu’on appelle l’incidence. Ainsi, une prévalence de 3 % de la malnutrition aiguë sévère enregistrée un mois donné ne laisse pas présager la réalité du cumul annuel des cas. Dans les cantons les plus affectés de la région de Maradi, MSF a observé que 20 % des moins de cinq ans avaient franchi le seuil de la malnutrition aiguë sévère au cours de l’année 2005193. Seules des enquêtes mesurant le nombre de cas de malnutrition aiguë cumulés par an permettraient une comparaison d’une année à l’autre. Ces données ne sont pas disponibles. À défaut, les chiffres des admissions dans les centres de récupération nutritionnelle rendent comptent de l’accumulation de cas au cours d’une période donnée. Mais les enfants fréquentant un centre de récupération nutritionnelle ne constituent pas un échantillon représentatif de leur classe d’âge dans une unité administrative (commune, canton, département, région) et ces centres, quand ils existent, ne drainent qu’une proportion limitée des cas.

La santé publique s’intéresse en priorité à la malnutrition infantile en raison de son impact sur la mortalité. La sous-alimentation des adultes est peu étudiée. En 2006, une seule source montre une prévalence de 18,5 % de dénutrition parmi les mères194. Un large segment de la population adulte est probablement sous-alimenté, comme le suggèrent les témoignages et les rares données épidémiologiques disponibles, même si les études approfondies font défaut.

La mortalité infantile atteste tout particulièrement le caractère catastrophique de la situation : au début des années 1990, un enfant sur trois n’atteint pas l’âge de cinq ans ; dix ans plus tard, c’est encore le cas d’un enfant sur quatre. Pendant la décennie 1990, la malnutrition est une cause sous jacente dans environ un million de morts d’enfants de moins de cinq ans. Au milieu des années 2000, la situation s’est améliorée mais demeure sévère : un enfant sur cinq décède avant sa sixième année de vie.

Depuis une quinzaine d’années, l’ensemble des dispositifs d’assistance qui permettaient d’essayer de répondre à cette catastrophe a changé. Les centres nutritionnels ne distribuent plus de nourriture aux enfants atteints de malnutrition aiguë, pathologie dont la fréquence a cessé d’être régulièrement mesurée. L’aide alimentaire a été réduite de 5,6 kilogrammes par an et par habitant, de 1987 à 1990, à 1,6 kg, de 1997 à 2000195. La prise en charge médico-nutritionnelle de la malnutrition infantile aiguë est devenue anecdotique à la fin des années 1990. Ce constat motivera l’ouverture des centres de récupération nutritionnelle soutenus par Médecins Sans Frontières dans la région de Maradi en 2002.

En 2004, ces centres de récupération nutritionnelle, grâce à l’introduction d’un nouveau protocole de soins, atteignent le chiffre record de 10 000 admissions. Dès le début de l’année 2005, la situation se détériore et les centres enregistrent trois fois plus d’admissions que l’année précédente à la même époque. L’épidémie annuelle de cas de malnutrition infantile aiguë commence plus tôt et atteint un pic d’une ampleur peu commune. L’intense activité des centres de récupération nutritionnelle crée l’opportunité d’une prise de conscience collective d’un cycle de catastrophes annuelles jusqu’alors silencieuses et invisibles : ce sont les images des bébés squelettiques agonisants.

L’impossible famine

L’irruption de ces images accentue la pression sur l’ensemble des acteurs et en particulier sur les dirigeants du pays. Les données d’activité des centres nutritionnels et le prix du mil multiplié par deux ou trois par rapport à l’année précédente, record jamais égalé, témoignent d’une année 2005 plus critique que la moyenne. La mobilisation des partis politiques d’opposition, des syndicats et des associations se traduit par des grèves et des manifestations de rues contre la vie chère. Le gouvernement fait des concessions : distribution gratuite de nourriture dans certaines zones, baisse des prix de certaines denrées (lait, sucre, huile) et du carburant, enfin participation de la coordination de la société civile au comité ad hoc de gestion de la crise alimentaire.

Au printemps, un reportage de la chaîne de télévision qatari, Al-Jazira, donne pour la première fois sa dimension internationale à la crise et provoque des donations de nourriture de la part d’États africains et/ou arabophones. Le Maroc envoie même une équipe médicale et le roi Mohamed VI visite Maradi au mois de juillet. Au début de l’été, une série de reportages de BBC World Service finit d’amplifier la dimension internationale de la crise.

La première conséquence de ces images est d’induire un débat sur l’existence d’une famine. Le mot famine n’est pas attaché à une définition scientifique précise. La discussion ne peut donc être tranchée par les experts. Mais, pour les autorités, l’enjeu du débat public ne se limite pas à trouver une qualification juste permettant de définir une réponse adaptée. L’obsession du pouvoir et de nombreux acteurs du développement est d’éviter qu’au mot famine ne s’associe l’idée de faillite des politiques suivies ces dernières années. Le pire, de ce point de vue, serait que l’emploi du mot famine induise la reprise de distributions gratuites de nourriture.

Comme le souligne Mamoudou Gazibo dans ce volume, le chef de l’État nigérien s’irrite vivement de l’emploi du mot famine196. Mohamed Ben Omar, ministre du Plan et porte-parole du gouvernement affirme qu’il ne peut s’agir d’une famine car « il n’y a eu aucun mort adulte dans le pays, aucun village nigérien ne s’est dépeuplé, aucun bidonville ne s’est constitué près des grands centres urbains […] »197.

La Commission des finances du Sénat français, sous la plume de ses rapporteurs M. Charasse et A. Gouteyron, « préoccupée à l’idée que la France ait pu, face à cette situation, ne pas être aussi présente qu’elle aurait dû l’être », dénonce, dans son rapport, « les déclarations peu responsables des organisations non gouvernementales (ONG) ». Sa mise en cause des journalistes peut se lire comme un aveu inconscient et limpide d’échec politique : « Leurs reportages se sont voulus alarmants, masquant cependant la réalité de la crise nigérienne : la catastrophe humanitaire qu’ils ont découverte en 2005 se reproduit chaque année depuis des décennies »198. Pour sa part, le LASDEL admet que « malgré les outrances médiatiques, les équivalences simplistes entre famine et malnutrition infantile, ou la réduction de celle-ci au seul facteur économique, la mobilisation enclenchée par MSF en 2005 a eu au moins le mérite de faire exister la malnutrition infantile comme problème de santé publique majeur […] »199.

La confusion est souvent faite entre l’irruption d’images télévisées d’enfants nigériens décharnés, le plus souvent tournées dans nos centres de récupération nutritionnelle, car ils sont parmi les rares existant au début de l’année 2005, et une mobilisation internationale dont nous serions les principaux initiateurs. Nos messages d’alerte ne sont ni plus précoces, ni plus alarmistes que ceux de nombreux acteurs (politiques, journalistes, professionnels de l’aide). En réalité, l’alerte avait tout autant été sonnée par d’autres acteurs de la crise. Dès le mois de novembre 2004, le gouvernement, alors en campagne électorale et sous la pression d’une mobilisation sociale et politique, avait procédé à des ventes de nourriture à prix modéré. Le premier appel des Nations unies aux bailleurs de fonds date du même mois. En janvier 2005, l’ONG Hellen Keller International, soutenue par le Programme Alimentaire Mondial (PAM), réalise une enquête dont la conclusion, à propos des régions de Maradi et Zinder, est claire : « la situation que connaissent ces deux régions, et probablement d’autres régions, est comparable à celle des populations vivant dans des zones de guerre et de crise »200. Le Parlement européen vote une résolution intitulée « Famine au Niger »201. Le 28 mai, lors de sa déclaration de politique générale, le Premier ministre, M. Hama Amadou a lancé « un appel angoissé » à la communauté internationale pour une aide alimentaire d’urgence202. Le 27 juillet, Jacques Chirac écrit à son homologue nigérien une lettre qui débute ainsi : « Dans cette période où des populations du Niger sont éprouvées par la famine, je tiens à vous exprimer toute la solidarité du peuple français »203.

Les quelques exemples de commentaires publics, mentionnés ci-dessus, montrent que le débat sur l’existence d’une famine touche, mais d’une manière confuse, l’ensemble des acteurs. Et il ne peut se réduire à un affrontement entre, d’un côté, responsables politiques et acteurs du développement, de l’autre, des urgentistes qui auraient besoin de forcer le trait pour justifier une intervention en s’appuyant sur le goût prononcé des médias pour les nouvelles sensationnelles. Soulignons au passage que ce débat a aussi traversé Médecins Sans Frontières, reproduisant les mêmes argumentations et lignes de clivages. Sur l’emploi du terme famine, le dernier mot revient à la BBC, excédée par la polémique : « Combien de bébés mourants font une famine ? »204.

Le remède, pire que le mal ?

D’un point de vue médical humanitaire, face à une catastrophe, l’enjeu principal n’est ni un changement de régime politique, ni la finesse des analyses savantes, mais la pertinence du choix de stratégie d’intervention. Quelles sont les modalités de déploiement des secours qui éviteront le plus de décès ? Et c’est dans ce domaine, et non pas dans celui des messages d’alerte, que l’action et les prises de positions publiques de Médecins Sans Frontières sont les plus intéressantes. En effet, nous n’avions pas mieux compris que les autres les causes de la situation qui, chaque année, entraîne la mort d’environ 100 000 jeunes enfants. Mais la décision prise en 2002 de leur offrir des soins, dans une période où la majorité des acteurs avaient renoncé à le faire depuis des années, ainsi que la découverte empirique d’un nouveau protocole de prise en charge considérablement plus efficace, nous placent, dès le début de la crise, dans une position originale. Nous ne comprenons pas mieux que les autres acteurs pourquoi ce pays ne nourrit pas une partie de ses enfants. Nous savons en revanche lesquels meurent (les enfants de moins de deux ou trois ans pour l’essentiel), où ils vivent en majorité (les zones agricoles) et comment les traiter (le nouveau protocole). Le grand nombre d’enfants admis dans les centres, ainsi que des proportions de guérisons particulièrement élevées indiquent qu’un espoir est permis à condition de ne pas s’en tenir aux mesures habituelles.

Nous distribuons gratuitement de la nourriture, comprenant des aliments thérapeutiques adaptés à la récupération nutritionnelle de la petite enfance, aux familles qui présentent des cas de malnutrition infantile aiguë et offrons des soins médicaux gratuits aux enfants concernés. Distribution de nourriture et offre de soins médicaux gratuits, deux idées qui prennent à rebrousse-poil vingt ans d’idées reçues en matière de développement. D’autant plus que la carte de ces distributions alimentaires ne recoupe pas celle de la Cellule de crise alimentaire (CCA), sous l’autorité du Premier ministre et soutenue par les bailleurs de fonds et les Nations unies. Nous concentrons l’effort sur les zones où les enfants dénutris sont les plus nombreux et non pas sur les zones où la production de mil a été déficitaire comme le fait la CCA.

Ce choix inhabituel, justifié à nos yeux par une mortalité très importante associée à la malnutrition, soulève une forte opposition. L’idée des distributions gratuites de nourriture est mal acceptée par de nombreux acteurs pour qui la malnutrition infantile n’est pas due au manque d’aliments au sein des familles205. On l’a vu, les arguments opposés à la distribution de nourriture peuvent se répartir en trois catégories : effet pervers, inanité et mise en péril. L’affirmation de l’inexistence d’un lien direct entre malnutrition de l’enfant et disponibilité alimentaire est un des tout premiers arguments soulevés. D’où l’inanité, la futilité, de vouloir donner de la nourriture aux familles.

La relation entre malnutrition infantile et disponibilité alimentaire au sein de la famille est une des plus commentées et des plus mal comprises. En période de crise, les commentateurs ne manquent pas pour relativiser le poids de la pénurie alimentaire dans la survenue de la malnutrition. Dans notre expérience, cette argumentation est régulièrement déployée face à des situations de forte prévalence de la malnutrition pour expliquer que distribuer de la nourriture n’est pas une priorité. Le rôle joué par d’autres facteurs de risque est alors mobilisé pour expliquer l’importance de la malnutrition des jeunes enfants et récuser la distribution gratuite de nourriture. Ces autres facteurs de risques, bien réels, sont liés au comportement de la famille, en particulier de la mère, à ses conditions de vie et d’hygiène et à la pression des maladies, notamment infectieuses. Mais la pénurie intra-familiale n’est pas équivalente aux autres facteurs de risques. L’absence d’aliments conduit toujours à la malnutrition. Cependant les commentaires des experts et des politiques se complaisent fréquemment à des anecdotes où les ressources alimentaires existent et ne sont pas efficacement mobilisées par les familles, en particulier par les mères.

Le rôle prépondérant que joue la disponibilité au sein du foyer d’aliments adaptés à l’alimentation du très jeune enfant se comprend mieux si, au lieu d’examiner les facteurs de risques de malnutrition, on hiérarchise les facteurs favorisant le retour à un bon état nutritionnel. Il devient alors clair que, quelle que soit sa cause, pour traiter la malnutrition, il est indispensable, mais évidemment pas suffisant, de commencer par disposer des aliments adaptés à la récupération nutritionnelle. Les enfants qui guérissent de la malnutrition, neuf sur dix dans notre cohorte, grâce à une alimentation thérapeutique, le font au sein de familles dont ni la culture de l’alimentation, ni les conditions de vie matérielles et sanitaires, n’ont été significativement modifiées.

D’un point de vue médical, ce débat n’a d’intérêt qu’en raison de son influence sur la mise en œuvre des secours. Dans tous les cas, l’état de carence dans lequel se trouve l’enfant impose pour retrouver l’équilibre de lui administrer des aliments riches et coûteux (lait, huile, sucre, minéraux et vitamines). Dans les conditions de pauvreté du Niger, il est difficile de consacrer une part significative du budget familial à l’achat de ces aliments indispensables à la croissance et encore plus à la récupération nutritionnelle du nourrisson atteint de malnutrition. Deux tiers des familles des zones rurales affectées doivent déjà se procurer plus de la moitié de la ration alimentaire sur le marché206. Or, en 2005, le prix du mil est deux à trois fois plus élevé en comparaison de l’année précédente. Pourtant, en dépit de la sévérité de la crise, la proposition de distribuer à grande échelle et gratuitement des aliments adaptés à la petite enfance se heurte à une forte résistance, y compris au sein de notre association.

La mise en péril du développement économique est également un des arguments soulevés : « Là où ceux qui ont faim sont nourris, les fermiers pourraient devenir affamés », titre le New York Times207. De ce point de vue, vouloir distribuer gratuitement de la nourriture aux affamés relève non seulement de la futilité, car la malnutrition a d’autres causes, mais, de plus, cette gratuité pourrait mettre en péril l’ensemble de la production agricole et affamer les paysans. L’argument soulevé est celui de la déstabilisation économique que pourrait induire l’arrivée massive et tardive de l’aide alimentaire au moment où les paysans vendent leur récolte.

Les responsables du système d’alerte précoce américain vont encore plus loin : « La couverture récente des médias et des rapports d’ONG a affirmé qu’il existe un état de famine et que jusqu’à 3,5 millions de personnes peuvent être menacées de mourir de faim. Cette attention, aussi lourde que sensationnelle, portée par les médias, et la possibilité de voir davantage de ressources consacrées au traitement de ce problème sont la source d’énormes pressions et d’incitations à être d’accord avec de telles affirmations, et peuvent, en fait, faire obstacle à la livraison par le marché de denrées alimentaires moins chères à ceux qui en ont le plus besoin »208.

Si l’on ajoute à cela que les distributions gratuites pourraient avoir comme effet pervers de démotiver les ménages, qui, du coup, ne chercheraient plus à se créer par eux-mêmes des revenus suffisants et s’enfermeraient dans un statut d’assisté, l’ensemble des trois catégories d’arguments développés pour s’opposer à un progrès, en l’occurrence donner accès à un traitement adapté à des enfants malades, est déployé : « La particularité des distributions alimentaires gratuites en 2005, de ce point de vue, n’est pas d’avoir « inoculé » l’assistancialisme dans des campagnes où il aurait été ignoré, mais de l’avoir amplifié »209.

Réunis à Dakar en novembre 2005, les États de la région (Mauritanie, Mali, Niger, Tchad, Burkina Faso, Sénégal, Gambie, Cap Vert et Guinée Bissau), les bailleurs de fonds internationaux et les Nations unies expriment, dans le communiqué de presse rendant compte des travaux de la conférence, une forte hostilité vis-à-vis de l’aide humanitaire d’urgence : « Conscients que l’action humanitaire n’est qu’un palliatif temporaire, inapproprié et coûteux à ce type de situation, nous avons pensé que le moment était venu d’engager un véritable dialogue avec tous les partenaires gouvernementaux, internationaux et communautaires qui œuvrent pour un meilleur lendemain au Sahel », déclarait Margareta Wahlström, représentante du Bureau de coordination des affaires humanitaires des Nations unies210.

Les pays riches refusent-ils, chez eux, le principe des distributions gratuites ? À priori, richesse globale de la société aidant, il devrait être aisé de permettre à toutes les familles d’accéder à des revenus du travail compatibles avec les dépenses alimentaires nécessaires à la survie des membres les plus fragiles de la famille. Pourtant les Restaurants du Cœur, les banques alimentaires, les différents services d’aide sociale, publics ou privés, distribuent des dizaines de millions de repas par an (soixante-sept millions de repas distribués pour les seuls Restaurants du Cœur lors de l’hiver 2004-2005). En France, 12 % de la population est pauvre211 et si elle devait acheter les denrées alimentaires de la petite enfance aux prix du marché, nul doute que ce pays devrait faire face à une épidémie de malnutrition aiguë et à une surmortalité infantile. C’est pourtant l’autosuffisance alimentaire, y compris pour les coûteux aliments nécessaires à la croissance du nourrisson, que le système de l’aide internationale et les gouvernements exigent des paysans du Niger, le pays occupant la dernière place dans le classement des Nations unies en matière de développement humain.

Dans les pays riches, la grande pauvreté associée à la malnutrition n’a pas disparu même si elle ne possède pas le caractère massif observé au Niger. Cependant, pauvreté et importante mortalité de la petite enfance ont été déconnectées en s’appuyant sur un réseau de prévention et de traitement, par exemple, en France, la Protection maternelle infantile. Par ailleurs, il n’y a aucun doute que les politiques d’aide sociale peuvent avoir des effets secondaires négatifs et que ceux-ci doivent être pris en compte. Mais pourquoi les pays riches conseillent-ils aux plus démunis des solutions qu’ils sont incapables d’appliquer chez eux ? Les pauvres de Maradi doivent atteindre Γautosuffisance alimentaire, mais non ceux de Paris ?

Un traitement révolutionnaire ?

La nouvelle génération d’aliments thérapeutiques représente un progrès considérable. Ces aliments complets et prêts à l’emploi simplifient radicalement la prise en charge. Dans la grande majorité des cas, l’hospitalisation de l’enfant n’est plus nécessaire, évitant ainsi aux familles les charges liées à un séjour de plus d’un mois hors du foyer de la mère ou d’un autre accompagnant, souvent au détriment des autres enfants demeurés à la maison. Le traitement ambulatoire autorise la décentralisation. L’implantation des centres de récupération nutritionnelle au plus près des villages touchés diminue les temps et les coûts de transport pour les familles.

L’élément le plus intéressant est le transfert de la responsabilité thérapeutique d’une équipe soignante spécialisée vers l’enfant et sa mère. L’enfant, s’il en a encore la force, tête directement le sachet de nourriture spécialisée. S’il est trop faible, la mère administre le traitement au bout de son doigt. Déchirer un coin du sachet devient pour la mère la seule contrainte, là où auparavant elle aurait dû préparer à partir de plusieurs ingrédients de base un plat spécialement destiné à l’enfant. Le transfert d’une bonne partie de la charge curative de l’équipe médicale vers l’enfant et sa mère a un impact considérable. Il permet tout simplement à une même équipe médicale de multiplier par dix le nombre d’enfants bénéficiaires. De plus, et c’est un élément majeur, l’enfant et sa mère deviennent les principaux artisans de la guérison. La malnutrition aiguë sévère est une pathologie lourde particulièrement létale. Elle relevait, il y peu, d’une hospitalisation longue de plusieurs semaines. Qui aurait pu penser qu’à l’aide d’un produit bien conçu les mères feraient mieux à la maison que le médecin à l’hôpital ?

Que contient ce produit qui induit une récupération nutritionnelle aussi rapide et aussi systématique ? Du lait, du sucre, de l’huile, des minéraux et des vitamines. En réalité, nous assistons au grand retour du lait, enrichi en énergie et en micro-nutriments. Le lait en poudre avait été banni des programmes de santé publique dans les pays pauvres. En effet, les laits en poudre ne constituaient pas, comme certaines multinationales de l’agroalimentaire l’avaient avancé, une alternative sûre à l’allaitement maternel, car les conditions de reconstitution d’un lait liquide à partir d’une poudre, à l’aide d’une eau souvent non potable, présentaient de réels dangers. En tout état de cause, l’allaitement maternel exclusif demeure le meilleur garant de la croissance et de la santé de l’enfant jusqu’à l’âge de six mois. Avec la nouvelle génération d’aliments thérapeutiques prêts à l’emploi, le lait, désormais présenté sous forme d’une pâte ou d’un biscuit et enrichi en énergie et en micronutriments, redevient l’élément clef d’une stratégie de lutte contre la malnutrition infanto-juvénile.

L’enrichissement de cette pâte de lait par l’ajout de minéraux et de vitamines n’est pas un détail. Plusieurs décennies de recherche ont permis de mieux comprendre le rôle critique joué par certains déficits en micronutriments. Le lait maternel, d’autant plus celui d’une mère elle-même carencée, ne peut couvrir seul les besoins de la période la plus critique de la petite enfance. L’introduction d’autres aliments doit intervenir systématiquement dès l’âge de six mois. Cet apport alimentaire ne peut se limiter à des protéines et des calories mais doit également inclure une multitude de micronutriments, dont le rôle a commencé à être compris dans les années 1970. En conséquence, composer des repas adaptés à la récupération nutritionnelle à partir d’aliments de base disponibles dans le foyer revient, comme le rappelle André Briend dans ce volume, à traiter un système d’équations que seul un ordinateur peut résoudre. D’où l’intérêt d’un aliment thérapeutique prêt à l’emploi. En résumé, la nouvelle génération d’aliments thérapeutique permet d’obtenir des guérisons plus rapides, plus fréquentes et de décupler, au sens propre, le nombre d’enfants admis dans les filières de soins.

Enfin, la nouvelle génération thérapeutique ouvre une autre perspective. Même si le nombre de cas de malnutrition aiguë sévère que nous pouvions prendre en charge était de loin inférieur, les protocoles précédents rendaient déjà possible la guérison individuelle d’un enfant atteint de malnutrition aiguë, sévère ou modérée. Il reste que les programmes de distribution de supplément alimentaire à des enfants en état de malnutrition aiguë n’entraînaient pas une diminution de la prévalence de la malnutrition aiguë à l’échelle d’une population212.

En 2006, nous avons commencé dans les districts du département de Maradi parmi les plus touchés du Niger, Madarounfa et Guidan Roumdji, une distribution systématique de la nouvelle génération d’aliments thérapeutiques beaucoup plus tôt, dès le stade de malnutrition aiguë modérée. Plus de 64 000 enfants, âgés de moins de trois ans dans 93 % des cas, atteints de malnutrition aiguë, dont 92,5 % de cas modérés, ont été admis dans nos centres. Les gains de poids (de 4,6 à 6,2 grammes par kilogramme de poids de l’enfant à l’admission) sont à comparer à ceux (de 2 à 4 grammes) couramment obtenus avec la précédente génération d’aliments thérapeutiques utilisés dans la malnutrition aiguë modérée, à savoir des farines enrichies et de l’huile, données séparément et à cuisiner213. Les enfants traités guérissent neuf fois sur dix (sept fois sur dix avec les farines enrichies214).

L’enquête nationale de prévalence de la malnutrition aiguë, réalisée à la fin de l’année 2006, montre une forte chute de la prévalence au niveau national, de 15 à 10 % pour les enfants de moins de cinq ans. Plusieurs régions habituellement à haute prévalence connaissent une baisse importante. Cette évolution reflète l’implication de nombreux acteurs dans le traitement de la malnutrition depuis la crise de 2005. Mais c’est dans le département de Maradi que le résultat est le plus spectaculaire : la prévalence de la malnutrition aiguë à la fin 2006 y est inférieure à celle de Niamey, traditionnellement la plus basse du pays215.

Peser, mesurer et rationner

André Briend a raison de relever que la comparaison de quelques séries de données opérationnelles ne suffit pas à établir la certitude scientifique de la supériorité d’un traitement sur un autre216. La même remarque s’impose au sujet de la comparaison de la prévalence de la malnutrition aiguë de 2005 à 2006.

Nous l’avons mentionné plus haut, la pâte de lait enrichie en calories et micronutriments a déjà prouvé sa supériorité dans le traitement de la malnutrition aiguë sévère217. Voilà l’état actuel du consensus scientifique. Dans les faits, cela signifie néanmoins que l’emploi du lait dans le traitement de la malnutrition demeure réservé aux enfants qui sont sur le point de mourir. Pour les autres enfants dénutris, l’immense majorité, le lait n’est pas prévu. Les arguments avancés pour la défense de cette position, réactionnaire – au sens hirschmanien – au regard de l’histoire de la santé publique de la petite enfance, sont, d’une part, l’absence de preuve scientifique et, d’autre part, le coût.

L’année 2005 a marqué la fin du consensus qui consistait à ne pas offrir de traitement pour la malnutrition aiguë. Mais un nouveau consensus non moins inquiétant est en gestation : limiter l’accès de la nouvelle génération d’aliments thérapeutiques. Il est prévu de donner ces aliments au plus petit nombre et le plus tard possible (les cas de malnutrition aiguë sévère). Les objections médicales sont peu solides et très formelles. Difficile d’imaginer au regard du corpus de connaissances médicales déjà acquises au sujet de l’alimentation du nourrisson qu’un produit comprenant une source animale, le lait en l’occurrence, l’ensemble des micronutriments, et prêt à l’emploi, soit moins efficace qu’un produit sans source animale qu’il faut cuisiner. Et déjà, les premières données opérationnelles montrent un net avantage au nouveau traitement, comme nous l’avons vu plus haut.

D’un point de vue opérationnel, dans le cas des gros foyers de malnutrition et de surmortalité infanto-juvénile, limiter le traitement de la malnutrition aux formes aiguës est absurde. Comme le montre Isabelle Defoumy dans l’exemple de notre intervention à Maradi, cela nous conduirait à attendre chaque année que survienne la même épidémie particulièrement meurtrière pendant la période d’hivernage alors qu’il est possible de l’éviter. De plus, la prise en charge individuelle mais surtout l’identification de dizaines de milliers d’enfants dans une population de centaines de milliers mobilise des centaines de personnes. L’essentiel de la dépense de l’opération revient aux salaires. Si ce personnel était effectivement occupé à distribuer des aliments thérapeutiques à des enfants dénutris, nous ne trouverions rien à redire. Mais en réalité, dans une telle stratégie d’intervention, l’objectif principal du travail devient non pas l’administration d’un traitement à des enfants malades, mais l’identification de ceux qui ont atteint le dernier stade de la maladie pour contingenter à l’extrême la distribution. L’essentiel de l’énergie des équipes est alors dédié au triage, à la prise de mesures (le poids, la taille), afin d’exclure la majorité des enfants de la distribution d’un complément alimentaire dont presque tous auront besoin au cours de leurs premières années de vie. Les équipes consacrent le reste de leurs efforts à la prise en charge individuelle, lourde par définition, alors qu’un traitement précoce systématique de la classe d’âge à risque mobiliserait moins de ressources humaines, augmenterait le volume de nourriture distribuée, et permettrait surtout d’éviter le pic annuel, particulièrement meurtrier, de malnutrition aiguë. C’est le pari que nous faisons en 2007 dans le département de Guidan Roumdji, région de Maradi. Les résultats préliminaires sont très encourageants218.

En réalité, l’objection majeure soulevée par les contradicteurs à un large usage de la nouvelle génération d’aliments thérapeutiques est d’ordre économique. Le nouveau produit coûte, à la sortie de l’usine, environ trois euros le kilo. Face à un très grand nombre d’enfants nécessiteux, plus de la moitié des enfants dans certaines classes d’âge, distribuer systématiquement un complément alimentaire serait trop coûteux. Dans le cas du Niger, vouloir couvrir les besoins des jeunes enfants atteints de malnutrition, aiguë ou chronique, entraînerait une dépense annuelle de plusieurs dizaines de millions d’euros pour l’achat de l’aliment thérapeutique. Est-il possible d’intégrer une telle dépense aux dépenses annuelles du pays de façon pérenne ? Aux conditions actuelles du marché des denrées alimentaires, dont certaines, comme le lait, voient leur prix exploser, cela ne peut s’envisager. D’autant plus que si les budgets de la santé publique augmentent, leur croissance ne pourrait seule couvrir un fort accroissement des dépenses dans le domaine de la nutrition. La part du facteur économique, très controversée dans la discussion sur les origines de la malnutrition, apparaît de nouveau, cette fois, comme l’obstacle principal à la recherche des solutions. La question s’était déjà posée au moment du lancement international des Programmes élargis de vaccination (PEY), vingt ans plus tôt. L’achat des vaccins au coût du marché n’aurait pas permis la réalisation d’une telle action internationale. Pour cette raison, un groupe de vaccins a été mis à disposition des opérateurs à des prix très inférieurs au marché. Le même modèle a été reproduit pour les contraceptifs. Pour quelles raisons ce modèle serait-il inapplicable aux aliments thérapeutiques contre la malnutrition ?

Un grand nombre de conditions sont aujourd’hui réunies pour passer à l’action. Mortalité et malnutrition sont en haut de la liste des priorités fixées à leur action pour le développement par les 192 États membres des Nations unies. De nouvelles approches thérapeutiques permettent de sortir de l’impasse dans laquelle se trouvait la médecine au regard de la prise en charge de la malnutrition. La perception des conséquences économiques d’un investissement dans le traitement de la malnutrition évolue. Ainsi les auteurs du rapport de la Banque mondiale concernant la nutrition soulignent : « Améliorer la nutrition augmente la productivité et la croissance économique […] les retombées des programmes d’amélioration de la nutrition dépassent de loin leurs coûts »219.

Pourtant les organismes d’aide internationaux, les bailleurs de fonds et les États hésitent aujourd’hui à prendre l’initiative d’éteindre les grands foyers de malnutrition de l’enfant. Le rôle du médecin humanitaire est, selon nous, de ne pas se résigner à un tel sacrifice. Est-ce excessif de demander du lait, du sucre, de l’huile et des vitamines pour des enfants malades ?

182 M. Tectonidis, « Crisis in Niger – Outpatient Care for Severe Acute Malnutrition », New England Journal of Medecine, 2006, n° 354 (3) : 224-7.

183 UNICEF, Niger : Réponse à la situation nutritionnelle des enfants. Bilan annuel 2006.

184 http://www.unicef.org/french/infobycountry/niger.html

185 A. Rice, L. Sacco, A. Hyder et R. Black, « La malnutrition : cause sous-jacente des décès de l’enfant par maladies infectieuses dans les pays en développement », Bulletin de l’Organisation Mondiale de la Santé : Recueil d’articles N°4, 2001 (article original publié en anglais dans Bulletin of the World Health Organization, 2000, 78 (10) : 1207-1221).

186 Banque Mondiale, Repositioning Nutrition as Central to Development. A Strategy for Large-Scale Action, 2006 : 6.

187 Hirschman a établi cette typologie (jeopardy, futility, perversity) à propos des discours s’opposant aux progrès des droits civils, de la citoyenneté et des droits économiques et sociaux. Voir A. O. Hirschman, Deux siècles de rhétorique réactionnaire, Fayard, Paris, 1991. L’auteur précise qu’il emploie les mots « réaction » et « réactionnaire », sans reprendre à son compte la « connotation dépréciative » qui s’attache à eux (p. 26). C’est bien à la manière d’Hirschman que le terme de réactionnaire est ici utilisé.

188 « le biskit stimule l’appétit, il ouvre le ventre de l’enfant, le calme et lui fait reprendre le poids. Tous les enfants qui mangent biskit retrouvent vite la santé ». Propos d’une mère de Maradi, cité dans LASDEL, La crise alimentaire de 2005 au Niger dans la région de Madarounfa et ses effets sur la malnutrition infantile : approche socio-anthropologique, Rapport principal : M. Koné, préface : J.-P. Olivier de Sardan, mai 2006 : 68.

189 « Africans at war get far more attention than Africans at peace. [… ] Occasionally I have thought the worst place for a hungry child to live in Africa today is a country at peace and stable, but just plain poor. » in James Morris, « Statement of the Executive Director to the ECOSOC Special Event on the Food Crisis in Africa », WFP, New York, 27 octobre 2005.

190 Cf. http://www.unicef.org/french/infobycountry/niger.html et A. Rice et alii, « La malnutrition : cause sous-jacente des décès de l’enfant par maladies infectieuses dans les pays en développement », op. cit.

191 F. Delpeuch, Evaluation du dispositif de prévention et de gestion des crises alimentaires du Niger durant la crise de 2004-2005 : synthèse concernant les aspects nutritionnels, in Rapport de l’IRAM pour la République du Niger, Cabinet du Premier Ministre, Cellule Crises Alimentaires, juin 2006.

192 Institut National de la Statistique du Niger, UNICEF et PAM, Enquête nutrition et survie de l’enfant, Niamey, Niger, octobre-novembre 2006.

193 Rapport interne de Médecins Sans Frontières, 2005.

194 République du Niger, Institut National de la Statistique, Ministère de l’Economie et des finances, Niger : Enquête démographique et de santé et à indicateurs multiples 2006, Niamey, Niger, février 2007 : 201.

195 J.-H. Jézéquel, « Ici, l’enfant n’a pas de valeur ». Sécurité alimentaire, malnutrition et développement au Niger, rapport réalisé pour Médecins Sans Frontières, juillet 2005.

196 Ce fut également le cas lors de l’entretien accordé à l’auteur par le chef de l’Etat nigérien en août 2006.

197 Entretien réalisé par David Cadasse, Afrik.com, 5 octobre 2005 (www.afrik.com/article8844.html).

198 Sénat, Rapport d’information sur la mission d’évaluation et de contrôle du soutien français au dispositif nigérien de gestion de la crise alimentaire, Rapporteurs : M. Charasse et A. Gouteyron, 29 septembre 2005.

199 J.-P. Olivier de Sardan, A. Bako, E. Guillemet, O. Hamani, Y. Issa, M. Koné et M. Moha, Analyse rétrospective de la crise alimentaire au Niger en 2005, LASDEL, mai 2007 : 54. Cette étude constitue une des sources les plus intéressantes pour comprendre la façon dont les familles ont réagi à la crise.

200 Rapport PAM/HKI, Evaluation de base de l’état nutritionnel des enfants de 6 à 59 mois dans les régions rurales de Maradi et Zinder. Rapport de deux enquêtes, avril 2005.

201 Résolution P6_TA (2005) 0338.

202 www.rfi.fr/actufr/articles/066/article_36701.asp

203 http://www.elysee.fr/elysee/elysee.fr/francais_archives/interventions/lettres_et_messages/2005/juillet/famine_au_niger_lettre_du_president_de_la_rcpublique_a_m_mamadou_tandja_president_du_niger.30868.html

204 http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/africa/4139174.stm

205 « Le paradoxe est qu’il n’y a pas en fait de lien direct et univoque entre malnutrition infantile et crise alimentaire » in J.-P. Olivier de Sardan et alii, Analyse rétrospective de la crise alimentaire au Niger en 2005, op. cit. : 53.

206 USAID/Fews net, « Niger Livelihood Profiles », Washington, janvier 2005.

207 Natacha Burley, « In Place Where the Hungry Are Fed, Farmers May Starve », New York Times, 22 septembre 2005.

208 USAID/Fews Net, Niger : Comprendre la crise actuelle en se fondant sur des preuves, Washington, 28 juillet 2005.

209 J.-P. Olivier de Sardan et alii, Analyse rétrospective de la crise alimentaire au Niger en 2005, op. cit. : 25.

210 OCHA, Sahel : Nécessité de traiter les crises alimentaires par le développement, Dakar, Genève et New York, 18 novembre 2005.

211 Selon la définition de la pauvreté monétaire adoptée par l’Union Européenne. Cf. S. Bouquerel et P.-A. de Malleray, L’Europe et la pauvreté : quelles réalités ?, Notes de la Fondation Robert Schuman, 2006.

212 C. Navarro-Colorado, A Retrospective Study of Emergency Supplementary Feeding Programmes, Save the Children UK, Emergency Nutrition Network, juin 2007.

213 Idem : 41

214 Idem : 37

215 Institut National de la Statistique du Niger, UNICEF et PAM, Enquête nutrition et survie de l’enfant, op. cit.

216 Voir chapitre 9 dans ce volume.

217 Déclaration commune OMS, UNICEF, PAM, SCN, Prise en charge communautaire de la malnutrition aiguë sévère, Genève, mai 2007. Disponible sur : http://www.who.int/nutntion/topics/Statement_community_based_man_sev_acute_mal_fre.pdf

218 Rapports internes MSF, nombres d’admissions hebdomadaires pour malnutrition aiguë dans le district de Guidan Roumdji.

219 Banque Mondiale, Repositioning Nutrition as Central to Development, op. cit. : 21.

LES AUTEURS

Jean-Hervé Bradol, médecin, est président de la section française de Médecins Sans Frontières.

André Briend est médecin nutritionniste et directeur de recherche à l’Institut de Recherche pour le Développement (IRD). Spécialiste des problèmes de nutrition de l’enfant dans les pays en voie de développement et concepteur du Plumpy’nut, il poursuit ses recherches sur l’amélioration de la prise en charge de l’enfant sévèrement malnutri au niveau communautaire.

Barbara Cooper est historienne, professeure associée et directrice du centre d’études africaines à Rutgers University (New Jersey). Elle est l’auteure de plusieurs articles et ouvrages sur le Niger et plus particulièrement sur l’histoire des femmes haoussa de la région de Maradi.

Xavier Crombé est directeur de recherche à la Fondation Médecins Sans Frontières.

Isabelle Defourny, médecin, est responsable de programmes à Médecins Sans Frontières.

Marthe Diarra est sociologue. Elle travaille en tant que consultante indépendante dans le domaine du développement rural, avec un intérêt particulier pour les questions de genre et la gestion des ressources naturelles.

Mamoudou Gazibo est professeur agrégé au département de science politique de l’Université de Montréal. Il est l’auteur de plusieurs ouvrages sur les institutions politiques et les processus de démocratisation en Afrique subsaharienne.

Kent Glenzer est docteur en anthropologie et auteur de plusieurs articles sur l’histoire et l’anthropologie du développement dans l’Afrique sahélienne. Il travaille actuellement pour l’organisation CARE USA, dont il dirige la cellule de mesure d’impact et d’apprentissage.

Jean-Hervé Jézéquel est agrégé d’histoire et titulaire d’un doctorat d’histoire de l’École des Hautes Études en Sciences Sociales. Il enseigne actuellement l’histoire africaine à Emory University (Atlanta) et collabore depuis plusieurs années avec Médecins Sans Frontières.

Marie Monimart est consultante associée à l’Institut International pour l’Environnement et le Développement (IIED) et spécialiste de la condition des femmes au Sahel.

Benedetta Rossi est chercheure associée au département d’anthropologie et de sociologie de la School of Oriental and African Studies (SOAS) à Londres. Spécialiste des sociétés de l’Ader (Niger), elle mène également une réflexion théorique sur l’analyse du développement dans les sciences sociales.

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